對日交涉過程中，袁世凱一直以英美兩國為后援，希望它們從中調(diào)解。英國雖然忌妒日本擴張勢力，但對日在南滿和東蒙所攫取的特權(quán)持同情態(tài)度。英國所關(guān)注的限于它的在華利益是否受到影響。所以日本取消了在長江流域內(nèi)修筑鐵路的要求以后，英國就改變了態(tài)度。日本提出通牒后，英公使朱爾典于8日上午到外交部訪陸徵祥，說：“目前中國情形至為危險，各國不暇東顧，為目前計，只有忍辱負(fù)重，接受要求”,“不宜作武力之爭”^[1],并要陸轉(zhuǎn)告袁世凱。美國對華政策的根本方針在于“門戶開放”,日本獨占中國的野心和行徑，自然引起美國朝野的反感。駐華美國公使芮恩施(Paul S.Reinsch)曾試圖“為中日談判進行斡旋”,但美國政府怕招致日本反對，加以又得不到英、法、俄三國的支持，所以僅僅于5月5日發(fā)表聲明，“勸告”日本。13日又聲明：“凡關(guān)于損害美國之條約權(quán)利及旅華美國人民權(quán)利”,美國政府“決不承認(rèn)”^[2]。俄、法兩國雖然猜忌日本，卻因歐戰(zhàn)無暇顧及。5月7日晚，袁政府外交部派員前往俄國使館尋求支持，俄使克魯朋斯基竟然要中國政府“立即無條件地接受日本的最后通牒”。袁世凱企望歐美列強干涉落空，又恐得罪日本，皇帝當(dāng)不成，便決定對日屈服。8日下午，袁在總統(tǒng)府召集會議。出席的有黎元洪、徐世昌、楊士琦、錢能訓(xùn)、梁士詒及各部總長等。先由陸徵祥報告上午會見朱爾典的情況，然后討論。發(fā)言者大都迎合袁的旨意，認(rèn)為只有接受日本要求一途，惟獨段祺瑞主張動員軍隊，對日示以強硬。最后，袁說：“我國國力未充，目前尚難以兵戎相見”,權(quán)衡利害，不能不接受日本通牒。接著他還引用古訓(xùn)說：“無敵國外患者國恒亡。經(jīng)此大難以后，大家務(wù)必認(rèn)此次接受日本要求為奇恥大辱，本臥薪嘗膽之精神，做奮發(fā)有為之事業(yè)，舉凡軍事政治外交財政力求刷新，預(yù)定計劃，定年限，下決心，群策群力，期達目的?！?sup>[3]據(jù)參加會議的梁士詒后來說：“袁總統(tǒng)悲憤陳詞，衣沾涕淚。與會者或怨憤填胸，或神氣慘沮?！?sup>[4]但未幾，正是這個袁世凱和這伙“憂國憂民”的文官武將，敲響了洪憲帝制的鑼鼓。
5月9日，陸徵祥、曹汝霖奉命前往日本使館遞交復(fù)文，對日本4月26日提出之修正案，除第五號中各項容日后協(xié)商外，“即行允諾”,最后還表示：“以冀中日所有懸案就此解決，俾兩國親善益加鞏固?！?sup>[5]
袁政府不顧全國人民的反對，于5月25日在北京簽訂了所謂“中日條約”和“換文”,史稱《民四條約》。日本方面代表是日置益，袁政府代表為陸徵祥。兩個條約是關(guān)于山東和南滿洲及東蒙古的，換文十三件，內(nèi)容是關(guān)于福建、漢冶萍及旅大租借期延長等問題?？傊?，除第五號外，原“二十一條”的內(nèi)容大都包括在內(nèi)。
袁世凱不僅敢于賣國，而且善于花言巧語地講“愛國”來遮掩其賣國行徑。在決定接受通牒的時候，他就先擬好了一個“密諭”,于10日發(fā)給各級文武官吏。他說：“予以保全國家為責(zé)任，對外則力持定見，始終不移，對內(nèi)則撫輯人民，勿令自擾。將及四月，持之益堅。彼遂以最后通牒迫我承認(rèn)，然卒將最烈四端，或全行消滅，或脫離此案。其他較大之損失，亦因再三討論，得以減免，而統(tǒng)計已經(jīng)損失權(quán)利頗多，疾首痛心，憤慚交集。往者已矣，來日方長……京外各官當(dāng)規(guī)勸僚屬，申儆人民，忍辱負(fù)重，求其在己，切勿妄逞意氣，空言嫚罵，非徒無益，反自招損。務(wù)各善體此意，努力為之?！?sup>[6]在這個“密諭”里，他雖然裝腔作勢，但不得不承認(rèn)“損失權(quán)利頗多”。而在公開的通電中，為保持他在中國人民面前的“體面和威風(fēng)”,則厚顏無恥地說，“日本既有讓步，無損主權(quán)，故決定由外交部答復(fù)，此案已結(jié)，中外敦睦”。同時，袁政府還動員各省官吏拍發(fā)賀電，頌揚“元首外交成功”,又命令御用報刊顛倒是非，把對日屈服說成是“雙方交讓，東亞幸福”,甚至開會慶?！巴饨粍倮薄Ｈ欢?，這一切愚弄人民的鬼蜮手段，并沒有能把他承認(rèn)“二十一條”絕大部分要求的賣國行徑掩蓋住。
袁政府接受最后通牒的消息一經(jīng)傳出，群情激憤，舉國一致認(rèn)為是奇恥大辱。日本帝國主義的侵略，喚起了全國人民的敵愾心。各城市愛國團體，紛紛集會，拒不承認(rèn)《民四條約》,誓雪國恥。上海各界召開國民大會，到會數(shù)萬人，一致表示拒日到底。各地青年學(xué)生尤為悲憤，有的憤而自殺，有的斷指寫血書，有的要求入伍，請纓殺敵。全國教育聯(lián)合會決定，各學(xué)校每年以5月9日為“國恥紀(jì)念日”。北京各學(xué)校學(xué)生議決，每日課余誦最后通牒一遍，以示不忘國恥。
面對聲勢浩大的愛國運動，袁政府開始不敢公開鎮(zhèn)壓，各地方“官廳能維持其秩序，不能禁止其進行”。在全國各大城市展開的救國儲金活動，還得到了一些官吏的支持。袁世凱本人也認(rèn)為救國儲金“最為今日切要之圖”,并認(rèn)儲十萬元，表示“勉力贊助”。但袁政府所能允許的反日愛國范圍，僅僅是集會紀(jì)念和愛國儲金。當(dāng)?shù)种迫肇浀男袆釉絹碓郊ち視r，他們就露出了反人民的真面目。由于對日本侵略的無比憤慨，各城鎮(zhèn)商民相戒不買日貨，不用日貨，有的還焚毀日貨，以示抗議。許多地方群眾集會，向袁政府提出質(zhì)問，要求懲辦陸徵祥和曹汝霖，稱他們?yōu)椤百u國賊”。有的報紙甚至直接譴責(zé)袁世凱，要他負(fù)“失地喪權(quán)之責(zé)”。漢口、鎮(zhèn)江、漢陽、福州等地，相繼發(fā)生反日騷動。5月13日，漢口日僑準(zhǔn)備舉行提燈會，慶祝日本所取得的“外交勝利”。當(dāng)?shù)貙W(xué)生和商民怒不可遏，群起搗毀日本商店。鎮(zhèn)守湖北的段芝貴，急忙由武昌抽調(diào)軍隊，前往協(xié)助日本軍隊鎮(zhèn)壓。事后，他向北京統(tǒng)率辦事處密報說：“武漢三鎮(zhèn)人心頗形不靖，街談巷議多屬仇外之言”,“人人腦筋中隱蓄一番憤激”,恐“再有特別事故發(fā)生”,并要求給他屠殺愛國人民的權(quán)力^[7]。
袁世凱見欺騙不生效，就公開采用高壓手段。5月26日，他頒布申令，公然誣指愛國群眾是“匪徒”,殺氣騰騰地說：“乃有倡亂之徒，早已甘心賣國，而于此次交涉后，反借以為辭，糾合匪黨，诪張為幻，或謂失領(lǐng)土，或謂喪主權(quán)，種種造謠，冀遂其煽亂之私?！魇∥奈涓鞴僬J(rèn)真查禁，勿得稍涉大意，致擾治安。倘各該地方遇有匪徒借故暴動，以及散發(fā)傳單，煽惑生事，立即嚴(yán)拿懲辦?！?sup>[8]在日本政府的壓力下，袁世凱于6月16日又以“妨礙邦交”為名，再次申令禁止抵制日貨，還以“取締排斥日貨不力”的罪名，撤換了湖南巡按使。由于袁世凱的嚴(yán)令敦促，各地方官署派出軍警，逮捕愛國群眾，將反日熱潮鎮(zhèn)壓下去。對中國人民張牙舞爪，對帝國主義者搖尾乞憐，這充分暴露了袁世凱入主出奴的丑惡面目。
“二十一條”是日本帝國主義以吞并中國為目的而強加于中國的單方面的要求，嚴(yán)重?fù)p害了中國的主權(quán)，完全違背了國際關(guān)系的根本準(zhǔn)則，理所當(dāng)然地激起中國人民的強烈反對。正是由于全國反日愛國熱潮，才迫使袁政府事后不能不聲明，在此基礎(chǔ)上形成的《民四條約》是由日本最后通牒而被強迫同意的。此后歷屆北洋政府也始終未承認(rèn)為有效，而在后來的巴黎和會和華盛頓會議上，都要求改訂，甚至全面予以廢除。所以《民四條約》從國際法來看，“固未嘗成立”^[9];從事實上來說，也未能執(zhí)行。
日本帝國主義未能完全如愿，一舉控制中國，但它的野心不死，以后以《民四條約》為口實，在南滿、蒙古東部、山東等地，不斷擴大侵略權(quán)益，導(dǎo)至中日關(guān)系長期惡化。同時，《民四條約》完全暴露了日本獨占中國的企圖，因此日本與在華有侵略權(quán)益的歐美列強不斷發(fā)生沖突。美日矛盾自此日趨尖銳，這對遠東國際關(guān)系后來的發(fā)展產(chǎn)生了重大的影響。