3月中旬，威爾遜返回巴黎。這時(shí)，五強(qiáng)國之間的利害沖突日益激烈，巴黎和會(huì)的帝國主義性質(zhì)日漸暴露。在這種情況下，各弱小國家的民族利益，統(tǒng)統(tǒng)成為列強(qiáng)斗爭(zhēng)中的交易品而從屬于列強(qiáng)的政治需要。中國的山東問題，于是也成了一個(gè)小小的砝碼，被強(qiáng)迫放到了列強(qiáng)間權(quán)衡利益的天平上。
陸徵祥預(yù)感到情況不妙，他在致北京政府的密電中憂心忡忡地說：“各界人物對(duì)華議論觀察之輕慢，種種情況，江河日下。關(guān)于我國山東問題，除某國(指美國)善意維持外，各國要人對(duì)我態(tài)度雖無不表示同情，然每以種種事實(shí)之關(guān)系，口吻多欲吐而仍茹?！标戓缦閺姆N種跡象中看出一個(gè)道理：“總之，強(qiáng)權(quán)利己之見，決非公理正義所能搖?！?sup>[1]他能夠看到這一點(diǎn)，表明中國代表開始從“公理戰(zhàn)勝強(qiáng)權(quán)”的神話中慢慢地清醒起來。
4月8日，陸徵祥會(huì)晤了意大利首相奧蘭多，再次說明，“中國欲直接交還收回膠澳，并非含有拒絕日本，屏諸門外之意，不過愿于收回后實(shí)行開放門戶主義，使歐美各國共享其益，不為日本一國獨(dú)占?！?sup>[2]他仍企圖以維護(hù)歐美各國在山東的利益為招牌，爭(zhēng)取列強(qiáng)支持中國的立場(chǎng)。然而用利益均沾來實(shí)施“以夷制夷”的方針，在巴黎和會(huì)上卻難以奏效，因?yàn)榱袕?qiáng)間有更大的利益要交換，比較起來，山東問題是次要的。在1917年2月訂立的英日密約中，英國承認(rèn)日本繼承山東以及赤道以北各群島的德國權(quán)利，而日本則回報(bào)以支持英國對(duì)赤道以南的德屬島嶼的要求。正因?yàn)槿绱?，小幡才得意地?duì)陳箓說：中國代表想假借外國勢(shì)力以抑壓日本，但中國代表所恃之英國勢(shì)力并不可靠。
4月16日，五國會(huì)議討論山東問題，中國代表被排斥在外，未能參加。美國國務(wù)卿藍(lán)辛提出一個(gè)新方案，內(nèi)容是德國在中國的權(quán)益先由巴黎和會(huì)暫時(shí)接管，俟山東開作商埠后，再歸還中國。日本代表牧野起而抗議，認(rèn)為山東問題中日政府已有協(xié)定，應(yīng)由日本轉(zhuǎn)交中國。對(duì)此，英、法、意三國代表均沉默不語，藍(lán)辛方案未能通過。17日，在對(duì)德和約起草會(huì)議上，美國方面轉(zhuǎn)而提議將山東問題由巴黎和會(huì)暫管改為由五強(qiáng)國處置，又遭日本反對(duì)。美方聲稱：“中國問題與世界有關(guān)，美國原無單獨(dú)處置之意，亦不能任他一國獨(dú)為處置?！苯Y(jié)果，該方案經(jīng)提交五國外長(zhǎng)會(huì)議，將該條通過^[3]。這樣，山東問題初步定為暫由五大國共管，但日本代表仍表示反對(duì)。顯然，美國先后提出由和會(huì)及五國暫管山東，都是旨在反對(duì)日本獨(dú)霸山東，這是一個(gè)典型的利益均沾的方案?？紤]到直接歸還山東事實(shí)上已難以辦到，北京政府復(fù)電陸徵祥，同意在山東必須交還中國的前提下，暫由五國共管。
但就在此時(shí)，意大利提出的對(duì)阜姆的領(lǐng)土要求為各大國拒絕，于是意大利首相宣布退出巴黎和會(huì)。意大利這一舉動(dòng)給巴黎和會(huì)造成一次小小的危機(jī)，同時(shí)卻給日本帶來良機(jī)，日本在山東問題上的態(tài)度立即強(qiáng)硬起來，并向和會(huì)施加壓力，聲稱如不答應(yīng)其要求，將隨意大利之后退出和會(huì)。在這種情況下，威爾遜只得重新權(quán)衡利弊，為使和會(huì)免遭破產(chǎn)，決定犧牲中國，滿足日本要求。向?yàn)橹袊袨榭可降耐栠d突然改變立場(chǎng)，意味著世界列強(qiáng)將采取一致立場(chǎng)對(duì)付中國，中國將單獨(dú)承受東西方帝國主義聯(lián)合的壓力，這無疑使山東問題陷入了更加困難、復(fù)雜、嚴(yán)峻的境地。
4月22日，陸徵祥、顧維鈞應(yīng)邀出席五國會(huì)議，這是繼1月27日、28日之后，中國代表第三次也是最后一次出席最高會(huì)議。這時(shí)，日本提出在對(duì)德和約草約中，將山東問題單列一條，目的是要把山東問題從有關(guān)中國的條款中分列出來，使之不從屬于中國問題范圍。威爾遜首先發(fā)言，他一改同情中國的論調(diào)，認(rèn)為：“中國、日本既有一九一五年五月之條約換文于前，又有一九一八年九月之續(xù)約于后，而英法等國亦與日本協(xié)定條件，有維持其繼續(xù)德國在山東權(quán)利之義務(wù)。此次戰(zhàn)爭(zhēng)，本為維持條約之神圣?！蓖栠d在十四條宣言中，頭一條即反對(duì)密約，現(xiàn)在卻提出“維護(hù)條約之神圣”,而他要維護(hù)的這些“神圣”條約，大多是密約。顧維鈞起而解釋說：1915年條約為強(qiáng)迫所訂，1918年條約是根據(jù)前約而來。這個(gè)解釋顯然缺乏說服力。威爾遜反問道：“一九一八年九月，當(dāng)時(shí)協(xié)約軍勢(shì)甚張，停戰(zhàn)在即，日本決不能再強(qiáng)迫中國，何以又欣然同意與之訂約？”^[4]顧維鈞只得含糊其詞，因?yàn)樗麩o法說出段祺瑞政府為借二千萬日金而與日本“欣然”訂約的實(shí)情。英國首相接著發(fā)言，他提出兩個(gè)解決山東問題的方案，一是按中日條約辦理，二是按對(duì)德和約規(guī)定，由德國移交日本，要求中國從中選擇一項(xiàng)。顧維鈞表示反對(duì)。自這次會(huì)議后，山東問題的交涉急轉(zhuǎn)直下。
4月24日，意大利首相離法返國。列強(qiáng)為使和會(huì)免遭破產(chǎn)，急于達(dá)成協(xié)議，以盡快完成對(duì)德和約的起草工作，互相作了一些讓步，同時(shí)進(jìn)一步排斥各弱小國利益，一切均由三國會(huì)議裁決(意大利退出和會(huì)后，五國會(huì)議改為英、美、法三國會(huì)議)。
4月29日，三國會(huì)議在討論山東問題時(shí)，美國方面做了最后一次努力。因?yàn)槿毡痉矫娑啻慰陬^表示將來把山東交還中國，因此藍(lán)辛提出應(yīng)以文字聲明作為保證。日本代表珍田發(fā)言說：“欲得文據(jù)，是明明對(duì)于日本為無信用。”藍(lán)辛說：“確系不敢相信。”珍田說：“此與日本國家體面有關(guān)?！彼{(lán)辛說：“國際予一文據(jù)亦尋常事，何與體面有關(guān)？”最后，珍田仍堅(jiān)持不允而止^[5]。自意大利首相退會(huì)后，日本方面有恃無恐，得寸進(jìn)尺，而美國則是步步退讓，拆除了它的全部防線。
4月30日，三國會(huì)議對(duì)山東問題做出最后裁決，決定在對(duì)德和約中，將山東問題從中國問題中單列出來，成為一個(gè)單獨(dú)的問題。山東問題共有三項(xiàng)條款，即有名的第一五六、第一五七、第一五八條^[6],規(guī)定德國在山東的一切權(quán)益均讓與日本。由于日本代表的反對(duì)，三條款中沒有寫上日本須將山東交還中國的字樣。至此，中國在山東問題上的交涉完全失敗。
自山東問題交涉發(fā)生后，中國始而提出直接歸還，繼而退為五國共管；美國則最初提議和會(huì)接管，次而提出五國處置，最后僅要求日本以文字聲明將來交還山東。但是，所有的妥協(xié)方案均為日本拒絕，山東問題完全按照日本的意愿而做出最終裁決。
4月30日會(huì)議結(jié)束后，中國代表團(tuán)當(dāng)日即探聽到會(huì)議消息，并立即報(bào)告北京政府。但和會(huì)方面秘而不宣，沒有將關(guān)于山東問題的決定立即公布。
5月1日，英國外交大臣貝爾福召見施肇基、顧維鈞，通告三國會(huì)議對(duì)山東問題的決定。貝爾福說：“查山東問題，議決辦法大致不外兩端，政治權(quán)交還中國，經(jīng)濟(jì)權(quán)給予日本，諒中國必可滿意。”^[7]將經(jīng)濟(jì)權(quán)和政治權(quán)分別而論，是不能成立的，美國駐華公使芮恩施曾對(duì)此評(píng)論道，這實(shí)際上是一種沒有政治控制名義的政治控制。
是日，中國代表團(tuán)向三國會(huì)議提出強(qiáng)烈抗議：“查德人在山東權(quán)利，原于一八九七年之侵暴行為，今如是決定，是以暴易暴。日本在滿蒙勢(shì)力已極重大，若再益以山東半島，則北京咽喉之渤海灣完全為日本所扼，而政治中心之首都，悉為日本勢(shì)力所包圍矣?！薄叭龂鴷?huì)議欲維持和會(huì)不生破裂，竟以中國為殉，是中國運(yùn)命反因參加聯(lián)合國之故而為聯(lián)合國之利益交換品。此種不信不義之處置，實(shí)屬萬難緘默?！?sup>[8]
5月3日，陸、王、施、顧、魏五位全權(quán)代表聯(lián)名致電北京政府請(qǐng)求辭職，指出：“總之，和會(huì)仍憑戰(zhàn)力，公理莫敵強(qiáng)權(quán)。祥等力竭智窮，負(fù)國辱命，謹(jǐn)合呈大總統(tǒng)，請(qǐng)即開去全權(quán)?！?sup>[9]國務(wù)院隨即復(fù)電一律挽留。
經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間激烈的討價(jià)還價(jià)，對(duì)德和約草約總算起草完畢，列強(qiáng)決定5月7日將草約交付德國代表，而僅僅于前一日，即5月6日才正式公布于五強(qiáng)國之外的其他協(xié)約國成員。5月6日，陸徵祥與王正廷出席協(xié)約國大會(huì)，在看到對(duì)德和約全部文本后，陸徵祥當(dāng)即發(fā)言抗議：“中國代表團(tuán)對(duì)于三國會(huì)議所擬關(guān)于膠州及山東問題之辦法，不得不表示其深切之失望之情?！薄艾F(xiàn)中國代表團(tuán)業(yè)已向三國會(huì)議提有正式之抗議，反對(duì)其所擬之辦法，深望得以修正。倘竟不能如愿，則自今以往，本代表團(tuán)對(duì)于上述條款，實(shí)有不能不保留之義務(wù)。”^[10]會(huì)議主席克列孟梭同意將這一發(fā)言載入會(huì)議記錄。至此，中國代表正式提出對(duì)山東條款的保留意見。
5月7日，對(duì)德和約草約交付德國代表，并允許德國方面于十五日內(nèi)可要求和會(huì)對(duì)草約作出解釋。對(duì)此，陸徵祥致電政府說：“查此次和會(huì)辦法，種種情形，實(shí)堪憤懣?！覍?duì)于敵國尚有十五天限期，準(zhǔn)其質(zhì)疑問難，而對(duì)五國外之各國，定稿以前秘不肯以示人，定稿后并無時(shí)期可以討論，其對(duì)我情形，實(shí)為可慨?！?sup>[11]這正是帝國主義強(qiáng)權(quán)政治的充分暴露。
對(duì)德和約草約向各國公布后，中國在山東問題上的交涉以失敗而告一階段。山東交與日本的條款已難以改變，但中國代表并不甘心就此簽字，于是提出一個(gè)新方案，即和約可以簽字，但必須加入中國對(duì)山東問題不能承認(rèn)的保留意見，即“保留簽字”。此后，中國代表團(tuán)圍繞“保留簽字”這一方案，展開了困難的、長(zhǎng)時(shí)間的交涉。
中國代表們所沒有料到的是，由于山東問題的交涉失敗，導(dǎo)致國內(nèi)爆發(fā)了一場(chǎng)規(guī)?？涨暗膼蹏\(yùn)動(dòng)——五四運(yùn)動(dòng)。