宋案發(fā)生后，在全國(guó)輿論的壓力下，趙秉鈞自5月間就被迫“請(qǐng)假”,國(guó)務(wù)總理的職務(wù)一直由段祺瑞代理(7月中旬由朱啟鈐暫代過(guò)兩天)。各部總長(zhǎng)也七零八落，除陸軍、海軍、外交、司法、農(nóng)林、交通有總長(zhǎng)之外，其余各部都以次長(zhǎng)代行總長(zhǎng)之權(quán)，內(nèi)務(wù)為王治馨，教育為董鴻祎，工商為向瑞琨，財(cái)政為梁士詒。當(dāng)時(shí)，袁世凱正在全力準(zhǔn)備反革命的統(tǒng)一戰(zhàn)爭(zhēng)，暫時(shí)無(wú)暇顧及內(nèi)閣人員的補(bǔ)充問(wèn)題。7月底至8月初，對(duì)南方用兵節(jié)節(jié)勝利，使調(diào)整政府機(jī)構(gòu)成為不可避免的事。對(duì)于總理這一重要職位，袁世凱不想讓與北洋毫無(wú)關(guān)系的人擔(dān)任。他曾想請(qǐng)徐世昌出山，表示“舍徐菊人殆無(wú)第二人足以相屬”^[1],但由于遭到國(guó)民黨和進(jìn)步黨國(guó)會(huì)議員的激烈反對(duì)，徐不肯從命，只得作罷。最后，他不得已選擇了進(jìn)步黨人熊希齡。他表面上說(shuō)除國(guó)民黨“搗亂分子”以外，他都愿意“容納”,“示天下以大公”,骨子里卻只著眼于暫時(shí)利用。因?yàn)閷?duì)南方的戰(zhàn)爭(zhēng)尚未結(jié)束，正式大總統(tǒng)選舉也沒有進(jìn)行，此時(shí)取得進(jìn)步黨人的支持，對(duì)戰(zhàn)勝國(guó)民黨是非常重要的。
熊希齡(1870—1937),字秉三，原籍江西豐城縣，祖輩在湖南世代為官，遂入鳳凰籍，故人稱熊鳳凰。他是進(jìn)士出身，懷抱經(jīng)國(guó)濟(jì)世大志，戊戌維新運(yùn)動(dòng)時(shí)，曾協(xié)助湖南巡撫陳寶箴改革封建弊政，參與創(chuàng)辦學(xué)堂、報(bào)紙及學(xué)會(huì)等維新事業(yè)，并擔(dān)任長(zhǎng)沙時(shí)務(wù)學(xué)堂總理，聘請(qǐng)梁?jiǎn)⒊瑸閷W(xué)堂中文總教習(xí)。戊戌政變發(fā)生后，他被革職，“永不敘用，并交地方官嚴(yán)加管束”。至1903年，由湖南巡撫趙爾巽奏準(zhǔn)起用，任湘西路師范學(xué)堂監(jiān)督。1905年，他隨欽差大臣戶部侍郎戴鴻慈和湖南巡撫端方出洋考察政治，游歷日、美、英、法、德、俄各國(guó)。回國(guó)后至辛亥革命前，歷任奉天農(nóng)工商局總辦、鹽運(yùn)使、東三省清理財(cái)政監(jiān)理官、兼奉天造幣廠總辦等官差，有理財(cái)能手之稱。在此期間，他還多次赴日本考察教育和實(shí)業(yè)，與梁?jiǎn)⒊疃群托旆鹛K等立憲派名流過(guò)從甚密，并暗中疏通袁世凱、端方、趙爾巽等大吏為立憲派捐款，還參與創(chuàng)辦政聞社等立憲活動(dòng)。民國(guó)成立后，他加入中華民國(guó)聯(lián)合會(huì)，后改名統(tǒng)一黨，與章太炎、程德全、張謇等皆為理事。1912年4月就任唐紹儀內(nèi)閣財(cái)政總長(zhǎng)，7月14日解職。同年12月12日，袁世凱任命他為熱河都統(tǒng)，次年2月赴承德上任，曾籌劃熱河建省及整修前清避暑山莊等事務(wù)，同年5月被推為進(jìn)步黨名譽(yù)理事。他支持袁世凱，反對(duì)國(guó)民黨。7月初，當(dāng)江西準(zhǔn)備起兵抵抗北洋軍時(shí)，他曾以熱河都統(tǒng)名義通電全國(guó)說(shuō)：“尚望參眾兩院破除黨見，電責(zé)叛軍首領(lǐng)迅速解兵，聽候裁判”,否則“愿與副總統(tǒng)及各都督共擊之”^[2]。至7月31日，袁世凱正式任命他為國(guó)務(wù)總理。
與前幾屆內(nèi)閣一樣，熊內(nèi)閣組閣過(guò)程中也遇到了一些困難，但這次困難不是來(lái)自國(guó)會(huì)，而是來(lái)自袁世凱。熊希齡在7月初得到組閣的消息后，感到非常意外，7月18日上辭呈說(shuō)：“自揣能力，與現(xiàn)在之暴烈分子(指以孫中山為首的革命派)、腐敗官僚兩派絕不相容”,所以總理一職“萬(wàn)難從命”^[3]。袁復(fù)電不允，并命他速來(lái)北京“計(jì)議大局”。7月20日熊希齡入京，與袁面談，并與進(jìn)步黨領(lǐng)導(dǎo)人籌商進(jìn)退。進(jìn)步黨領(lǐng)袖梁?jiǎn)⒊J(rèn)為組閣是擴(kuò)張黨勢(shì)的大好時(shí)機(jī)，并極力慫恿熊希齡就任，而且表示自己愿意入閣擔(dān)任財(cái)政總長(zhǎng)，給以實(shí)際支持。進(jìn)步黨人的愿望自然與袁世凱的本意不相符合。熊希齡一到北京，袁就把一張總長(zhǎng)的名單交給他：外交孫寶琦，財(cái)政周自齊，交通楊士琦，內(nèi)務(wù)朱啟鈐，陸軍段祺瑞，海軍劉冠雄，重要的部都由北洋派占據(jù)，剩下農(nóng)商、司法和教育三個(gè)部讓熊希齡物色人選。一年前，袁用這三個(gè)閑曹牢籠占據(jù)南方數(shù)省的同盟會(huì)，而今用來(lái)給勢(shì)力遠(yuǎn)遜于同盟會(huì)的進(jìn)步黨，在他看來(lái)，代價(jià)已經(jīng)相當(dāng)高了。所以，他對(duì)熊希齡以梁?jiǎn)⒊瑸樨?cái)政總長(zhǎng)的要求始終不肯答應(yīng)。8月26日熊就職，28日赴參眾兩院發(fā)表施政演說(shuō)，但內(nèi)閣人選仍未完全確定。一直拖到9月初，袁才同意采取折衷的辦法，由熊希齡自兼財(cái)政總長(zhǎng)，而將周自齊調(diào)交通總長(zhǎng)，梁?jiǎn)⒊娜嗡痉傞L(zhǎng)，汪大燮為教育總長(zhǎng)，張謇為農(nóng)商總長(zhǎng)。9月11日，各國(guó)務(wù)員經(jīng)國(guó)會(huì)通過(guò)，并由袁世凱任命。至此，民國(guó)以來(lái)的第三屆內(nèi)閣才正式組成。閣員九人中，進(jìn)步黨四人，其余五人都是北洋派。熊內(nèi)閣是北洋派和進(jìn)步黨的聯(lián)合內(nèi)閣。由于梁?jiǎn)⒊?、汪大燮和熊希齡都是社會(huì)名流，張謇是全國(guó)聞名的實(shí)業(yè)家兼教育家，于是這個(gè)內(nèi)閣就被人稱為“第一流人才內(nèi)閣”。
“第一流人才內(nèi)閣”的成立，是進(jìn)步黨人的黃金時(shí)代。鑒于趙秉鈞內(nèi)閣應(yīng)辦之事都由總統(tǒng)包攬，“國(guó)務(wù)院不過(guò)蓋章、副署之機(jī)械而已”^[4],熊希齡一上臺(tái)就表示要實(shí)行責(zé)任內(nèi)閣制，“與總統(tǒng)府劃清權(quán)限”,并“勉成責(zé)任內(nèi)閣人員，當(dāng)不顧利害，積極負(fù)責(zé)任”^[5]。梁?jiǎn)⒊蚕胍伙@身手，為內(nèi)閣起草了《政府大政方針宣言》,經(jīng)國(guó)務(wù)會(huì)議通過(guò)。熊率領(lǐng)全體國(guó)務(wù)員出席國(guó)會(huì)，鄭重宣布大政方針，此后并在全國(guó)各大報(bào)紙刊布。這是以往歷屆內(nèi)閣所應(yīng)該做而沒有做的，所以熊內(nèi)閣給不少人以政象一新的觀感。
內(nèi)閣宣言書，洋洋萬(wàn)言，對(duì)外交、軍政、財(cái)政、實(shí)業(yè)、交通、司法、教育各項(xiàng)大政都有論及。敘論一段說(shuō)，民國(guó)“破壞之時(shí)告終，建設(shè)之時(shí)方始”,“然希齡等今日不敢語(yǔ)于建設(shè)，但有竭其綿薄，以立建設(shè)之基礎(chǔ)，為愿已足”。試圖把國(guó)家引向建設(shè)，這是宣言書的根本點(diǎn)。在外交方面，宣言書表示抱“開誠(chéng)布公以敦睦誼”和“審時(shí)相機(jī)以結(jié)懸案”兩大方針，“求外交上不復(fù)有重大問(wèn)題發(fā)生，乃得集全力以整頓內(nèi)治”。他們認(rèn)為，內(nèi)治根本在于財(cái)政。民國(guó)兩年來(lái)“中央既一無(wú)所入，惟仰給外債以度歲，地方則又思分中央所借外債之余瀝以自活，循此不變，債債相引，其勢(shì)將舉全國(guó)所入盡充外債利息。如此，則破產(chǎn)之禍豈俟數(shù)年后哉”?因此，必須大力整頓財(cái)政，而整頓之道，則從治標(biāo)治本兩方面著手。治標(biāo)之策為政府嚴(yán)格控制預(yù)算，量入為出，以便達(dá)到“實(shí)際上收支適合”和“勿以外債充經(jīng)常費(fèi)”。治本之策有三點(diǎn)：一為改正稅制。“就現(xiàn)行諸稅擇其中最繁苛厲民者裁汰之”,余則加以改良整頓，同時(shí)“略參以國(guó)家社會(huì)主義，添設(shè)新稅，求國(guó)家增加收入，而民亦間接受其利”。計(jì)劃采用的稅目有田賦、鹽課、契稅、宅地稅、印花稅、出產(chǎn)及銷場(chǎng)稅、煙稅、酒稅、礦業(yè)稅、一部分營(yíng)業(yè)稅、一部分所得稅、遺產(chǎn)稅、通行稅、銀行兌換券發(fā)行稅；此外還有驗(yàn)契稅、官發(fā)證婚書費(fèi)等。二為整理金融，統(tǒng)一貨幣，暫照舊習(xí)慣用銀本位，將來(lái)實(shí)行金本位。三為改良國(guó)庫(kù)。關(guān)于軍政，他們計(jì)劃練兵五十萬(wàn)，“其性質(zhì)大別分為兩種：甲種用陸軍編制法，以軍長(zhǎng)、師長(zhǎng)統(tǒng)之，分駐要塞邊防，純由中央節(jié)制調(diào)遣者；乙種用警備隊(duì)編制法，歸各地方行政長(zhǎng)官節(jié)制調(diào)遣，分配各州縣從事捕盜，詰奸，以補(bǔ)行政警察、司法警察所不及者”。他們還認(rèn)為：“中國(guó)產(chǎn)業(yè)幼稚，故宜采保護(hù)主義”,又由于“資本缺乏，故又宜采開放主義”,“斟酌兩者之間，則須就各種產(chǎn)業(yè)之性質(zhì)以為衡，若棉若鐵若絲若茶若糖，其最宜保護(hù)者也；若普通之礦業(yè)，其最宜開放者也。外商投資于我境內(nèi)所生之利，彼得其三四，而我恒得其六七，故政府愿與國(guó)民共歡迎之”。
對(duì)于私人工商業(yè)，他們也擬加以提倡獎(jiǎng)勵(lì)。宣言說(shuō)：“官辦事業(yè)擇其性質(zhì)最宜者乃行開辦，其他皆委諸民，不壟斷以與爭(zhēng)利，但盡其指導(dǎo)獎(jiǎng)勸之責(zé)而已?！辈粌H要重視工商業(yè)，還要“辟墾荒地，改良農(nóng)業(yè)”,“一面設(shè)法普及農(nóng)業(yè)銀行，一面以國(guó)力興修水利”。
除以上所謂“謀自立以漸進(jìn)于富強(qiáng)”的政策外，在宣言書里還大講改革弊政，如勵(lì)行軍政民政分治，取消行省制，改為道、縣兩級(jí)制，實(shí)行減政主義，推行官吏考試制度。此外還準(zhǔn)備整飭綱紀(jì)，齊肅民俗，提倡教育，獎(jiǎng)勵(lì)工商諸學(xué)，增進(jìn)國(guó)民智能，等等^[6]。
熊希齡一再?gòu)?qiáng)調(diào)法制建設(shè)的重要性。他上任伊始，在國(guó)會(huì)發(fā)表演說(shuō)時(shí)就表示：“鄙人之政見，可以簡(jiǎn)單言之者，則使中華民國(guó)為法制國(guó)是也?！薄爸^中國(guó)人無(wú)共和國(guó)程度，鄙人絕不敢言。欲使中華民國(guó)鞏固，非造成法制國(guó)不可。”^[7]在大政方針宣言書里，他又說(shuō)：“今之稍知治體者，咸以養(yǎng)成法治國(guó)家為要圖?！倍B(yǎng)成法治國(guó)家的辦法，非守法之觀念普及于社會(huì)不可。使人人知法律之可恃，油然生信仰之心，“則自懔然而莫之犯也，故立憲國(guó)必以司法獨(dú)立為第一要件”。針對(duì)以往“法規(guī)之不適”和“法官之乏才”的弊端，他提出“宜參酌法理與習(xí)慣，制定最適合于我國(guó)之法律，使法庭有所遵據(jù)”,同時(shí)“嚴(yán)定法官考試、甄別、懲戒諸法，以杜濫竽，而肅官紀(jì)”。法官的選擇任命，比其他官吏要更加嚴(yán)格^[8]。
應(yīng)該說(shuō)，熊內(nèi)閣宣布的大政方針，從主觀上講，并不完全是徒托空言，借以愚弄人民。雖然這個(gè)方針有明顯的半殖民地半封建的色彩，如軍隊(duì)“皆以維持國(guó)內(nèi)秩序?yàn)槁氈尽?“以收鋤暴遏亂之效”;在教育方面，以“孔教為風(fēng)化之本”;對(duì)外未敢涉及不平等條約的問(wèn)題，等等。但從總體來(lái)看，宣言在經(jīng)濟(jì)上提出了一整套發(fā)展資本主義的政策，在政治上，主旨在于貫徹法治精神，不失為是一個(gè)建設(shè)資產(chǎn)階級(jí)共和國(guó)的綱領(lǐng)。熊希齡、梁?jiǎn)⒊堝赖热说拇_也想循此方針，有一番作為。但是，這與袁世凱北洋集團(tuán)的真實(shí)意圖相抵觸。袁的政策是擴(kuò)張官僚資本主義經(jīng)濟(jì)勢(shì)力和建立封建獨(dú)裁統(tǒng)治。所以，大政方針作為“抽象的計(jì)劃”,袁世凱甚為“嘉許”,對(duì)于責(zé)任內(nèi)閣也表示“絕不掣肘”^[9],但一旦見諸實(shí)行，則阻力橫生，以致流弊百出，面目全非。所謂“第一流人才”“心力雖堅(jiān)，而能力不足”,他們想做的事既不能做，他們能做的事，就只有助紂為虐了。