抗戰(zhàn)進(jìn)入相持階段后，中國(guó)共產(chǎn)黨根據(jù)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的變化及時(shí)調(diào)整方針政策。1938年9月29日至11月6日，中國(guó)共產(chǎn)黨在延安召開(kāi)擴(kuò)大的六屆六中全會(huì)。會(huì)議總結(jié)了過(guò)去15個(gè)月的抗戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，在分析抗戰(zhàn)形勢(shì)的基礎(chǔ)上，向全黨和全國(guó)人民指出了戰(zhàn)勝日本帝國(guó)主義和建設(shè)新中國(guó)的光明前途，認(rèn)為中國(guó)共產(chǎn)黨必須肩負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)抗戰(zhàn)的歷史責(zé)任。此次會(huì)議還制定了鞏固華北、發(fā)展華中的戰(zhàn)略方針。另一方面，1938年11月日本大本營(yíng)陸軍部制訂了《陸軍作戰(zhàn)指導(dǎo)綱要》,其中關(guān)于在華中的指導(dǎo)要領(lǐng)為：“要確保廬州、蕪湖、杭州一線以東占據(jù)地區(qū)的安定，特別要首先迅速恢復(fù)上海、南京、杭州間地區(qū)的治安，并確保主要交通線?！?sup>[1]當(dāng)年底，華中地區(qū)重新部署之后的日軍計(jì)有2個(gè)軍，11個(gè)師團(tuán)，6個(gè)獨(dú)立混成旅團(tuán)，2個(gè)混成旅團(tuán)，1個(gè)騎兵集團(tuán)，1個(gè)飛行集團(tuán)。在新四軍周圍的南京、鎮(zhèn)江、常州、蕪湖、泰縣、高郵等地駐有第十五師團(tuán)和獨(dú)立混成第十七旅團(tuán)。另有大批的偽軍^[2]。
為貫徹中共六屆六中全會(huì)確定的“發(fā)展華中”的方針，周恩來(lái)于1939年2月親自前往皖南新四軍軍部與項(xiàng)英商定新四軍的戰(zhàn)略方針，即向南鞏固、向東作戰(zhàn)、向北發(fā)展。3月，周恩來(lái)在新四軍軍部干部大會(huì)上進(jìn)一步指出：“哪個(gè)地方空虛，我們就向哪個(gè)地方發(fā)展；哪個(gè)地方危險(xiǎn)，我們就到哪個(gè)地方去創(chuàng)造新的活動(dòng)地區(qū)；哪個(gè)地方只要有敵人偽軍，友黨友軍較不注意沒(méi)有去活動(dòng)，我們就向哪里發(fā)展?！薄案鶕?jù)全國(guó)在新階段的任務(wù)，根據(jù)新四軍所處地區(qū)的情況，游擊戰(zhàn)仍然是我們新四軍主要的作戰(zhàn)方針?！?sup>[3]為打開(kāi)皖東地區(qū)的抗戰(zhàn)局面，加強(qiáng)和統(tǒng)一江北地區(qū)部隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)工作，新四軍軍長(zhǎng)葉挺于5月初根據(jù)中共中央東南局的指示精神，親赴廬江組織江北指揮部，由張?jiān)埔菁嫒沃笓]，徐海東任副指揮，賴傳珠任參謀長(zhǎng)，鄧子恢兼政治部主任^[4]。根據(jù)中共中央和毛澤東的指示，張?jiān)埔萦?1月率新四軍軍部特務(wù)營(yíng)抵達(dá)江北無(wú)為地區(qū)，并將廬江和無(wú)為地區(qū)的中共游擊隊(duì)和人民自衛(wèi)軍統(tǒng)一整編為新四軍江北游擊縱隊(duì)，擔(dān)負(fù)開(kāi)展皖中地區(qū)的抗戰(zhàn)任務(wù)。不久，江北指揮部對(duì)江北的新四軍部隊(duì)進(jìn)行了改編，第四支隊(duì)由徐海東兼任司令員，下轄第七、第九、第十四團(tuán)；同時(shí)，在原第四支隊(duì)第八團(tuán)的基礎(chǔ)上成立第五支隊(duì)，由羅炳輝任司令員，郭述申任政委，下轄第八、第十和第十五團(tuán)。此外，指揮部還充實(shí)和加強(qiáng)了江北游擊縱隊(duì)。經(jīng)過(guò)整編后，新四軍第四、第五支隊(duì)分別開(kāi)赴津浦路西、路東地區(qū)進(jìn)行游擊戰(zhàn)爭(zhēng)，創(chuàng)建皖東抗日根據(jù)地。經(jīng)過(guò)兩個(gè)多月的作戰(zhàn)，第四支隊(duì)開(kāi)辟了以定遠(yuǎn)東南藕塘為中心的津浦路西根據(jù)地，第五支隊(duì)開(kāi)辟了以來(lái)安半塔集為中心的津浦路東根據(jù)地。江北游擊縱隊(duì)則以一部在皖中巢縣無(wú)為地區(qū)堅(jiān)持斗爭(zhēng)，擴(kuò)大武裝力量，同時(shí)保持與皖南的交通聯(lián)系；一部進(jìn)至和縣、含山地區(qū)開(kāi)展游擊戰(zhàn)。
新四軍在皖東地區(qū)的戰(zhàn)略展開(kāi)，引起了日軍和國(guó)民黨軍的嚴(yán)重不安，日軍的“掃蕩”和國(guó)民黨軍的“摩擦”有所加劇。1940年5月13日，日軍獨(dú)立混成第十三旅團(tuán)附偽軍一部共計(jì)3000余人，對(duì)津浦路西的抗日根據(jù)地發(fā)動(dòng)“掃蕩”,并于14日占領(lǐng)定遠(yuǎn)縣城。新四軍第四支隊(duì)第七團(tuán)與日軍激戰(zhàn)竟日，將敵擊退，斃傷日偽軍百余人。5月27日，定遠(yuǎn)日偽軍400余人襲擊藕塘，29日在老人倉(cāng)遭到新四軍第四支隊(duì)第十四團(tuán)的阻擊，損失頗重，被迫回撤。6月初，駐滁縣的日偽軍出動(dòng)千余人侵占周家崗、全椒一線，進(jìn)行瘋狂的燒殺搶掠，新四軍第四支隊(duì)英勇出擊，擊退日偽軍。另外，5月下旬日偽軍2000余人向津浦路以東抗日根據(jù)地進(jìn)行掃蕩，攻占了津里、來(lái)安等地，圖謀進(jìn)行搶糧。新四軍第五支隊(duì)第八、十團(tuán)各一部于5月29日突襲來(lái)安城，重創(chuàng)守?cái)?；第八團(tuán)另一部設(shè)伏于來(lái)安至滁縣公路，截?fù)袅藦某h出動(dòng)的敵援軍。另外，第五支隊(duì)在津浦路南段連續(xù)展開(kāi)破襲戰(zhàn)，破日偽軍據(jù)點(diǎn)多處，粉碎了敵人的搶糧計(jì)劃。8月，新四軍第五支隊(duì)開(kāi)辟了淮(安)寶(應(yīng))抗日游擊區(qū)。當(dāng)月，新四軍第四、第五兩支隊(duì)又聯(lián)合擊退國(guó)民黨頑軍及封建刀會(huì)組織的武裝進(jìn)犯，建立起抗日民主政權(quán)淮寶辦事處。
由于1940年夏季的多次“掃蕩”收效甚微，從當(dāng)年8月下旬起，日軍分別從蘇南、蘇中調(diào)集第十五師團(tuán)第六十七聯(lián)隊(duì)和獨(dú)立混成第十二旅團(tuán)，加上在淮南的獨(dú)立混成第十三旅團(tuán)，共計(jì)7000余人，加上從揚(yáng)州、蚌埠調(diào)集的偽軍，共萬(wàn)余兵力，計(jì)劃實(shí)施在運(yùn)河、淮河和長(zhǎng)江之間地區(qū)的“三河作戰(zhàn)”,對(duì)新四軍開(kāi)辟的津浦路東根據(jù)地進(jìn)行大規(guī)?！皰呤帯?企圖消滅新四軍路東部隊(duì)主力及指揮機(jī)關(guān)。9月初，來(lái)安、天長(zhǎng)、六合、高郵、明光、五河、張八嶺等據(jù)點(diǎn)的日偽軍一起出動(dòng)，采用分進(jìn)合擊戰(zhàn)術(shù)，試圖圍殲新四軍主力，摧毀路東根據(jù)地。根據(jù)中共中央中原局和新四軍江北指揮部的統(tǒng)一部署，新四軍第五支隊(duì)主力和八路軍第五縱隊(duì)第五團(tuán)在外線積極襲擊敵人；新四軍第四支隊(duì)第七、十四團(tuán)，第五支隊(duì)第八團(tuán)，加上路東的4個(gè)獨(dú)立團(tuán)，總共7個(gè)團(tuán)的兵力，自9月5日起展開(kāi)了反掃蕩作戰(zhàn)。9月7日，第四支隊(duì)第十四團(tuán)伏擊開(kāi)赴竹鎮(zhèn)的日軍，殲敵20余人，擊斃敵指揮官1名^[5]。11日，日偽軍千余人分三路進(jìn)犯澗溪，在白沙王被獨(dú)立第三團(tuán)擊潰。由竹鎮(zhèn)向張山集進(jìn)犯之日偽軍700余人亦被獨(dú)立第一團(tuán)擊潰。進(jìn)犯新集的敵軍則被第八團(tuán)擊潰。第七團(tuán)則在崔子崗阻擊前來(lái)掃蕩的日偽軍，予敵以重創(chuàng)。新四軍的反掃蕩作戰(zhàn)歷時(shí)12天，進(jìn)行大小戰(zhàn)斗65次，共斃傷日偽軍600余人，比新四軍方面的傷亡多一倍以上^[6]。日偽軍各部均不斷遭到打擊，掃蕩計(jì)劃連連受挫，圍殲新四軍指揮機(jī)關(guān)和主力部隊(duì)的企圖破產(chǎn)，日軍除在盱眙建立一個(gè)據(jù)點(diǎn)外，其余被迫撤返原防。這樣，皖東抗日根據(jù)地進(jìn)一步得到鞏固。新四軍傷亡200余人。
在創(chuàng)建、鞏固皖東根據(jù)地的同時(shí)，新四軍所部還在鄂豫邊區(qū)積極開(kāi)展工作，創(chuàng)立根據(jù)地。早在1938年3月，新四軍第四支隊(duì)東進(jìn)后，即在河南省確山縣竹溝鎮(zhèn)和湖北省黃安縣七里坪成立留守處。其中，竹溝鎮(zhèn)成為中共河南省委和豫南特委開(kāi)展抗日游擊戰(zhàn)爭(zhēng)的戰(zhàn)略支點(diǎn)。1938年秋冬，武漢及周邊地區(qū)淪陷。11月，中共豫南特委將竹溝鎮(zhèn)留守處的一個(gè)分隊(duì)與信陽(yáng)、泌陽(yáng)等地的游擊隊(duì)合編為信陽(yáng)挺進(jìn)隊(duì)，迅即投入四望山的游擊作戰(zhàn)。同時(shí)，中共鄂東特委也以七里坪留守處的警衛(wèi)排為基礎(chǔ)，成立新四軍第六游擊大隊(duì)，開(kāi)展游擊戰(zhàn)爭(zhēng)。1939年1月，李先念受中共中央委派，率部分干部自延安抵達(dá)竹溝鎮(zhèn)，領(lǐng)導(dǎo)鄂豫邊區(qū)新四軍的敵后游擊工作。是時(shí)，竹溝鎮(zhèn)留守處的兩個(gè)排已經(jīng)改組成為新四軍豫鄂獨(dú)立游擊大隊(duì)。該大隊(duì)遂在李先念的指揮下開(kāi)展敵后游擊戰(zhàn)。6月中旬，豫鄂獨(dú)立游擊大隊(duì)與信陽(yáng)挺進(jìn)隊(duì)統(tǒng)一整編為新四軍豫鄂獨(dú)立游擊支隊(duì)，由李先念任司令員、陳少敏任政委，下轄4個(gè)團(tuán)。11月中旬，根據(jù)中共中央中原局的指示，豫南、鄂東、鄂中等地區(qū)的游擊部隊(duì)統(tǒng)一改編為新四軍挺進(jìn)支隊(duì)，李先念任司令員，朱理治任政委。1940年1月，挺進(jìn)支隊(duì)擴(kuò)編為豫鄂挺進(jìn)縱隊(duì)。豫鄂挺進(jìn)縱隊(duì)成立后，立即配合國(guó)民黨軍在正面戰(zhàn)場(chǎng)上的冬季攻勢(shì)作戰(zhàn)。挺進(jìn)縱隊(duì)采用靈活機(jī)動(dòng)的游擊戰(zhàn)術(shù)，在鄂中動(dòng)員群眾破壞漢(口)宜(昌)、襄(陽(yáng))花(園)、宋(河)應(yīng)(山)等公路，并在安陸至花園間的公路上伏擊日軍第三十九師團(tuán)車隊(duì)和騎兵，殲敵近百人。另在京山石板河以南截?fù)羧哲姷谑龓焾F(tuán)約500人，在云夢(mèng)以南的長(zhǎng)江埠殲滅偽軍一部^[7]。在豫南地區(qū)，信陽(yáng)羅山邊的國(guó)民黨軍隊(duì)遭到日軍第三師團(tuán)一部進(jìn)攻，鄂豫皖挺進(jìn)縱隊(duì)一部主動(dòng)前往接應(yīng)增援，在靈山?jīng)_一帶與日軍進(jìn)行激戰(zhàn)，并將敵擊退。在與日軍作戰(zhàn)的同時(shí)，挺進(jìn)縱隊(duì)還在大、小悟山地區(qū)與國(guó)民黨頑軍展開(kāi)堅(jiān)決斗爭(zhēng)，并最終控制了該地區(qū)，逐步開(kāi)展了根據(jù)地建設(shè)工作。同年5月，日軍進(jìn)攻鄂西北，一度攻占襄陽(yáng)、宜昌，棗宜會(huì)戰(zhàn)爆發(fā)。為配合正面戰(zhàn)場(chǎng)國(guó)民黨友軍作戰(zhàn)，牽制日軍西進(jìn)，新四軍豫鄂挺進(jìn)縱隊(duì)對(duì)黃陂、隨縣、孝感、安陸、應(yīng)山、應(yīng)城、京山、禮山等20多處的日軍據(jù)點(diǎn)展開(kāi)了襲擊，破壞花園至東陽(yáng)崗、花園至應(yīng)山、安陸至巡店間的公路五六十公里，收割電線5000余公斤^[8]?？傊?939年春到1940年7月，豫鄂挺進(jìn)縱隊(duì)(包括其前身)共進(jìn)行大小戰(zhàn)斗281次，斃傷日軍2490名，斃傷偽軍7100余名；繳獲大小炮11門，重機(jī)槍34挺，輕機(jī)槍106挺，步馬槍5774支，手槍駁殼槍170支，擲彈筒32個(gè)，手榴620個(gè)，子彈813900余發(fā)；破壞公路1870里、大小橋梁192座，砍電線桿3000根，收電線17000斤，破壞鐵路120段，大小鐵橋5座^[9]。7月至10月，新四軍所部進(jìn)行三次保衛(wèi)戰(zhàn)，積極發(fā)展鄂豫邊區(qū)根據(jù)地。襄河以西、長(zhǎng)江以北的荊門、當(dāng)陽(yáng)、遠(yuǎn)安、南漳、保康等縣，以及宜城、江陵、宜昌、枝江、宜都、鐘祥等縣的部分先后被納入邊區(qū)的范圍。至1940年底，鄂豫邊區(qū)的范圍已擴(kuò)大至十幾個(gè)縣，部隊(duì)規(guī)模也不斷壯大，共有游擊兵團(tuán)1.5萬(wàn)余人，民兵約10萬(wàn)人^[10]。
1939年春，成立不久的新四軍游擊支隊(duì)不斷東進(jìn)，繼續(xù)開(kāi)辟豫皖蘇抗日根據(jù)地。5月初，游擊支隊(duì)以主力進(jìn)軍淮上地區(qū)，同時(shí)以一部堅(jiān)持永城、夏邑、蕭縣、宿縣等地的斗爭(zhēng)。9月初，支隊(duì)主力回師新興集地區(qū)進(jìn)行整訓(xùn)，另一部則分散游擊，同時(shí)掩護(hù)地方工作。1939年年底，新四軍游擊支隊(duì)發(fā)展壯大到9個(gè)團(tuán)共1.2萬(wàn)余人，同時(shí)改稱新四軍第六支隊(duì)。1940年2月，中共中央與中央軍委發(fā)出指示，要求全軍“粉碎敵人掃蕩，堅(jiān)持游擊戰(zhàn)爭(zhēng)的總?cè)蝿?wù)”。新四軍第六支隊(duì)隨即抽調(diào)大批干部至永城、夏邑、肖縣、宿縣、亳縣等地充實(shí)抗日民主政權(quán)，同時(shí)派出4個(gè)主力團(tuán)向北展開(kāi)，開(kāi)辟商丘、亳縣、寧陵、夏邑和碭南游擊區(qū)。3月中旬與4月初，第六支隊(duì)連續(xù)粉碎日軍的兩次“掃蕩”,保衛(wèi)了豫皖蘇抗日根據(jù)地。此后，第六支隊(duì)各部仍不斷出擊作戰(zhàn)。4月17日，第六支隊(duì)火燒宿縣臨渙集外圍據(jù)點(diǎn)炮樓三座。28日又破擊鐵路，在黃口車站以西顛覆敵火車一列^[11]。5月11日至13日，第六支隊(duì)夜襲睢縣平崗，追殲睢縣日軍警備司令以下150余人。5月下旬，八路軍第二縱隊(duì)(含第三四四旅，新編第二旅主力)根據(jù)總部指示，在黃克誠(chéng)的率領(lǐng)下由冀魯豫南下，于6月20日到達(dá)安徽新興集與彭雪楓率領(lǐng)的新四軍第六支隊(duì)會(huì)合。6月底，八路軍第三四四旅與新四軍第六支隊(duì)(除第四總隊(duì))合編為八路軍第四縱隊(duì)，下轄3個(gè)旅9個(gè)團(tuán)共1.7萬(wàn)余人，由彭雪楓任司令員，黃克誠(chéng)任政治委員，繼續(xù)在豫皖蘇地區(qū)執(zhí)行防御任務(wù)。8月，八路軍新編第二旅、第六八七團(tuán)、蘇魯豫支隊(duì)、隴海南進(jìn)支隊(duì)與新四軍第六支隊(duì)第四總隊(duì)合編為八路軍第五縱隊(duì)，下轄3個(gè)支隊(duì)9個(gè)團(tuán)近2萬(wàn)人，由黃克誠(chéng)任司令員兼政委，執(zhí)行東進(jìn)蘇北的任務(wù)^[12]。
蘇皖邊區(qū)方面，新四軍第一、第二支隊(duì)的斗爭(zhēng)形勢(shì)十分復(fù)雜。國(guó)民黨第三戰(zhàn)區(qū)部隊(duì)屢次制造反共摩擦，同時(shí)，日偽軍也頻繁進(jìn)行“掃蕩”。為打破日軍的分割與封鎖，粉碎其“掃蕩”,新四軍采取敵進(jìn)我進(jìn)的方針，先后在水陽(yáng)、橫山、官陡門、東灣、延陵、云臺(tái)山等地發(fā)動(dòng)攻擊，予敵重創(chuàng)。與此同時(shí)，新四軍第一支隊(duì)第二團(tuán)在丹陽(yáng)縣游擊縱隊(duì)的配合下，沖破國(guó)民黨軍的限制，向揚(yáng)中和長(zhǎng)江北岸發(fā)展，于1939年4月控制了揚(yáng)中和大橋一帶的沿江地區(qū)。5月，第一支隊(duì)以第六團(tuán)向無(wú)錫、江陰、常熟、蘇州、太倉(cāng)地區(qū)挺進(jìn)，并與當(dāng)?shù)氐目谷沼螕絷?duì)合編為江南人民抗日義勇軍。5月下旬，義勇軍部隊(duì)在無(wú)錫東北的黃土塘與數(shù)百日軍遭遇，經(jīng)過(guò)激戰(zhàn)，日軍被殲近100人。6月24日，義勇軍又夜襲滸墅關(guān)車站，全殲日軍55人與偽軍1個(gè)中隊(duì)。隨后該軍又挺進(jìn)上海近郊，夜襲虹橋機(jī)場(chǎng)，擊毀敵機(jī)4架^[13]。此時(shí)，由國(guó)民黨特務(wù)組成的“忠義救國(guó)軍”5000余人發(fā)起挑釁，義勇軍被迫予以反擊，殲滅其大部。
1939年11月，鑒于日軍和國(guó)民黨頑固勢(shì)力的活動(dòng)日趨緊密，新四軍第一、第二支隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)合并成立新四軍江南指揮部，由陳毅、粟裕分任正、副指揮，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)江南各抗日武裝的作戰(zhàn)。江南指揮部成立后，將江南人民抗日義勇軍主力與丹陽(yáng)游擊縱隊(duì)合編為新四軍挺進(jìn)縱隊(duì)，負(fù)責(zé)擔(dān)任揚(yáng)州、泰州地區(qū)的游擊戰(zhàn)任務(wù)，同時(shí)成立新四軍蘇皖支隊(duì)，向揚(yáng)州、儀征、天長(zhǎng)、六合地區(qū)發(fā)展。1940年3月以后，國(guó)民黨方面在華中地區(qū)的反共活動(dòng)加劇。5月4日，中共中央指示陳毅等向北轉(zhuǎn)移。陳毅接到指示后，迅速率部渡江北上，發(fā)展蘇北。江南指揮部攜主力部隊(duì)渡江后，改稱蘇北指揮部，仍由陳毅、粟裕任正、副指揮，下轄第一、第二、第三縱隊(duì)(由挺進(jìn)縱隊(duì)、蘇南第二團(tuán)、新六團(tuán)及蘇皖支隊(duì)改編),共9個(gè)團(tuán)7000余人。7月下旬，蘇北新四軍繼續(xù)東進(jìn)，于29日占領(lǐng)泰興的黃橋、古溪、加力等地，殲滅國(guó)民黨頑軍及地方武裝2000余人。此后，新四軍部隊(duì)又轉(zhuǎn)兵南進(jìn)，連克靖江東北之孤山、西來(lái)鎮(zhèn)的日偽據(jù)點(diǎn)，粉碎日偽軍兩次報(bào)復(fù)性“掃蕩”,最終創(chuàng)建了以黃橋?yàn)橹行牡目谷崭鶕?jù)地。江南新四軍主力北上后，留在蘇南的新四軍部隊(duì)繼續(xù)堅(jiān)持斗爭(zhēng)。1940年7月，蘇南新四軍在茅山地區(qū)重新組織江南指揮部，以留置的第四團(tuán)兩個(gè)營(yíng)及各縣地方武裝編成4個(gè)團(tuán)，共3000人，堅(jiān)持抗日。為加強(qiáng)無(wú)錫江陰與蘇太常地區(qū)的黨政軍領(lǐng)導(dǎo)，新四軍第三支隊(duì)副司令員譚震林于1940年5月進(jìn)入該地區(qū)，并于6月成立江南人民抗日救國(guó)軍東路指揮部，由譚震林兼任司令員。此后，東路軍又與西路游擊隊(duì)統(tǒng)一會(huì)合，共同堅(jiān)持抗日游擊戰(zhàn)爭(zhēng)，有力打擊了日偽統(tǒng)治和國(guó)民黨頑軍勢(shì)力，配合了蘇北抗日根據(jù)地的建設(shè)。
1939年新四軍在華中戰(zhàn)略展開(kāi)后，其作戰(zhàn)區(qū)域不斷向東向北移動(dòng)擴(kuò)大。至1940年夏秋，新四軍在八路軍部隊(duì)的協(xié)同配合下，已先后開(kāi)辟了皖中、皖東、鄂豫邊、豫皖蘇、蘇皖邊、蘇北等抗日根據(jù)地。長(zhǎng)江南北新四軍部隊(duì)的抗日游擊戰(zhàn)爭(zhēng)，有力打擊了日偽統(tǒng)治，同時(shí)也挫敗了國(guó)民黨頑軍的反復(fù)進(jìn)攻，使得各抗日根據(jù)地得以保存和鞏固。