北平和天津是華北政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心，戰(zhàn)略地位十分重要。 日軍侵占華北以后，為了強(qiáng)化淪陷區(qū)統(tǒng)治，在政治上推行“以華治華”的方針，于1937年底在北平扶植漢奸建立“中華民國臨時政府”,轄制河北、山東、山西、河南四省。1940年3月，它被并入南京汪偽“國民政府”,成為一個半獨立的地方政權(quán)。
利用漢奸拼湊偽組織，以分裂華北，是日本侵略者的一貫手法。九一八事變后，日本占領(lǐng)東北，隨后向華北不斷擴(kuò)張。他們打出反共的旗幟，一面向國民政府進(jìn)逼，一面網(wǎng)羅漢奸，試圖在華北制造“獨立”。1935年10月，日軍指使?jié)h奸在河北香河暴動，占領(lǐng)縣城，11月又扶植漢奸殷汝耕建立“冀東防共自治政府”,脫離國民政府控制?？谷諔?zhàn)爭爆發(fā)后，日軍相繼占領(lǐng)北平和天津。7月30日，日本特務(wù)機(jī)關(guān)拉攏前清遺老江朝宗和原商會會長冷家驥、原北平市公安局長潘毓桂等，在北平成立“治安維持會”。維持會會長江朝宗，常務(wù)委員有周履安、呂均、周啟祥、鄒泉蓀、冷家驥、王毓霖、梁正平、杜文龍等，大多為失意政客和商人。會址設(shè)于中南海懷仁堂，下設(shè)公安、社會交通、金融各組，均由日人充當(dāng)顧問，掌握實權(quán)。8月1日，天津部分漢奸和親日分子也成立了“治安維持會”,由原北洋政府代國務(wù)總理高凌蔚任會長，委員有鈕傳善、劉玉書、沈同午、孫潤宇、王竹林、趙聘卿、王曉巖、邸玉堂、方若等，也大都為北洋舊官僚和商界人士。這兩個維持會，是七七事變后日軍最早扶植的漢奸偽政權(quán)。8月6日，北平維持會改為“北平市政府”。天津仍保留維持會之名，實際亦為地方政權(quán)，其統(tǒng)轄范圍不限于天津市區(qū)，還包括天津縣、靜海、青縣、滄縣、南皮、交河、東光、吳橋、武清、固安、安次等縣。
維持會是日軍在占領(lǐng)區(qū)建立的臨時權(quán)力機(jī)構(gòu)，事實上一切活動均受日人操縱。天津治安維持會成立的最初兩個月，幾乎是每天都要召開一次會議，由特務(wù)機(jī)關(guān)長親自主持。名為會議，實際上是特務(wù)機(jī)關(guān)指派實際工作。如果工作效果沒有達(dá)到特務(wù)機(jī)關(guān)的要求時，漢奸們就要受到申斥；在開會時，除去特務(wù)機(jī)關(guān)長親臨外，還有特務(wù)機(jī)關(guān)的其他人員參加。維持會惟日本人是聽，完全成為日本侵略者俯首帖耳的傀儡機(jī)構(gòu)。
隨著戰(zhàn)爭不斷擴(kuò)大，平津維持會成立后，華北各地也陸續(xù)涌現(xiàn)一批偽組織，如石家莊“冀南各地各縣治安維持會聯(lián)合會”,濟(jì)南“山東省治安維持會”,以及太原“山西省臨時政府”、河南安陽“河南省自治政府”等。這些偽組織，均由一些失掉民族氣節(jié)的民族敗類拼湊而成。他們對日本人殷勤獻(xiàn)媚、邀官求寵、為虎作倀，對廣大民眾攤銷派稅、亂抓伕役、搜刮財富、惡如虎狼，使戰(zhàn)爭初期的華北淪陷區(qū)成了恐怖的“特務(wù)世界”。
日軍占領(lǐng)華北以前，致力于分裂華北，以削弱國民政府在華北的影響，占領(lǐng)華北后則企圖將其納入自己的統(tǒng)一管理之下。這樣一來，各地分散林立的維持會組織顯然不適應(yīng)全面侵華的要求。8月14日，日本關(guān)東軍制定《對時局處理大綱》,率先提出在華北建立獨立于其他政權(quán)以外的統(tǒng)一政權(quán)的意見，提議“華北政權(quán)大致以五省自治為最終目標(biāo)，先將河北及山東二省(將來包括山西省)組成一個政權(quán)”。同時“配以有能力的日本顧問”,以便讓日本特務(wù)機(jī)關(guān)通過顧問“對其外交、經(jīng)濟(jì)、內(nèi)政方面進(jìn)行幕后指導(dǎo)”。①
對華北地方偽政權(quán)的策劃，是直接受日本華北方面軍領(lǐng)導(dǎo)的。9月初，華北方面軍任命喜多誠一為特務(wù)部長，負(fù)責(zé)籌建華北偽政權(quán)。喜多原任日本駐華大使館武官，旅居中國有年，熟悉中國政治和社會情況，與北洋軍閥政府的官僚軍閥也多有往還。他上任后，先以北平市政府的名義，宣布將北平改名北京，以備將來偽政權(quán)“定都”,同時，加強(qiáng)了與舊官僚和失意政客的秘密來往，冀圖尋找一批翻云覆雨、毫無祖國觀念的漢奸充當(dāng)偽政權(quán)的合適人選。9月25日，華北方面軍特務(wù)部制定了《關(guān)于建立華北政權(quán)的方案》,提出要“及時地在華北建立以防共親日滿為其政綱的政權(quán)”;“當(dāng)達(dá)到占領(lǐng)河北省大半時，即建立察哈爾省政府、河北省政府、天津市政府及統(tǒng)一的華北政權(quán)(加強(qiáng)北平市政府)”; “當(dāng)能包括山西及山東時，即擴(kuò)大為統(tǒng)一政權(quán)”;“新政權(quán)雖然實質(zhì)上是與南京政權(quán)分開的，但開始即勿使其采取聲明獨立或進(jìn)行易幟的態(tài)度”。②這時，特務(wù)部不主張新政權(quán)“聲明獨立或進(jìn)行易幟”,主要是日軍對上海的入侵遇到中國守軍有力的阻擊， 日本正設(shè)法與南京政府談判，結(jié)果尚不可預(yù)料。
10月1日，日本內(nèi)閣制定《中國事變處理綱要》,對華北占領(lǐng)區(qū)提出兩條方針：一是“解決華北問題的目標(biāo)，在于實現(xiàn)日滿華三國的共存共榮，宗旨是使華北在中國中央政府之下實現(xiàn)真正的明朗化”;二是為擺脫“占領(lǐng)敵國領(lǐng)土的觀念”,“不實行占領(lǐng)正式的行政，但必須在日軍指導(dǎo)下確保治安”,“政治機(jī)關(guān)由當(dāng)?shù)鼐用褡灾鹘M成，但必須加以指導(dǎo)，使其施行明朗的政治”。③
10月份以后，華中戰(zhàn)場形勢發(fā)生了重大變化。日軍不斷沖破中國守軍防線，逼迫中國軍隊節(jié)節(jié)撤退。這時，華北日軍與日本軍部中一些人開始主張在華北建立一個能夠取代南京國民政府的“中央政府”,以使其政令能在日軍勢力所達(dá)的范圍內(nèi)普遍施行。10月22日，日本華北方面軍特務(wù)部決定，“為了根本解決事變，當(dāng)以在華北建立的政權(quán)作為真正的中國政權(quán)， 日本與南京政府?dāng)嘟^關(guān)系。政體定為民主制，最初以委員制開始工作，但應(yīng)盡速轉(zhuǎn)為總統(tǒng)制。以吸收了王道和道教的新(親)民精神為指導(dǎo)思想”。④隨后，特務(wù)部又進(jìn)行了具體方案研究，于11月14日制定出《華北政務(wù)指導(dǎo)計劃案》,加緊籌劃建立華北統(tǒng)一偽政權(quán)。
與此同時，華北方面軍特務(wù)部長喜多誠一在物色偽政府人選時卻頗費周折。喜多認(rèn)為，華北地域?qū)拸V，政治關(guān)系復(fù)雜，戰(zhàn)略地位又非常重要，政府人選必須具有相當(dāng)?shù)臐撛诘膭萘吞栒倌芰Γ駝t不能勝任。于是，他制定出如下選拔標(biāo)準(zhǔn)：1.元首須以曾任總統(tǒng)、總理的一流人物任之；2.政府首長須以曾任總理、總長的一流人物任之；3. 素?zé)o抗日言行，又非第29軍出身，并有相當(dāng)資望而反對國民黨者。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)， 日軍最初物色的“理想”人物是：曾任北洋政府總理的靳云鵬、直系軍閥頭子吳佩孚和原交通總長曹汝霖等。喜多計劃以靳或吳任總統(tǒng)，如兩人同時上臺，則分任總統(tǒng)、副總統(tǒng)，以曹汝霖為總理。原因是靳曾任北洋政府的總理，在華北軍政人員中，也有相當(dāng)?shù)耐?；吳雖頭腦簡單，在華北仍有一定影響；曹則是老牌親日分子，可以負(fù)責(zé)實際工作。但是，經(jīng)過分頭接洽之后，靳云鵬以“禮佛有年，無心問世”的話辭謝。吳佩孚也表示說：“我誠不能與國民黨合作，但也不能在日本保護(hù)下治國。如必須我出山，則須日本退兵，由我來恢復(fù)法統(tǒng)”。而曹汝霖只用“愿以在野之身，贊成新政權(quán)的成立”一類虛詞搪塞，也不愿意在偽政權(quán)中擔(dān)任實際職務(wù)。喜多無奈，只得降低標(biāo)準(zhǔn)，改為在“二流人物”中物色漢奸。最初，原任偽滿洲國外交部大臣張燕卿因官場失意，憤而辭職，曾由日本到北平。因張過去任天津縣長時頗有劣跡，人民對之積怨甚深，故而喜多未予重用。后來，蟄居大連的陳中孚也潛來北平，因其曾在國民政府中擔(dān)任要職，不符合選拔條件，喜多也未羅致。最后，喜多選中了舊北洋政府官僚王克敏充當(dāng)傀儡。
王克敏，浙江杭州人，早年曾在日本任留學(xué)監(jiān)督，后投靠直系軍閥，擔(dān)任過財政總長、中國銀行總裁等職。北洋政府垮臺后，投靠國民黨，出任北平政務(wù)整理委員會代理委員長和冀察政務(wù)委員會經(jīng)濟(jì)委員等，是臭名昭著的親日派?？箲?zhàn)爆發(fā)時，他避居大連，與日本軍方要員秘密來往，表示愿意為日本侵華效勞，得到日本軍部賞識。后來，日本將王克敏接到日本福岡，密商組織華北政權(quán)事宜。1937年10月，他由日本特務(wù)山本榮治護(hù)送返回北平，不久就在北京飯店掛出“臨時政府籌備處”的招牌，糾集漢奸，開始拼湊偽政權(quán)。
在日本人眼中，王克敏善于治事，卻非有威望的政客，因此只把他作為偽政權(quán)中的責(zé)任者，并希望他繼續(xù)羅致有潛在號召力的巨奸。而王克敏權(quán)衡局勢，也愿意為偽政權(quán)找一名掛牌的“元首”,負(fù)政治上的實際責(zé)任。于是，他在與湯爾和、董康、朱深、王揖唐、齊燮元等籌備偽政權(quán)的同時，再次請靳霎鵬等出山，被靳婉拒。對于曹汝霖，王克敏頗費腦筋。曹一旦下水，便會對王取而代之。王先派人探訊曹的動靜，知其不愿再給自己加上一層賣國的罪戾，便欣然采取“位尊而多金”的方法，聘曹為最高顧問，月贈公費2000元，使曹并不在偽政權(quán)中視事。
經(jīng)過一段醞釀與籌備，偽中華民國臨時政府于1937年12月14日在北平宣布成立。該政權(quán)原擬于1938年元旦登臺，因12月10日南京陷落， 日軍認(rèn)為及時在華北建立偽政權(quán)有新陳代謝的意義，遂決定提前推出偽政權(quán)，實際上因成立倉促，偽政權(quán)對外辦公的日期，仍推至1938年元旦。在成立會上，日軍派代表致詞祝賀，王克敏等發(fā)表了宣言。宣言極力鼓吹“中日親善”、“鏟除共產(chǎn)主義”和“確立東亞和平”,同時對英美等國也作出了“輯睦鄰邦，凡以前政府對外義務(wù)，業(yè)經(jīng)公諸國民者，臨時政府代負(fù)其責(zé)”的允諾，以求減少國際上對偽政權(quán)建立的阻礙。
偽臨時政府的組織大綱，是由王克敏、朱深等抄襲英美國家三權(quán)分立、責(zé)任內(nèi)閣的方案制定的。其中樞設(shè)行政、議政、司法三個委員會，分掌行政、立法、司法職權(quán)。行政委員會下轄各部及直屬局，總長由行政委員會委員兼任。該政府內(nèi)部組織及官員大致為：
1. 議政委員會，委員長湯爾和，常務(wù)委員王克敏、朱深、董康、齊燮元、王揖唐，委員江朝宗、高凌蔚、馬良(后增加王蔭泰、余晉和、潘毓桂)。
2.行政委員會，委員長王克敏，行政部長王克敏兼，治安部長齊燮元、教育部長湯爾和、法制部長朱深、賑濟(jì)部長王揖唐(后增加財政部長汪時璟、實業(yè)部長王蔭泰、秘書長祝書元)。該會直轄建設(shè)總署，署長殷同；中國聯(lián)合準(zhǔn)備銀行，行長汪時璟；中央電報局，局長鄧子安；郵政總局，局長潘傳香；蒙藏委員會，委員長安欽活佛；天津海關(guān)，監(jiān)督溫世珍；長蘆鹽務(wù)局，局長楊廷溧。
3.司法委員會，委員長董康，委員呂世芳、張乘運、朱熙年，秘書長陶沐。下轄最高法院，院長董康，檢察長張孝移；行政法院，公務(wù)員懲戒委員會，委員長董康，委員祝書元、羅世芳，朱熙年、游捷、吳愛修、黃孝平、于光熙、馮君。
偽臨時政府宣布以北洋政府時期的五色旗為“國旗”,定都于北京，并將北京、天津改為特別市，江朝宗為北京市長，高凌蔚為天津市長兼河北省省長。該政府管轄范圍號稱有河北、山東、山西及河南一部分。河北省轄冀東、津海、保定、冀南四道，省公署設(shè)天津；山東省轄魯東、魯南、魯北、魯西四道，省公署設(shè)濟(jì)南，馬良任省長；山西省公署設(shè)太原，蘇體仁任省長；河南省初時僅為豫北一部分市縣，省公署設(shè)安陽，蕭瑞臣任省長。
隨著偽臨時政府成立，各地治安維持會相繼解散，其成員大都被吸收進(jìn)各級偽機(jī)構(gòu)之中。
不久，偽臨時政府與日本政府簽訂《政治技術(shù)指導(dǎo)協(xié)定》。日本以派遣顧問的方式，對臨時政府進(jìn)行全面控制。1938年4月， 日本政府派出以湯澤三干男為首的行政、法制和軍事高級顧問常駐三個委員會，同時派來輔佐官15人，分駐各部。偽臨時政府及各部的一些重大施政措施和人事調(diào)動，無不經(jīng)過他們提出意見，先由日本特務(wù)機(jī)關(guān)制成方案，再交臨時政府推行。
在籌建偽政權(quán)的過程中，王克敏的政治野心很大，不僅要將華北各地偽組織納入其麾下，還欲建立大一統(tǒng)的全國政權(quán)。臨時政府曾發(fā)布五項施政方針：1.內(nèi)政方面“消除國民黨一黨專制的積弊，真正體現(xiàn)中國民眾的共同心意”,“施行為中華民族謀幸福的政治”;2. 經(jīng)濟(jì)方面“確立以農(nóng)為本的農(nóng)村政策，同時開發(fā)資源，發(fā)展生產(chǎn)”;3. 東亞政策是“以體現(xiàn)東亞道義的民族協(xié)和精神為基準(zhǔn)，與鄰邦友好相處，謀求真正的親善合作”,4. 對外政策是“前政府所負(fù)的對外義務(wù)，凡屬已向國民發(fā)表的債務(wù)及其他義務(wù)，代其承擔(dān)一切責(zé)任”;5. 防共方面“絕對排除容共政策，進(jìn)一步與防共各國相協(xié)力，確保東亞的固有和平”。從這一施政方針可以看出，華北日軍和王克敏之流幻想偽臨時政府可以最終發(fā)展為控制全國的中央政權(quán)，以替代南京國民政府。
然而，以后的形勢發(fā)展證明，華北日軍和王克敏都很難左右時局。華中日軍占領(lǐng)上海、南京等地后，也在南京拼湊了以漢奸梁鴻志為首的“中華民國維新政府”,從而形成南北傀儡政權(quán)各自獨立、互不統(tǒng)屬的局面。1938年5月，王克敏親赴東瀛，尋求日本支持其“統(tǒng)一計劃”,終因侵華日本海軍和陸軍之間矛盾重重，南北偽政權(quán)難以合流。最后，雙方商定采取“分治合作”的辦法，共同成立一個中介機(jī)關(guān)，作為統(tǒng)一前的過渡機(jī)構(gòu)。9月22日，中華民國聯(lián)合委員會在北平成立。雙方各派等量人員參加。偽臨時政府王克敏、王揖唐、朱深，維新政府梁鴻志、溫宗堯、陳群六人為委員，王克敏為主席。由于雙方利害上的沖突，這一組織有名無實，工作一直沒有實質(zhì)性進(jìn)展。
偽臨時政府處處仰日本人的鼻息，甘心充當(dāng)日本帝國主義的鷹犬。它成立后，一面鎮(zhèn)壓人民的抗日斗爭，一面配合日軍瘋狂掠奪華北煤、鐵、糧、棉等資源。1938年1月，偽臨時政府宣布實行“幣制改革”,成立“中國聯(lián)合準(zhǔn)備銀行”,發(fā)行與日元等值的“聯(lián)銀券”,將華北經(jīng)濟(jì)納入了所謂“日圓集團(tuán)”。4月，日本政府批準(zhǔn)成立“華北開發(fā)株式會社”,制定了開發(fā)和掠奪華北資源的計劃，五年內(nèi)掠走礦石300萬噸、生鐵80萬噸、煤炭3000萬噸、食鹽250萬噸、純堿14萬噸、燒堿2.8萬噸等。⑤在日軍和偽政權(quán)統(tǒng)治下，華北淪陷區(qū)的生產(chǎn)、貿(mào)易和消費“都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于戰(zhàn)前水平。一般生活水平大大降低了，大部分中國人在饑餓的邊緣上生活”。⑥
1940年3月，汪偽國民政府建立，偽臨時政府納入其中，并改為“華北政務(wù)委員會”,不復(fù)以一個獨立的政權(quán)存在。