財(cái)政收支體制是國(guó)民政府財(cái)政管理制度的一個(gè)重要方面，是確定國(guó)家與地方財(cái)政收支權(quán)限和范圍的一項(xiàng)根本制度。
中華民國(guó)創(chuàng)立以后，資本主義現(xiàn)代化財(cái)政金融制度已開始建立。但因北京政府時(shí)期，袁世凱復(fù)辟帝制，接著是軍閥混戰(zhàn)，分裂割據(jù)，各自為政，列強(qiáng)又從中干擾，故統(tǒng)一全國(guó)財(cái)政，建立現(xiàn)代財(cái)政管理制度遂告幻滅。
國(guó)民政府成立后，先是任命古應(yīng)芬為財(cái)政部長(zhǎng)(實(shí)際上是錢新之代),后由孫科繼任。蔣宋聯(lián)姻后，蔣介石于1928年1月由上?；啬暇┲鞒帧罢笥?jì)”,又任命宋子文為財(cái)政部長(zhǎng)，同年1月7日就職。1931年12月下旬，蔣介石第一次宣布下野，宋為與蔣共進(jìn)退，也辭去財(cái)長(zhǎng)職務(wù)。在這期間是孫科出任行政院長(zhǎng)，任命黃漢梁為財(cái)政部長(zhǎng)，時(shí)間不滿一個(gè)月。1932年1月蔣介石復(fù)職，宋也隨之復(fù)任。1933年10月29日宋辭去財(cái)長(zhǎng)職務(wù)，蔣又任命孔祥熙為財(cái)長(zhǎng)，1933年11月1日就職，直到1944年11月20日辭職。整個(gè)30年代，國(guó)民政府的財(cái)政金融大權(quán)掌握在蔣介石的姻親宋、孔二人的手中。宋、孔在任財(cái)長(zhǎng)同時(shí)，還擔(dān)任國(guó)民政府的行政院副院長(zhǎng)兼中央銀行總裁，為支持蔣介石繼續(xù)“北伐”和維護(hù)國(guó)民政府統(tǒng)治發(fā)揮了重要作用，同時(shí)也對(duì)中國(guó)現(xiàn)代財(cái)政金融制度的建立作出了一定貢獻(xiàn)。
宋子文出任財(cái)長(zhǎng)之后，正值蔣介石聯(lián)合馮、閻、桂各派，準(zhǔn)備繼續(xù)北伐打倒控制北京政府的奉系軍閥之時(shí)，國(guó)家國(guó)庫空虛，入不敷出。宋子文在籌款過程中遇到不少難題，使他深深認(rèn)識(shí)到，全國(guó)財(cái)政不統(tǒng)一，現(xiàn)代財(cái)政管理制度不健全，是造成財(cái)政困難和經(jīng)濟(jì)不發(fā)展的一大原因。當(dāng)1928年6月北伐軍攻占天津，奉系張作霖勢(shì)力退至關(guān)外，中國(guó)表面達(dá)到統(tǒng)一之后，宋便向國(guó)民黨中央提出“將各項(xiàng)國(guó)稅一律收歸部辦，以謀財(cái)政統(tǒng)一”的方案。他指出：“謹(jǐn)查我國(guó)民政府自珠江流域進(jìn)展至長(zhǎng)江、黃河流域，對(duì)于軍事、外交、財(cái)政、交通，首在維持統(tǒng)一；而財(cái)政為國(guó)家之命脈，尤貴徹底統(tǒng)一，方能順利進(jìn)行。近時(shí)關(guān)于本部稅收方面，常有他項(xiàng)機(jī)關(guān)代為主管支配，政出多門，遂生捍格，預(yù)決算亦因之破壞，于財(cái)政前途影響匪細(xì)。……擬請(qǐng)將各項(xiàng)國(guó)稅范圍無論直接間接，凡現(xiàn)為他項(xiàng)機(jī)關(guān)所管轄者，一律收歸本部辦理?！?sup>[1]該方案在國(guó)民黨中央獲得通過，從而使宋實(shí)施財(cái)政統(tǒng)一措施得以全權(quán)處理。當(dāng)時(shí)，國(guó)民政府真正能夠控制的只有江浙皖贛四省，其他各省的財(cái)政收入多為地方軍閥把持和截留。為了加強(qiáng)中央財(cái)力和統(tǒng)一全國(guó)財(cái)政，首先必須抓住劃分國(guó)地收支系統(tǒng)，統(tǒng)一財(cái)務(wù)行政，逐步建立與政府行政組織相一致的中央財(cái)政、省(市)財(cái)政與縣財(cái)政的三級(jí)財(cái)政體制。但是，財(cái)政狀況的改善必須以社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為前提。為此，宋子文決定在召開全國(guó)財(cái)政會(huì)議之前，先行召開全國(guó)經(jīng)濟(jì)會(huì)議，企圖通過兩會(huì)來確立財(cái)政體制和制定各項(xiàng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策。
全國(guó)經(jīng)濟(jì)會(huì)議于1928年6月下旬在上海召開。出席這次會(huì)議的約有七十人，是中國(guó)銀行界和工商界的頭面人物及財(cái)政經(jīng)濟(jì)問題的專家與學(xué)者，約有四十五人是中央和各省市政府的代表。這次會(huì)議名義上雖是全國(guó)性的，實(shí)際上卻是被江浙資本集團(tuán)所控制的，工商界代表中有70%是江蘇和浙江籍的，江浙資本集團(tuán)的所有主要人物都參加了這個(gè)會(huì)議，其中包括虞洽卿、王曉籟、榮宗敬、李銘、張公權(quán)、宋漢章、陳光甫、秦祖澤和徐新六等人^[2]。
會(huì)議開幕時(shí)，宋子文首先發(fā)言，他對(duì)過去采取強(qiáng)制手段籌措財(cái)政款項(xiàng)的做法表示歉意，承認(rèn)“戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期我們?cè)黄仁褂脴O端手段來籌集經(jīng)費(fèi)”。接著，他號(hào)召出席會(huì)議的工商界領(lǐng)袖人物與政府合作，宣稱：“如果不讓人民參與政府政策的制定，沒有任何一個(gè)政府會(huì)得到人民信任”,“財(cái)政部決不能坐等人民參與政府制定高超計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)。為此，我們召集可信賴的非政界人士、納稅人的代表在一塊來批評(píng)我們，幫助我們和指導(dǎo)我們”,并且說這次全國(guó)經(jīng)濟(jì)會(huì)議的成就，“將是中國(guó)走向民主制度的一步”^[3]。這次全國(guó)經(jīng)濟(jì)會(huì)議是由財(cái)政部出面主持召開的，雖然這次會(huì)議打的是“經(jīng)濟(jì)會(huì)議”的招牌，但其主要目的則是要研究解決國(guó)家財(cái)政困難的措施與計(jì)劃。因此，宋子文向會(huì)議提出了財(cái)政部的方案。宋的方案包括：限制軍費(fèi)開支、編制預(yù)算、建立強(qiáng)有力的中央銀行，取消銀兩制，建立中央造幣廠和裁撤厘金等。會(huì)議對(duì)宋的方案原則上是贊成的，工商界人士對(duì)限制軍費(fèi)開支和裁撤厘金尤為贊成，因?yàn)辇嫶蟮能娰M(fèi)開支使工商界人士吃盡了硬性攤派和各種形式勒索的苦頭，繁重的厘金阻礙了商品的流通和限制了生產(chǎn)的發(fā)展。宋提出的限制軍費(fèi)開支與裁減軍隊(duì)的計(jì)劃是：將軍費(fèi)開支限制在每年1.92億元以內(nèi)，軍隊(duì)人數(shù)由現(xiàn)有的近200萬人減少至50萬人^[4]。
虞洽卿代表江浙資本集團(tuán)在會(huì)上發(fā)言，向南京政府提出保護(hù)關(guān)稅、整頓交通、保護(hù)商人財(cái)產(chǎn)、整理勞資糾紛、保護(hù)及提倡國(guó)貨等促進(jìn)中國(guó)資本主義工商業(yè)發(fā)展的六項(xiàng)建議。根據(jù)虞的建議，會(huì)議就有關(guān)問題，如保護(hù)商人財(cái)產(chǎn)和處理勞資糾紛等作出了一些決議。關(guān)于保護(hù)商人財(cái)產(chǎn)的議案規(guī)定：“所有私人財(cái)產(chǎn)，如船舶、面粉廠、工廠、礦山等等，現(xiàn)在仍被政府當(dāng)局所占據(jù)者，應(yīng)一律立即歸還，所有非法沒收的財(cái)產(chǎn)也同樣立即歸還原主?！边@項(xiàng)決議反映了江浙資本集團(tuán)對(duì)南京政府侵犯他們的利益十分不滿。關(guān)于處理勞資糾紛的議案規(guī)定：“政府必須制定對(duì)工會(huì)組織管制的勞工法，以防止滋事之徒利用工會(huì)組織挑起事端；工會(huì)的經(jīng)費(fèi)必須公開，并將置于其監(jiān)督之下。”^[5]這也表明，南京政府是代表資產(chǎn)階級(jí)意志，用國(guó)家的強(qiáng)制力量來鎮(zhèn)壓工人反抗，以保護(hù)資產(chǎn)階級(jí)的利益。
全國(guó)經(jīng)濟(jì)會(huì)議，只是財(cái)政部與金融工商各界磋商討論全國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的一次會(huì)議，它所形成的決議并不具有法律效力。會(huì)議結(jié)束時(shí)，宋子文要求各界人士(尤其是江浙資產(chǎn)階級(jí))要努力去把這次會(huì)議的決議變成行動(dòng)。他說：“財(cái)政部一定會(huì)支持你們的，但是你們自己必須越出財(cái)政部走得更遠(yuǎn)一些，到中央政治委員會(huì)和國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)去。只有與會(huì)的這些商界成員的堅(jiān)強(qiáng)意志才能創(chuàng)造廣泛的公眾輿論來對(duì)這些機(jī)構(gòu)施加影響”^[6],從而促使其核準(zhǔn)并實(shí)施這些決議。
宋子文提出的財(cái)政部的理財(cái)計(jì)劃，通過全國(guó)經(jīng)濟(jì)會(huì)議，取得了以江浙資本集團(tuán)為代表的資產(chǎn)階級(jí)的支持。宋氏緊接著又于7月上旬在南京召開了全國(guó)財(cái)政會(huì)議，參加者主要是全國(guó)各省市的財(cái)政廳長(zhǎng)及負(fù)責(zé)執(zhí)行財(cái)政計(jì)劃職責(zé)的國(guó)家與地方官員。
宋子文召開全國(guó)經(jīng)濟(jì)會(huì)議，打出一個(gè)“經(jīng)濟(jì)會(huì)議”的牌子，以便于他加強(qiáng)與工商界的聯(lián)系。而這次全國(guó)財(cái)政會(huì)議則不同，參加者都是主管財(cái)政方面的官員，他直接提出解決財(cái)政困難的方案。這個(gè)方案歸結(jié)起來為兩點(diǎn)：一為限制軍費(fèi)開支，二為編制全國(guó)預(yù)算。由于財(cái)政會(huì)議的參加者均曾被那毫無節(jié)制的軍費(fèi)開支逼得到處奔波，因而都贊成宋氏的這個(gè)方案。編制全國(guó)預(yù)算要有前提條件，這就是全國(guó)財(cái)政要統(tǒng)一，歲出要控制，混亂的稅收制度要改革，中央與地方收入應(yīng)予合理劃分，幣制應(yīng)統(tǒng)一，中央要有發(fā)行通貨權(quán)的全國(guó)銀行。否則全國(guó)財(cái)政預(yù)算既無法編成，也無法實(shí)施。所以，全國(guó)財(cái)政會(huì)議對(duì)控制歲出、劃分中央與地方稅源、改革幣制、成立中央銀行等都提出了相應(yīng)的方案。
全國(guó)經(jīng)濟(jì)會(huì)議與財(cái)政會(huì)議都是一種咨詢性質(zhì)的會(huì)議，它們所通過的議案都要經(jīng)過國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)全體會(huì)議通過后才具有法律效力，才能交由政府有關(guān)部門執(zhí)行。1928年8月，國(guó)民黨召開二屆五中全會(huì)，宋子文向全會(huì)提出了《統(tǒng)一財(cái)政確定預(yù)算整理稅收并實(shí)行經(jīng)濟(jì)政策財(cái)政政策以樹立財(cái)政基礎(chǔ)而利民生建議案》,并將全國(guó)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政兩個(gè)會(huì)議所討論通過的計(jì)劃作了說明。五中全會(huì)對(duì)這個(gè)提案所形成的決議是：“財(cái)政部長(zhǎng)宋子文關(guān)于財(cái)政之建議案，大會(huì)認(rèn)為其原則甚為妥當(dāng)，交國(guó)民政府查照，詳細(xì)規(guī)劃，妥慎施行?！敬髸?huì)認(rèn)為有迅速設(shè)立預(yù)算委員會(huì)之必要，應(yīng)交國(guó)民政府即行組織之?！?sup>[7]
宋子文認(rèn)為，統(tǒng)一財(cái)政的基礎(chǔ)就是首先要“劃分國(guó)家地方兩稅”,由第一次全國(guó)財(cái)政會(huì)議提出經(jīng)國(guó)民黨二屆五中全會(huì)決議通過，并于同年11月正式公布施行的《劃分國(guó)家收入地方收入標(biāo)準(zhǔn)案》和《劃分國(guó)家支出地方支出標(biāo)準(zhǔn)案》,具體規(guī)定了國(guó)家和地方兩級(jí)財(cái)政收支體制的詳細(xì)內(nèi)容：
國(guó)家財(cái)政收入包括：海關(guān)稅、鹽稅、內(nèi)地稅、厘金(1931年裁撤，裁撤前實(shí)際上為地方截留)、煙酒稅、印花稅、郵包稅、所得稅、遺產(chǎn)稅、礦稅等稅收。國(guó)家財(cái)產(chǎn)、國(guó)有事業(yè)、國(guó)家行政等收入和國(guó)有事業(yè)利潤(rùn)，債務(wù)收入等。
國(guó)家財(cái)政支出包括：黨務(wù)費(fèi)、行政費(fèi)(包括內(nèi)政費(fèi)、外交費(fèi)、財(cái)政費(fèi)、教育文化費(fèi)、司法費(fèi)、實(shí)業(yè)費(fèi)、交通費(fèi)、蒙藏費(fèi)、建設(shè)費(fèi)、國(guó)家銀行資本、國(guó)家其他企業(yè)資本、補(bǔ)助費(fèi)、賠償與獎(jiǎng)勵(lì)、賑災(zāi)、雜項(xiàng))、軍務(wù)費(fèi)、債務(wù)費(fèi)等。
地方財(cái)政收入包括：田賦、契稅、牙稅、當(dāng)稅、屠宰稅、內(nèi)地漁業(yè)稅、船捐、房捐等稅收，地方財(cái)政收入、地方工營(yíng)企事業(yè)收入、地方行政收入、其他屬于地方性質(zhì)之現(xiàn)有收入，以及擬將開征的營(yíng)業(yè)稅、市地稅、所得稅附加、使用人稅、使用物稅，后又包括中央補(bǔ)助費(fèi)。
地方財(cái)政支出包括：地方黨務(wù)費(fèi)、地方立法費(fèi)、地方行政費(fèi)、公安費(fèi)、地方司法費(fèi)、地方教育費(fèi)、地方財(cái)務(wù)費(fèi)、地方農(nóng)礦工商費(fèi)、公有事業(yè)費(fèi)、地方工程費(fèi)、地方衛(wèi)生費(fèi)、地方救恤費(fèi)、地方債款償還費(fèi)等。其中地方司法費(fèi)待將來承審制度取消后改歸國(guó)家經(jīng)費(fèi)內(nèi)開支。另外，以上各款原無軍費(fèi)開支，但實(shí)際上少數(shù)省份尚有一項(xiàng)軍費(fèi)負(fù)擔(dān)，或直接撥充當(dāng)?shù)剀婈?duì)糧餉，或分任協(xié)款以濟(jì)軍費(fèi)。這種現(xiàn)象說明，地方軍閥割據(jù)勢(shì)力仍然存在。
此外，還對(duì)隸屬于行政院的特別市的收支范圍作如下規(guī)定：收入包括土地稅、土地增值稅、房捐、船捐、營(yíng)業(yè)稅、牌照稅、碼頭稅、市公產(chǎn)收入、市營(yíng)業(yè)收入及其他法令特許征收之捐稅，后去土地增值稅和碼頭稅，共八種。市支出與省同。
此次劃分，對(duì)縣財(cái)政尚無明確規(guī)定^[8]。
除上述規(guī)定外，宋子文還特別強(qiáng)調(diào)：在國(guó)、地兩稅劃分后，關(guān)于國(guó)稅之規(guī)章、用人、行政、收入四項(xiàng)，應(yīng)由財(cái)政部主持辦理，“以明統(tǒng)一財(cái)政之責(zé)任”^[9]。如果財(cái)政部沒有制定全國(guó)統(tǒng)一國(guó)稅收入及其他規(guī)章的權(quán)力，沒有為執(zhí)行國(guó)稅收入規(guī)章的用人和行政權(quán)力，沒有對(duì)國(guó)稅收入予以保管的權(quán)力，所謂統(tǒng)一財(cái)政，那只能是一句空話。宋在1932年1月重新出任財(cái)長(zhǎng)后，便對(duì)原孫科、黃漢梁任內(nèi)的各司、處、署長(zhǎng)進(jìn)行調(diào)整。調(diào)整后的情況為：關(guān)務(wù)署署長(zhǎng)張福運(yùn)、鹽務(wù)署署長(zhǎng)錢雋逵、賦稅司司長(zhǎng)賈士毅、公債司司長(zhǎng)鐘衍慶、國(guó)庫司司長(zhǎng)李覺、會(huì)計(jì)司司長(zhǎng)朱忠道、煙酒稅處處長(zhǎng)程叔度、印花稅處處長(zhǎng)李調(diào)生、禁煙處處長(zhǎng)鄒敏初、煤油特稅處處長(zhǎng)林子峰；又設(shè)秘書處，由鄒琳為秘書長(zhǎng)，下設(shè)總務(wù)、文書、機(jī)要三科，將審核科歸并入總務(wù)科；收發(fā)科歸并文書科。另任命陳行為金融監(jiān)理局局長(zhǎng)。這樣，財(cái)政部直轄各職能部門大都由宋子文在廣東革命政府任財(cái)政部長(zhǎng)時(shí)期的部屬掌握^[10],這就為他推行財(cái)政統(tǒng)一政策創(chuàng)造了條件。
這次財(cái)政劃分的突出特點(diǎn)就是加強(qiáng)中央財(cái)力和財(cái)權(quán)，有利于全國(guó)財(cái)政統(tǒng)一。這在收入和支出方面都明顯表現(xiàn)出來，劃歸國(guó)家收入的都是稅源較大的稅項(xiàng)，如關(guān)、鹽、厘金(1931年后改為統(tǒng)稅)等稅。原為地方據(jù)有的厘金和類似厘金的過境稅上劃為中央稅收，既有利于稅制統(tǒng)一，又有助于改變地方濫征的局面；同時(shí)又為后來裁撤厘金，實(shí)行關(guān)稅自主開辦統(tǒng)稅創(chuàng)造有利條件，致使關(guān)、鹽、統(tǒng)三稅成了國(guó)民政府三大稅源。其次，地方財(cái)政來源也有一定保障。如田賦、契稅、營(yíng)業(yè)稅及雜項(xiàng)收入等均劃歸地方收入。田賦自古以來就是中央政府的主要財(cái)政收入，而這次破天荒劃歸地方收入，這既使地方財(cái)政來源有了一定的保障，又說明中國(guó)資本主義工商業(yè)發(fā)展起來了，中央政府的財(cái)政來源由依靠田賦而改變?yōu)橐揽筷P(guān)、鹽、統(tǒng)三稅，標(biāo)志著中國(guó)已跨入先進(jìn)的資本主義時(shí)代，是一種歷史的進(jìn)步。再次，從支出項(xiàng)目看，重要的支出項(xiàng)目集中于國(guó)家，特別是軍費(fèi)支出由中央控制，有利于控制各地軍閥的權(quán)力?？傊?，這次財(cái)政劃分，有力地加強(qiáng)了中央財(cái)權(quán)和財(cái)力，有利于全國(guó)財(cái)政的統(tǒng)一，實(shí)際上成為蔣介石為代表的國(guó)民政府不僅在軍事上占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，而且在經(jīng)濟(jì)上也掌握了其他派系的餉糈來源，使他們不得不聽命于中央。這對(duì)鞏固南京政府的統(tǒng)治，使國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)上都達(dá)到統(tǒng)一是有意義的。
地方財(cái)政主要是確定省財(cái)政收支范圍，縣級(jí)財(cái)政是附屬于省的，無獨(dú)立可言。至于省、縣收入和支出如何劃分和分配，都由各省自行決定。在實(shí)際執(zhí)行中，大多數(shù)省份未給縣級(jí)財(cái)政劃定收支范圍，少數(shù)省份即使劃給縣級(jí)一部分收入，也是微乎其微?？h當(dāng)時(shí)作為一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，但沒有明確的財(cái)政來源，就使縣級(jí)財(cái)政極不穩(wěn)定。為了籌措縣級(jí)行政經(jīng)費(fèi)和應(yīng)付上級(jí)各項(xiàng)任務(wù)，縣級(jí)財(cái)政往往越權(quán)征稅，如開征各種附加稅、雜捐，甚至亂攤派，結(jié)果使得縣級(jí)財(cái)政特別混亂，苛捐雜稅越增越多，人民負(fù)擔(dān)日益加重。
孔祥熙出任財(cái)長(zhǎng)后，著手整頓田賦，廢除苛雜，并于1934年召開第二次全國(guó)財(cái)政會(huì)議，確定縣為自治單位，將土地稅(田賦附加)、土地呈報(bào)后正附溢額田賦的全部、印花稅三成、營(yíng)業(yè)稅三成、房捐(土地改良物稅)、屠宰稅及其他依法許可的稅捐，作為縣級(jí)財(cái)政收入，于是縣級(jí)財(cái)政有了保障。1935年度各省市縣財(cái)政預(yù)算相繼成立，我國(guó)的“財(cái)政收支乃有采行三級(jí)制趨勢(shì)……惜以抗戰(zhàn)軍興未及實(shí)行”。雖然縣級(jí)財(cái)政的收支范圍有漸趨明確的可能，但由于財(cái)政來源中有“依法許可的稅捐”一項(xiàng)^[11],這就為縣級(jí)財(cái)政濫征稅捐大開方便之門，對(duì)堵塞縣級(jí)財(cái)政濫征濫攤派的措施仍然不利。