云南、貴州、廣西以及同它們鄰近的湖南、湖北、四川等地區(qū)，歷來為苗、瑤、彝、壯等少數(shù)民族聚族而居。清初仍沿襲元、明以來的土司制度，采取“以夷制夷”的辦法，即以少數(shù)民族的世襲酋長擔(dān)任當(dāng)?shù)氐耐凉?，如文職有土知府，武職有宣慰使等。土司對屬民生殺予奪，任情役使，賦稅是：“一年四小派，三年一大派，小派計(jì)錢，大派計(jì)兩。”土司娶兒媳，土民三年不敢論婚嫁，對土民犯法被殺害者的家屬，要征六十兩、四十兩、二十兩不等的銀子，還名之曰“墊刀銀”。土民被壓得無見天之日。雍正帝對土司的過惡是十分清楚的。雍正二年(1724)五月，他詔見四川、陜西、湖廣、廣東、廣西、云南、貴州等省督撫提鎮(zhèn)，說：“我聽到各處土司不懂法紀(jì)，苛待下屬，生殺任性。現(xiàn)在天下共享樂利，而土民獨(dú)使向隅，我心深為不安。應(yīng)嚴(yán)厲警告各地土司，不得肆意殘暴?！绷硗?，有些土司叛服無常，成為邊害，因此改掉原有的土司制度已勢在必行。雍正四年(1726),云南巡撫鄂爾泰首先奏請改土歸流。他說：“云、貴大患不外乎是苗蠻，要安民必須制夷，要制夷必須改土歸流?！庇赫弁馑囊庖姡阉拇ǖ臇|川、烏蒙、鎮(zhèn)雄三土府改隸云南，命他總督云、貴、桂三省，負(fù)責(zé)規(guī)劃其事。鄂爾泰采取一系列撫剿并用的戰(zhàn)略：如計(jì)擒為上策，兵剿為下策；令自投誠為上策，勒令投誠為下策。鄂爾泰遂逐步廢除土官，改派流官，并派軍隊(duì)坐鎮(zhèn)，使原土官轄區(qū)實(shí)行和漢族地區(qū)相同的制度，設(shè)立府、廳、州、縣。與漢族地區(qū)一樣清丈土地，按畝征稅，蠲免錢糧，編制戶口等等，先在云南推行，隨后在貴州苗族地區(qū)和廣西地區(qū)逐一推行。(《清史稿·世宗本紀(jì)》、《清史稿·鄂爾泰傳》)