日本帝國主義參加第一次世界大戰(zhàn)的真實動機，是企圖乘機奪取德國在山東的權益，擴張其在中國的侵略勢力。1914年8月，日本政府在參戰(zhàn)的討論會上，就決定以歸還青島作為解決滿蒙懸案的交換條件。所謂滿蒙懸案，是日本帝國主義從清末以來在中國東北南部和蒙古東部地區(qū)無視中國主權，不斷擴張勢力，故意制造出來的。日本政府的對華侵略政策，通常受到元老重臣、軍部和民間右翼浪人的影響。這三方面對于侵略中國的手段各有不同的主張，時有矛盾發(fā)生，但都認為應乘歐戰(zhàn)之機擴大日本在華勢力，否則一旦歐戰(zhàn)告終，有歐美列強掣肘，日本將失去主動機會。所以歐戰(zhàn)爆發(fā)后，元老、陸軍、財閥及右翼浪人的各種意見書，紛紛遞到日本外務省。右翼浪人團體中勢力最強的黑龍會，就曾提出《對支問題意見書》,極力主張“獨立自主外交”,反對與歐美列強協(xié)調。該意見書認為日本應向中國提出“在南滿洲及東部蒙古的優(yōu)越權，將其統(tǒng)治權委任于日本”;中國應聘請日本軍事、財政、教育等顧問，采用日本兵器，將福建海港租借給日本；還要求鐵路建筑權和礦山開采權；等等，企圖借此機會一舉樹立東亞霸權。正是在這種迫不及待的獨占中國的侵略思想指導下，大隈政府擬定了所謂《對支政策文件》,即“二十一條”要求的草案，并尋找向中國提出的適當時機。
日本對德宣戰(zhàn)不久，日本駐華公使日置益即向日本外務大臣加藤高明報告，要求乘機向中國提出“懸案”交涉，但外務大臣加藤認為時機尚早，并未予以采納。至11月上旬日軍攻占青島后，加藤認為最適當?shù)臅r機業(yè)已到來，乃于11月11日將《對華交涉訓令提案(即對支政策文件)》提交內閣會議討論通過，12月初奏明天皇批準，隨即召日置益回國述職，令其辦理。日本政府的所謂訓令，除“二十一條”外，還附有交涉時日本可對中國保證的事項，主要有以下四點：一、保證袁大總統(tǒng)地位及其一身一家之安全；二、嚴厲取締革命黨及中國留日學生，對反袁的日本商民浪人予充分注意；三、適當時期商議膠州灣交還問題；四、考慮審議袁大總統(tǒng)及有關大官敘勛或贈勛之事。日置益還提出要加上壓迫或引誘手段，如：留駐山東日軍，必要時可占領津浦路北段；煽動革命黨、宗社黨從事顛覆袁政府的活動，以此來顯示日本之威力和決心；針對袁政府財政困難，擬以借款為誘餌；等等。12月15日，日置益回到北京，便秘密從事交涉布置。當時，他已看破了袁世凱稱帝的野心，遂把支持帝制作為交涉的引誘手段之一。他曾對外交次長曹汝霖表示：“敝國向以萬世一系為宗旨，中國如欲改國體為復辟，則敝國必贊成。”^[1]他并以新歸任為詞，請求晉見袁世凱。
1月18日下午3時，由曹汝霖安排，日置益在懷仁堂晉見袁世凱，當面遞交日文“二十一條”一份，并逐條說明主旨及日本的立場，還威脅說：“中日兩國間，近來真意殊欠疏通，中國對日本舉措既多有疑慮，且挾有無謂之誤解。日本國民中的一部分，亦懷疑中國當局的誠意，常抱反感，加以第三者挑撥中傷，對兩國邦交時肇意外之危險”;“今次如能承允所提條件，則可證明日華親善，日本政府對袁總統(tǒng)亦可遇事相助”;最后要求袁政府“絕對保密，盡速答復”^[2]。兩日后，日置益又將另一份條款、附有翻譯漢文，遞交袁政府外交部，作為正式交涉的根據(jù)。
“二十一條”要求分為五號。
第一號，關于山東省四款：一、日本政府擬向德國政府協(xié)定之所有德國關于山東省依據(jù)條約或其他關系對中國政府享有一切權力利益讓與等項處分，中國政府概行承認。二、凡山東省內并沿海一帶土地及各島嶼，無論以何項名目，概不讓與或租借與他國。三、日本建造由煙臺或龍口接連膠濟路線之鐵路。四、中國政府從速自開山東省內各主要城市作為商埠。
第二號，關于“日本國在南滿洲及東部內蒙古享有優(yōu)越地位”,共七款：一、兩訂約國互相約定，將旅順、大連租借期限并南滿洲及安奉兩鐵路期限，均展至九十九年為期。二、日本臣民在南滿洲及東部內蒙古營造商工業(yè)應用房廠，或為耕作，可得其須要土地之租借權和所有權。三、日本臣民得在南滿洲及東部內蒙古任便居住往來，并經(jīng)營商工業(yè)各項生意。四、中國政府允將南滿洲及東部內蒙古各礦開采權，許與日本臣民。五、中國政府如準許他國在南滿洲及東部蒙古建造鐵路或以該地區(qū)課稅作抵押他國借款時，應先經(jīng)日本政府同意而后辦理。六、如中國政府在南滿洲及東部內蒙古聘用政治、財政、軍事各顧問教習，必須先向日本商議。七、中國政府允將吉長鐵路管理經(jīng)營事宜委任日本政府，其年限自本約畫押之日起，以九十九年為限。
第三號，關于漢冶萍公司，共二款：一、俟將來機會相當，將漢冶萍公司作為兩國合辦事業(yè)，未經(jīng)日本政府之同意，所有該公司一切權力產業(yè)，中國政府不得自行處分，亦不得使該公司任意處分。二、所有屬于漢冶萍公司各礦之附近礦山，如未經(jīng)該公司同意，一概不準該公司以外之人開采。
第四號，關于“切實保全中國領土”一款：中國政府允準，所有中國沿岸港灣及島嶼，概不讓與或租與他國。
第五號，共七款：一、在中國中央政府，須聘用有力之日本人充當政治、財政、軍事等項顧問。二、所有在中國內地所設日本醫(yī)院、寺院、學校等，概允其土地所有權。三、須將必要地方之警察作為中日合辦，或在此等地方之警察署內須聘用多數(shù)日本人，以資全面籌畫改良中國警察機關。四、由日本采辦一定數(shù)量之軍械(譬如在中國政府所需軍械之半數(shù)以上),或在中國設立日中合辦之軍械廠，聘用日本技師，并采買日本材料。五、允將接連武昌與九江、南昌之鐵路，及南昌至杭州、南昌至潮州各鐵路之建筑權，許與日本國。六、福建省內籌辦鐵路、開礦及整頓?？?船廠在內),如需外國資本時，先向日本協(xié)商。七、允認日本人在中國有布教之權。
“二十一條”要求，嚴重損害了中國的主權，充分暴露出日本帝國主義把中國變?yōu)槠洫氄贾趁竦氐莫b獰面目。
對于日本提出關系中國命運的重大交涉，袁政府事先懵然無知。日本有意徑向袁世凱提出，開元首直接外交惡例。袁世凱本完全有理由嚴正駁回，拒絕討論。但袁因有帝制自為的野心，原來打算秘密讓給日本一些權利，以換取其對帝制的支持，沒想到日本竟然企圖鯨吞中國，連歐美列強在華的特權都不顧及了。這使他驚詫無措，“殊為失望”,但他未敢斷然拒絕。在聽完日置益的陳述后，他表情嚴肅地說：“本件應與外交總長會商?！?sup>[3]當時外交部致駐日公使陸宗輿的密電，具體地透露了袁政府的窘?jīng)r：“查我政府正極力講親善之方，不意提出此等嚴重條件，實使政府為難。”^[4]據(jù)袁的秘書夏壽田說：“日置益辭出后，項城極怒，當即疾聲令余，所有關于帝制之事一概停止?！?sup>[5]1月18日晚，袁世凱召開會議，討論應付辦法，出席人員除外交總長孫寶琦、次長曹汝霖外，還有徐世昌、段祺瑞、梁士詒等。次日至21日，又連續(xù)開會，楊士琦、錢能訓也參加。會上討論的意見，大致有三方面：一、日本提出如此苛刻條款，非因政府宣布廢除交戰(zhàn)區(qū)域所引起，應盡快弄清日本的目的，以便制定對策。二、日本要求對條款絕對保密是不可能的，一旦泄露，在國內必然招來麻煩。再者，日本必然與第三國早有默契，過早泄露，歐美列強會援引均沾。三、日本所提條款過苛，但又不能完全拒絕，要考慮滿足日本的一些要求，而又避免與其交涉有關主權各項。最后袁氏決定拖延開始談判的日期，盡快摸清日本的真正意圖，同時預作了一些布置：一、讓孫寶琦稱病辭職，派陸徵祥(時為總統(tǒng)府外交顧問)接任外交總長，以新任總長須對案件加以研究為借口，拖延時間。袁氏更換外交總長的另一個原因是，自日軍侵入山東以來，外交部因對日交涉顢頇，受到各方面嚴厲抨擊。袁為使孫代其受過，早就有意更換孫。為了直接指揮此項對日交涉，袁選中了一向對他百依百順的陸徵祥接任。陸于1月28日到任，次日拜會北京公使團。二、19日袁于總統(tǒng)府接見其日本軍事顧問坂西利八郎說：“日本竟以亡國奴視中國，中國絕不作高麗第二。”袁有意表示憤慨，借以試探日本的態(tài)度。坂西立即報告日置益。同一天，曹汝霖赴日使館與日置益晤談甚久。曹汝霖表示二十一條“真令人感到難以承受”。日置益則說，此次要求各款，均經(jīng)日本政府深思熟慮，有堅強決心，以期必成^[6]。三、請日本顧問有賀長雄回國，把日本政府提出二十一條的事告訴日本元老松方正義侯爵和山縣有朋公爵，并探詢他們的“真意”。有賀臨行時，袁親批贈送“路費”一萬元，并帶有運動元老派的交換條件^[7]。四、密電馮國璋聯(lián)合十九省將軍發(fā)通電，聲稱拒絕日本要求，不惜一戰(zhàn)，以增強自己談判的力量。但是袁世凱的這一套把戲，被日本帝國主義一眼看破。日本外相加藤于2月3日電告日置益說：“各省將軍通電一事，此為袁氏權詐老套，對我帝國進行毫無影響。”^[8]此外，袁政府向中外報界透露了日本要求的一些內容，用以鼓動輿論，企圖借此向日本表示，答應全部條件確有困難。
當時因日軍侵入山東，中國各階層人民憤懣已久。“二十一條”的消息一經(jīng)傳開，反日輿論頓時沸騰。上海、北京、天津、杭州等地商民、學生及海外華僑紛紛集會，或投書報刊，或通電全國，一致抗議日本的侵略行徑，要求袁政府拒絕日本無理要求。1月末和2月初的幾天當中，各地商會就發(fā)出通電五百余件。反日愛國團體如雨后春筍般地出現(xiàn)。上海有“國民對日同志會”、“外交后援會”、“救國急進會”;杭州有“愛國會”;山東有“救亡團”;江西有“婦女救國會”;廣東有“中華商務救亡會”;四川有“國事研究會”;等等。同時，各地掀起了抵制日貨的斗爭。上海商會首先于3月16日組成“勸用國貨會”,推舉虞洽卿、董少嚴、王正廷為正副會長。18日，紳、商、學各界聯(lián)合發(fā)起，在張園召開了反對“二十一條”要求的國民大會，到會者近四萬人。各界代表發(fā)表了激昂慷慨的演說，揭露日本侵略中國的罪行。大會通過提倡國貨、設立公民捐輸處等項決議。上海商民的愛國行動，得到全國各地商民的響應，而且很快發(fā)展成為遍及全國的抵制日貨熱潮。商人拒賣日貨，人人用國貨。不少學校規(guī)定，文具一律用國貨。一些大城市的報紙，天天刊登“國貨調查錄”,鼓動人民選用國貨。上海、天津、廣州等地，出現(xiàn)了以反日愛國為題材的戲劇和歌曲。學生走上街頭，散發(fā)傳單，發(fā)表演說，進行鼓動。4月初，上海商會倡議救國儲金，成立了以虞洽卿、馬佐臣、陳炳謙為首的“中華救國儲金團”。該團以“國民協(xié)力保衛(wèi)國家”為宗旨，向各地商會發(fā)出通電，倡議“人人愛國，人人輸金”,在全國征集儲金五千萬元，“專備國家添設武備之用”。各省城鎮(zhèn)商民熱烈響應，一月之間，成立了儲金分事務所二百五十余處。學生、工人、商人及家庭主婦等都節(jié)衣縮食，踴躍參加儲金，未及一旬，承辦儲金的中國銀行即收款二十余萬元。
各界人民抵制日貨的愛國活動，很快超出了袁世凱所能允許的范圍。這使他如芒刺背，時刻不安。在日本的要挾之下，袁政府只得多次通令禁止抵制日貨。但反日斗爭如火如荼，聲勢越來越大。“二十一條”交涉正式談判，就是在舉國一致反對的聲浪中開始的。
中日交涉會議完全采取秘密的形式，自2月2日起，每周舉行二三次，至4月26日，共有二十五次之多。日本方面為日置益、參贊小幡酉吉、高尾亨。中國方面是陸徵祥、曹汝霖、秘書施履本，實際由曹包辦，一切秉承袁世凱的旨意進行。交涉一開始，日置益就堅持要陸徵祥對“二十一條”整體表示態(tài)度，并對各號發(fā)表意見，企圖使陸先囫圇吞下。陸徵祥認為以逐條討論為是，雙方曾有爭論。袁世凱鑒于全國人民反日情緒高漲，唯恐完全屈服將使自身難保，加以他通過有賀長雄了解到日本的主要意圖是在滿蒙獲得擴張機會，于是便提出對日方一、二、三號提案的修正案，對第四號則主張由“中國政府自行宣言”,對第五號表示“礙難商議”。修正案的主旨是滿足日本對滿蒙的權益要求，其他地方則使日本暗中有所收獲，而明處又表示自己不輕易出賣主權。但日置益一再逼迫討論第五號，并以不允繼續(xù)開議為要挾。曹汝霖秘密電令駐日公使陸宗輿會見加藤高明，要求日本“留親善余地”。以后會議時開時停。日置益態(tài)度極為蠻橫，“詞意決絕，幾無磋商之余地”。同時日本政府以換防為名，增派軍隊至大連、青島及塘沽等地，以武力支持日置益。袁世凱無奈，便請求有賀長雄拜會日本政府要人，“奔走說情”。同時，歐美列強獲悉“二十一條”的真實內容后，對日本的欺騙行為也一致不滿。
原來，日本提出“二十一條”時，僅以一至四號通知英、美、俄、法四國，故意隱瞞最重要的第五號各條?！岸粭l”全文真相為中外所知以后，歐美列強對日本損害他們在華的侵略權益，紛紛予以激烈抨擊。2月10日，英國駐日大使葛林赴日本外務省聲明：英國政府對日本之要求條款“漏告”第五號，深表遺憾。此后又照會日本政府，聲稱長江流域鐵路，中英已有成約，“請勿相侵”。加以中國人民反日斗爭的浪潮日趨高漲，日本政府見陰謀暴露，事態(tài)嚴重，只好表示可以“減輕要求”^[9]。它一面宣布第五號為“希望條件”,系屬勸告性質，借以蒙混輿論；一面又于4月26日提出修正案，共二十四條，內容與原要求大致相同，僅將若干條文改用換文方式，表面上似乎減輕了嚴重性，實質上依然如故。它聲言此“系最后修正，務請同意”,并稱：如中國政府將二十四條全體承認，日本政府擬將膠州灣以適當時機，附加條件交還中國。袁政府認為日本的修正案“比較初次提案固有部分之讓步”,但仍有一些條款“與中國主權、其他列強之條約上權利以及機會均等主義均相抵觸”^[10],故不能接受。據(jù)此，袁政府又作成修正案，于5月1日提交日置益，并“解釋中國難復行退讓之苦衷”^[11]。日置益反指責袁政府無誠意，百般恫嚇。中日關系十分緊張，似乎戰(zhàn)禍迫在眉睫。5月6日，袁政府開會決定再示讓步，以挽危機。但日本大隈政府決定采取最后手段壓迫袁政府，于5月7日發(fā)出最后通牒，宣稱除第5號各項允許以后再行協(xié)商外，限四十八小時完全應允，否則“將執(zhí)認為必要之手段”^[12]。與此同時，日本政府頒布關東戒嚴令，命令山東和奉天日軍備戰(zhàn)。日商紛紛回國，日艦隊游弋于渤海，進行武力威脅。