抗戰(zhàn)爆發(fā)后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)就一直是維系國民政府戰(zhàn)時(shí)財(cái)政、軍需民食供應(yīng)的重要來源和支柱，尤其是在實(shí)行“田賦三征”以后，為緩解戰(zhàn)時(shí)國民政府財(cái)政危機(jī)、物價(jià)上漲的壓力，民食軍需供應(yīng)的矛盾，發(fā)揮了極其重要的作用。但是，由于國民政府只重視戰(zhàn)時(shí)的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)需要，忽視對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)的安排，結(jié)果，所制定政策往往演變?yōu)橐宰畲笙薅葘?duì)農(nóng)村進(jìn)行搜刮和剝削為特征，致使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)從1941年起就開始逐漸陷入衰落的困境之中。這可以從以下幾方面看出：
第一，農(nóng)田耕種面積逐年減少。大后方15省耕地面積，抗戰(zhàn)前為3899.75萬畝，1938年為3859.3萬畝，1939年為3869.86萬畝，1940年為3849.04萬畝，1941年為3815.46萬畝，較戰(zhàn)前減少了84.29萬畝。也就是說，1941年大后方拋荒了84.29萬畝耕地^[1]。另據(jù)調(diào)查，1942年大后方13省農(nóng)作物面積較1937年減少17.3%。從播種面積看，以四川省為例，在1943年到1945年的三年中，冬季農(nóng)作物播種面積從6000萬畝減少到5700萬畝，夏季作物從7900萬畝減少到7600萬畝。同時(shí)，冬季休閑田的面積卻從2,400萬畝增加到2700萬畝，夏季休閑田則從500萬畝增加到600萬畝^[2]。
第二，糧食產(chǎn)量大幅下降。大后方15省各種作物總產(chǎn)量，由1938年的17.21755億市擔(dān)，減為1941年的15.3656億市擔(dān)，計(jì)減少1.85萬多萬市擔(dān)。1942年，大后方13省農(nóng)作物產(chǎn)量較1937年減少13.3%。從四川省的具體情況來看，以1940年至1945年的平均產(chǎn)量同1939年的產(chǎn)量相比，秈稻下降了24.7%,甘蔗下降了35.1%,棉花下降了43.8%^[3]。
第三，牲畜大量死亡。由于農(nóng)田面積顯著減少，糧食產(chǎn)量下降，草料嚴(yán)重缺乏，以及戰(zhàn)爭影響，引起牲畜大量死亡。據(jù)統(tǒng)計(jì)大后方15省1942年與1937年相比，耕牛減少297萬頭；馬減少34.7萬匹；驢減少48.8萬匹；豬減少393萬頭；羊減少293.8萬只^[4]。
第四，購買力下降。以1937年農(nóng)民購買力指數(shù)為100,到1942年3月，陜西降為69,福建降為45,青海降為63,寧夏降為66,廣西降為82,廣東降為81,湖南降為86,貴州降為79,四川降為82,江西降為92,甘肅降為95,云南降為98,只有湖北仍為100,西康稍超出為126^[5]。
然而，中國畢竟以農(nóng)立國，農(nóng)民占全國人口的80%以上，構(gòu)成抗戰(zhàn)民力的主體，而且，兵員的補(bǔ)充、糧食的供給，軍需民用和工業(yè)原料的取得，乃至物資運(yùn)輸、商品流通等，無不主要是依靠廣大農(nóng)村民眾。在“抗戰(zhàn)之勝負(fù)，不僅取決于兵力，尤取決于民力”已成為當(dāng)時(shí)國內(nèi)抗戰(zhàn)人士共識(shí)的情況下，農(nóng)村存在的農(nóng)民“繳納地主的地租是太高了，苛捐雜稅是太多了，高利貸的盤剝是太厲害了，耕地不夠，無地的農(nóng)民太多了”等問題^[6],以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)陷入困境的局面，都極大地妨礙著廣大農(nóng)民對(duì)抗戰(zhàn)的積極投入，甚至危及國民政府抗戰(zhàn)建國的根本。
太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)后，國民政府開始意識(shí)到依靠自身力量抗戰(zhàn)的緊迫性和重要性，隨即開始著手采取措施，以解決農(nóng)村面臨的一些緊迫問題。1941年12月，在國民黨五屆九中全會(huì)上，針對(duì)當(dāng)時(shí)日趨嚴(yán)重的土地問題和糧食問題，蔣介石提交了《土地政策戰(zhàn)時(shí)實(shí)施綱要》。這個(gè)《綱要》是國民黨在抗戰(zhàn)后期對(duì)農(nóng)村政策進(jìn)行調(diào)整的一個(gè)重要表現(xiàn)，它共有十條，規(guī)定在整理地籍的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)施以下內(nèi)容：
(1)私有土地應(yīng)由所有人申報(bào)地價(jià)，照價(jià)納稅，稅率起點(diǎn)為百分之一至百分之二，累進(jìn)至百分之五。其土地自然增價(jià)，應(yīng)即征收土地增值稅，暫依累進(jìn)制征收之。
(2)國家為調(diào)劑戰(zhàn)時(shí)軍糧民食起見，對(duì)于農(nóng)民地價(jià)稅折征實(shí)物，其實(shí)物全歸中央。在折征實(shí)物期間，有中央按各該縣(市)地價(jià)稅實(shí)收金額，以百分之五十之現(xiàn)款，撥歸各該縣(市)作為補(bǔ)助。
(3)為實(shí)施戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)政策和公共建設(shè)需要，得隨時(shí)依照?qǐng)?bào)定之地價(jià)征收私有土地，其地價(jià)之一部(分)并由國家發(fā)行土地債券償付之。
(4)私有土地之出租者，其地租一律不得超過報(bào)定地價(jià)之百分之十。
(5)確立農(nóng)地以歸農(nóng)民自耕為原則。
(6)荒地之可為大規(guī)模經(jīng)營者，由國家墾務(wù)機(jī)關(guān)劃設(shè)墾區(qū)，移殖戰(zhàn)地難民或后方有耕作能力之人民，并供給生產(chǎn)工具，以資耕作。私有荒地，由政府征收高額地價(jià)稅，并限期使用；逾期不使用者，得由政府估定地價(jià)，以土地債券征收之。
(7)土地之使用應(yīng)受國家之限制，政府并得依國計(jì)民生之需要，限定私有農(nóng)民之耕作種類^[7]。
這一《綱領(lǐng)》的通過和公布，表明國民政府以土地為中心的政策已被視為是“當(dāng)務(wù)之急”,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問題開始得到重視。不過，雖然《綱領(lǐng)》的不少規(guī)定從字面上來看是進(jìn)步的，如對(duì)地主地租的租額剝削作了一定的限制，存在有利于農(nóng)民的一面，但就實(shí)際而言，農(nóng)民所得具體實(shí)惠并不多。例如，《綱要》規(guī)定“地租一律不得超過報(bào)定地價(jià)之百分之十”,實(shí)際上1941年各省谷租普遍是主六佃四，甚至有主八佃二的。以前是錢租的，也紛紛改為實(shí)物地租^[8]?？梢姡瑖裾P(guān)于地租租額的規(guī)定，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實(shí)際。因此，考察《綱要》的基本精神，不難看出，其實(shí)質(zhì)是以田賦征實(shí)，全歸中央，增加政府財(cái)政收入為重點(diǎn)。其結(jié)果，就只是“重稅政策”的戰(zhàn)時(shí)實(shí)施，而不是“土地政策”的戰(zhàn)時(shí)實(shí)施^[9]。國民政府對(duì)農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的積極作用是非常有限的。
除了出臺(tái)《土地政策戰(zhàn)時(shí)實(shí)施綱要》外，國民政府在抗戰(zhàn)后期對(duì)農(nóng)業(yè)的重視還體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
第一、發(fā)放農(nóng)貸，扶助農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。早在1938年，國民政府就頒行《戰(zhàn)時(shí)合作社農(nóng)貸調(diào)整辦法》、《擴(kuò)大農(nóng)村貸款辦法》以及《改進(jìn)地方金融機(jī)構(gòu)辦法綱要》等一系列農(nóng)貸政令。太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)后，國民政府便加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)村資金的支持力度。據(jù)四川省政府統(tǒng)計(jì)處統(tǒng)計(jì)，1941年至1944年，四川農(nóng)業(yè)貸款貸給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)累計(jì)1.9756億元，農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣3502萬元。水利工程3.241億元。具體情況如下表所示：

1941年—1944年四川農(nóng)業(yè)貸款對(duì)象與數(shù)額

單位：萬元

資料來源：羅君輔：《由中國農(nóng)貸談四川農(nóng)貸》,《四川經(jīng)濟(jì)季刊》,1947年10月第四卷第2、3、4期合刊。(分項(xiàng)統(tǒng)計(jì)與總數(shù)不一致，原文如此)
這些農(nóng)貸的發(fā)放，一定程度上緩解了農(nóng)村資金缺乏的狀況，是有利于農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。
第二、興修水利，鼓勵(lì)墾殖。由上表內(nèi)容可知，國民政府的四川水利建設(shè)貸款逐年都在增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1939年至1945年6月止，四川共完成開渠工程26處，筑壩工程233處，挖塘工程3879處，其他工程13處，農(nóng)田受益面積達(dá)66萬畝^[10]。不僅如此，開墾荒地的努力也取得了一定的成效。到1944年，全國公私墾殖單位已發(fā)展到153個(gè)，其中四川就占53個(gè)，墾民2.4834萬人，墾殖面積達(dá)29.7074萬畝^[11]。
第三、推廣農(nóng)業(yè)和手工業(yè)改良技術(shù)。為推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，國民政府于1938年5月成立了農(nóng)產(chǎn)促進(jìn)委員會(huì)，連同以前成立的中央農(nóng)業(yè)試驗(yàn)所以及各省農(nóng)業(yè)改進(jìn)所，共同推進(jìn)國統(tǒng)區(qū)農(nóng)作物推廣、病蟲害防治、畜牧獸醫(yī)、肥料、農(nóng)具、蠶桑、農(nóng)林副業(yè)、水利墾殖經(jīng)營、棉毛麻紡織品訓(xùn)練等項(xiàng)事業(yè)，并取得了一定的成效。其中影響較為深入的是農(nóng)作物和手工業(yè)的改良與推廣。據(jù)一項(xiàng)研究顯示，四川省由于推廣良種，棉花產(chǎn)量從1938年的76.3萬市擔(dān)增加到了1945年的145.2萬市擔(dān)；糧食產(chǎn)量也從1940年的2.6138億市擔(dān)增加到1945年的3.3618億市擔(dān)，同時(shí)一度趨于衰落的一些手工業(yè)如蠶絲業(yè)、蔗糖業(yè)也取得了恢復(fù)和發(fā)展^[12]。
第四、實(shí)施自耕農(nóng)扶植政策。抗戰(zhàn)中期土地投機(jī)之風(fēng)十分興盛，土地兼并愈演愈烈。由此造成租佃矛盾十分尖銳，糧食產(chǎn)量也因此大幅度下降。為改進(jìn)租佃制度，緩和社會(huì)矛盾，提高農(nóng)民生產(chǎn)和抗戰(zhàn)的積極性，根據(jù)《土地政策戰(zhàn)時(shí)實(shí)施綱要》扶植自耕農(nóng)的有關(guān)規(guī)定，國民政府從1942年起著手實(shí)施該項(xiàng)政策。1942年6月，國民政府設(shè)立地政署，專門負(fù)責(zé)扶植自耕農(nóng)政策的貫徹實(shí)施。同年11月由地政署主持召開了全國地政業(yè)務(wù)會(huì)議，制定并通過了《試辦扶植自耕農(nóng)試驗(yàn)區(qū)方案》,要求各省擇地定區(qū)進(jìn)行試辦。各省遵照方案試辦扶植自耕農(nóng)的辦法大致有兩種：第一種(或稱為甲種)是國民政府依法征收非自耕農(nóng)的土地，發(fā)給農(nóng)民自種。此種辦法又稱直接創(chuàng)設(shè)；第二種(或稱為乙種)是由中國農(nóng)民銀行附屬的土地金融機(jī)關(guān)貸款給無地的農(nóng)民，購買或贖回土地自耕。此種辦法又稱間接創(chuàng)設(shè)。從推行扶植自耕農(nóng)政策的三年來看，全國共有14省82縣進(jìn)行試辦，扶植自耕農(nóng)總共1.765萬戶，農(nóng)田面積總共31.3123萬市畝。其中屬于甲種扶植自耕農(nóng)的區(qū)域共30處，屬乙種扶植自耕農(nóng)的區(qū)域共有65處^[13]。
但是，就總體上而言，國民政府上述政策和措施的積極作用仍然是十分有限的。以農(nóng)貸為例，由于借貸關(guān)系的成立是通過合作社進(jìn)行的，而合作社又掌握在封建勢(shì)力手中，因此農(nóng)貸就成了變相的高利貸，使農(nóng)貸的功效大打折扣^[14]。況且中國農(nóng)村面積廣大，國民政府發(fā)放的有限貸款，并不能根本解決農(nóng)村資金短缺的問題。再以扶植自耕農(nóng)政策而言，在國民政府標(biāo)榜的三個(gè)模范示范區(qū)——福建省龍巖、甘肅湟惠渠和四川省的北碚扶植自耕農(nóng)試驗(yàn)區(qū)，確實(shí)取得了部分的成功。土地關(guān)系得到了調(diào)整，土地集中趨勢(shì)也避免了，土地利用得以促進(jìn)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營也隨之改變，農(nóng)業(yè)收益亦相應(yīng)增加^[15]。然而，這一成效是在國民政府投入大量人力、物力后取得的，并不帶有普遍意義。就是整個(gè)扶植自耕農(nóng)政策的推行，也只涉及14省的82縣，更談不上在全國廣泛推行。因此，扶植自耕農(nóng)政策影響甚微。
不可否認(rèn)，太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)后，國民政府對(duì)農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整和對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重視也取得了一定的成效。加之，糧食價(jià)格猛漲因素的刺激，抗戰(zhàn)后期大后方農(nóng)業(yè)一度扭轉(zhuǎn)了大幅下滑的趨勢(shì)，總體上還是緩慢的有所發(fā)展，各省糧食總產(chǎn)呈增長趨勢(shì)^[16]。但這并不意味著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的困難局面得到了根本改觀。實(shí)際上隨著國民政府一系列統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)政策和措施的實(shí)施與強(qiáng)化，從1943年起，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)已日漸陷入凋敝和破產(chǎn)的危機(jī)之中。
首先，土地投機(jī)和兼并十分猖獗，地租暴漲，各種捐稅有增無減，使大批農(nóng)民淪為佃民，農(nóng)村階級(jí)分化加劇。據(jù)對(duì)四川某縣27戶農(nóng)戶交租情況的調(diào)查，1938年是48%,1941年是55%,1944年竟高達(dá)94%^[17]。另據(jù)國民黨農(nóng)產(chǎn)促進(jìn)委員會(huì)1944年對(duì)川、桂等11省114個(gè)縣的調(diào)查，佃農(nóng)半佃農(nóng)的比重由1936年的57.7%,上升到1944年的62%^[18]。這說明封建剝削關(guān)系越來越嚴(yán)重，是造成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)破產(chǎn)的最大根源。
其次，統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)政策演變?yōu)閷?duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的破壞和對(duì)農(nóng)民的剝削。國民政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)制，實(shí)際上是賤買貴賣，“不免有破壞經(jīng)濟(jì)‘與民作戰(zhàn)’的嫌疑，……貶價(jià)的收買農(nóng)產(chǎn)自桐油以至于米糧，比市價(jià)低了好幾倍?！?sup>[19]拿統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)政策中影響最大的“田賦三征”來說，在初期的征實(shí)、征購階段，農(nóng)民或許能獲得些許抵償，但到征借階段，則完全變成赤裸裸的掠奪，同時(shí)，它又為地方亂攤派和勒索大開方便之門，致使農(nóng)民所受的剝削十分沉重。這種統(tǒng)制當(dāng)然不能發(fā)展生產(chǎn)，反而會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成嚴(yán)重的損害。它是導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)破產(chǎn)與農(nóng)民生活困苦的一大根源^[20]。
其三，國民政府不合理的征兵制和高利貸的盤剝，使衰落的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)雪上加霜，最終走向破產(chǎn)。國民政府實(shí)行的是征兵制，由于沒有準(zhǔn)確的人口統(tǒng)計(jì)數(shù)字，征兵的基層政權(quán)又控制在封建地主勢(shì)力手中，所以弊端很多。結(jié)果在實(shí)行過程中，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、保、甲長亂抓壯丁，征兵變成了掠夫和綁索^[21]。國民政府兵役署長鹿鐘麟就承認(rèn)說：“不只是兵役官員，而且有時(shí)更壞的惡勢(shì)力，蓄意不分青紅皂白地拉夫，把許多農(nóng)民當(dāng)作征兵對(duì)象，藉此對(duì)受害者索取賄賂，借以中飽私囊。”^[22]加之，新兵待遇極差，被虐待死亡者很多。所以農(nóng)村中所有壯丁，以及一部分超過或不及役齡的農(nóng)民全部被弄得不能安居樂業(yè)，或?yàn)樘颖鼙圻h(yuǎn)走他處。兵役和抓丁的結(jié)果，非但擾民極盛，而且造成農(nóng)村勞動(dòng)力的枯竭。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到1942年止，西南各省農(nóng)戶中在征調(diào)兵役后完全沒有壯丁的，四川為16.2%,貴州為52.5%,云南為22%,廣西為21.4%;因征調(diào)工役而完全失去壯丁的家庭，四川為14.9%,貴州為31.7%,云南為2.5%,廣西為8.8%^[23]。1943年起，西南地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開始下降，其中的主要原因是缺乏勞動(dòng)力造成的^[24]。從中不難想見，兵役和工役的征調(diào)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了極大的影響。與兵役制一樣，對(duì)國統(tǒng)區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)干擾和破化甚大的另一個(gè)因素便是高利貸。在國民政府種種捐稅、地方攤派勒索以及高額地租壓榨下，農(nóng)民辛勤勞作一年，所獲無幾。為維持簡單再生產(chǎn)和過活，農(nóng)民只得借債。從1941年到1943年，四川負(fù)債農(nóng)戶的比例由51%上升到54%,云南由55%上升為64%,貴州由48%上升為50%,廣西由49%上升到59%^[25]。農(nóng)民在高利貸的重壓之下，生活更形艱難?？傊?，原本日漸瀕臨破產(chǎn)邊緣的農(nóng)民，又在兵役制和高利貸的雙重干擾和破壞下，更陷入災(zāi)難的深淵，無法生活下去。連殺人不眨眼的國民黨軍統(tǒng)特務(wù)頭子戴笠在考察東南和西南的情況后也承認(rèn)：“各地民眾真是無以聊生，浙江的民眾食糠秕、樹皮，廣東有的人食人肉?！?sup>[26]因而正如一個(gè)美國學(xué)者所指出的，當(dāng)時(shí)農(nóng)民“對(duì)政府的憤怒正明顯地回響在全國的鄉(xiāng)村”^[27]。處于絕望中的農(nóng)民被迫走上了反抗的道路。在國統(tǒng)區(qū)，從福建、廣東到四川、甘肅，幾乎每省都有農(nóng)民為反抗征兵和苛捐雜稅而發(fā)動(dòng)的暴動(dòng)。例如，1943年春，一支大約五萬人的農(nóng)民隊(duì)伍發(fā)動(dòng)起義奪取了甘肅南部的大部分地區(qū)，這年秋天，福建4000名農(nóng)民發(fā)動(dòng)暴動(dòng)，反對(duì)當(dāng)?shù)卣?sup>[28]。僅四川省一省，自1939年以來，就有十余縣發(fā)生過民變^[29]。這正是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)凋敝和破產(chǎn)的真實(shí)寫照和反映。