日本華北方面軍指令喜多誠一在華北建立新政權，但沒有明確指示建立一個什么性質的政權。當時日軍在華北地區(qū)的軍事攻勢正全面展開，而在察哈爾方面，關東軍操縱的蒙疆偽政權的籌建工作卻進展迅速。為不落在關東軍之后，喜多誠一在調兵遣將籌組特務部的同時，立即著手研究建立華北偽政權的方案。9月25日，華北方面軍特務部制訂了一個《關于建立華北政權的方案》,其要點為：“適應時局的發(fā)展，及時地在華北建立以防共親日滿為其政綱的政權”;“當達到占領河北省大半時，即建立察哈爾省政府、河北省政府、天津市政府及統(tǒng)一的華北政權(加強北平市政府)”;“各省、市政府的組織，大致援用原來的組織標準”;“使各政府聘請少數(shù)有能力的日本人為顧問”;“當能包括山西及山東時，即擴大為統(tǒng)一政權”;“新政權雖然實質上是與南京政權分開的，但開始即勿使其采取聲明獨立或進行易幟的態(tài)度”。同時，還研究了將來在華北政權中可以利用的人物^[1]。
華北方面軍根據(jù)侵華戰(zhàn)場形勢的變化，認為如果大規(guī)模軍事進攻還不能使中國政府放棄抗戰(zhàn)的話，“即在華北建立獨立的政權，加強此獨立政權，實行政治上的變革”。為此，他們于9月29日擬出一份《一般形勢判斷》,設想“若南京政府仍敢于試圖進行長期抵抗，即確實領有占領區(qū)，指導其進行政治改革”;“在華北建立的政權，將來應使之成為打倒蔣介石政權的苛政、以使新政統(tǒng)治全中國的政權。因此，應當闡明當南京政府有所覺悟并采取新體制時，華北政權可以和該政權合并”^[2]。
日本政府對于在華北地區(qū)建立偽政權問題也十分重視，在10月1日由四相會議決定的《處理中國事變綱要》中，對建立華北政權問題做出了專門規(guī)定：“在事變中，對華北作戰(zhàn)的后方地區(qū)的措施，應排除占領敵國領土的觀念?！本唧w的原則為：“不實行占領區(qū)式的行政。但必須在日軍指導下確保治安”;“政治機關由當?shù)鼐用褡灾鹘M成。但必須加以指導，使其施行明朗的政治”;“在必要的統(tǒng)制下，進行軍事上必要的交通建設和資源開發(fā)”^[3]。這些原則的制訂，既肯定了華北日軍籌建偽政權的工作，又為未來政權的性質作出了規(guī)定。
日本關東軍于10月11日制訂的《處理中國事變的具體方針綱要》,也提出了建立華北政權的意見?！毒V要》認為：“解決事變的前提，首先是依靠我軍事行動，目標是使中國迅速拋棄戰(zhàn)斗意志?！彪S著軍事行動之進展，應當采取的策略措施是，“目前要在大概黃河以北的華北、內蒙等地力圖確保安定，并造成建立自治政權的形勢。自治政權一經(jīng)建立，當即與之合作……在我的合作和援助下，脫離赤化禍患，普遍趨向救國的理想。還有，對反蔣政權的抬頭，可在無礙于將來施策的限度內給以支援”。“隨著形勢的發(fā)展，可宣布與南京政權斷絕邦交，在新建政權中選其基礎鞏固者承認之”^[4]。
上述意見，成為喜多誠一等人籌建華北偽政權最初的指導原則。10月中旬，喜多誠一回東京向軍部長官報告工作時，明確宣稱：“我們希望在華北地區(qū)建立一個既對日本和滿洲國有利又可用以防共的地區(qū)。我們并沒有領土野心，不過如果這種局勢再拖延下去，那很難說我們會錯過機會去建立一個類似滿洲國或比滿洲國更滿洲國的東西?！彼€解釋說：“我們并不打算建立一個如同冀察政務委員會那種委員會式的政權機構?！彼紤]的，是在政治實權和地理范圍上都要大得多的政權。先成立各省的省政府，然后“我們打算建立一個‘中華民國聯(lián)合省政府’——我們認為，我們一開始就應當使用這個名稱”^[5]。與此同時，華北方面軍還抓緊網(wǎng)羅著名漢奸出任新政權的首腦。
至10月下旬，組建華北偽政權的計劃又向前推進了一步。喜多誠一等人經(jīng)過研究，確定了這樣的構想：這次事變演變成長期戰(zhàn)爭時，為了從根本上解決事變，“在北方建立的新政權，不應作為華北的地方政權，而應成為取代南京政府的中央政權，其政令應普及到日本軍勢力范圍的整個地區(qū)”^[6]。新政權的政體定為民主制，最初以委員制開始工作，但應盡速轉為總統(tǒng)制，并以吸收王道和道教的新民精神為指導思想。此后又對具體方案進行研究，于11月14日擬出《華北政務指導計劃案》。
隨著侵華戰(zhàn)局的變化，10月底以后，日本陸軍中央也提出了在華北建立替代南京政府的新中央政府的意見。陸軍省軍務課完全贊成使華北政權中央化的提案，他們主張：“擴大與強化華北政權，指導其成為更生中國的新中央政府，謀求在整個地區(qū)內開發(fā)產業(yè)，促進貿易，恢復與安定治安，進一步采取措施使中國之更生從華北擴大到全中國?！逼湓O想是首先在河北、山東、山西和察哈爾等省成立“自主的”省級政權，組成聯(lián)省政府，然后與華中、華南相呼應，并將其歸并到聯(lián)省政府內，逐步使其成為取代現(xiàn)中央政府的新政府。在對華政策方面有很大發(fā)言權的參謀本部中國課在“建立華北新政權研究案”的結論中也提出：“目前，援助以防共親日為方針，具有自然發(fā)生趨勢的華北新中央政府之組織是適當?shù)??！?sup>[7]關東軍對建立新中央政權的態(tài)度更為積極，11月29日，關東軍參謀長東條英機致電陸軍中央部，申述自己的意見：“迅速斷絕與蔣政權之交涉，培養(yǎng)各地建立之政權，分別與其提攜，促進成立新中央政權之趨勢，條件一成熟，看準機會，日、滿首先予以承認。”^[8]
建立華北新政權的主張，雖然在日本陸軍內部有很大市場，但也有人持不同意見，尤其是華中地區(qū)的日軍，明確表示不贊成在華北設立新的中央政府。為使建立華北政權工作納入日本侵華總戰(zhàn)略的軌道，陸軍內部又抓緊進行協(xié)商，并由參謀本部第二課擬訂《從對華方略論華北政權問題》的文件，提出折衷方案，其主要論點是：“作為解決事變的前提，帝國希望出現(xiàn)新中央政府”;“以建立華北新政權作為過渡到中國中央政權的策略，要慎重考慮到對南京政府采取措施這一因素”;“建立華北新政權，須考慮到將來置于新中央政權管轄下的情況，以此為原則考慮其組織、政綱和對之進行內部指導等”;將來“成立新中央政府時，華北政權將處于微妙的地位，此時應注意不要形成對立和威脅”。基于上述理由，“在目前以華北政權作為中央政權，以它為中心進行各種工作為時尚早”^[9]。于是，日本軍方對華北新政權的性質有了一個大致統(tǒng)一的意見。
在日本軍政當局對華北偽政權的性質爭論不休之時，處于侵華戰(zhàn)爭一線的華北方面軍正抓緊進行偽政權的籌組工作。繼9月下旬平津兩地治安維持會合并后，華北方面軍又以北平維持會的名義，于10月12日宣布將北平改為北京，作為將來新政權的辦事之處。新政權需要有影響的頭面人物領銜才具有號召力。為此，喜多誠一等人四處奔走，以各種名利相引誘，企圖拉攏一些曾活躍于民國初年政治舞臺上的老政客，無奈均未成功。于是，他又派特務部總務課長根本博大佐去香港，策動因盧溝橋事變而離開北平，暫時蟄居香港的北洋遺老王克敏出馬。12月7日，王克敏隨日使到達北平，經(jīng)與湯爾和、王揖唐、齊燮元等一班漢奸會面后決定出山。喜多誠一等人立即以王克敏為中心，謀劃新政權的人事安排及政府組織綱領。此時，華中日軍正向南京發(fā)動猛攻，而通過德國牽線的誘降活動尚未終止，所以日本政府打算華北偽政權過一段時間再正式掛牌。
12月13日華中日軍攻破南京。次日即12月14日，華北日軍便于北平宣布成立“中華民國臨時政府”,成立儀式在中南海居仁堂舉行。臨時政府采用三權分立制，內設議政、行政、司法三個委員會，分別由湯爾和、王克敏和董康任委員長。在該偽政權的主體——行政委員會之下，設行政、治安、文教、司法、賑濟五個部^[10]。政府主席位置因無合適人選而暫時空缺。
偽華北臨時政府的要人，幾乎全是與日本關系密切的北洋時代老政客。臨時政府以湯爾和、董康、王克敏、王揖唐、朱深、江朝宗、高凌霨、齊燮元等人為委員，董康、王克敏、王揖唐、齊燮元、朱深為常務委員，各部部長則分由上述委員兼任。王克敏曾于清末在駐日公使館任職，北洋時期混跡于金融界，并數(shù)度出任北京政府財政總長。湯爾和早年留學日本，20年代曾任北京政府教育總長、內務總長及財政總長等職。王揖唐早年赴日本學習軍事，歷任北洋政府內務總長、安福國會眾議院議長、北方議和總代表等職。齊燮元畢業(yè)于日本陸軍士官學校，北洋時期曾任江蘇督軍及蘇、皖、贛巡閱使等職，軍閥混戰(zhàn)中失敗后逃亡日本。上述四人都于1935年出任冀察政務委員會委員。董康于1912年留學日本，曾三度出任北洋政府大理院院長，先后任司法總長、代理財政總長等職。朱深畢業(yè)于日本東京大學法科，長期在北洋政府的司法界任職，曾任皖系政府的司法總長。高凌霨曾任北洋政府財政、農商、內務等部總長，此時任天津治安維持會和京津聯(lián)合維持會會長。
“臨時政府”宣布以民國初年的五色旗幟為“國旗”,繼承中華民國年號，定北京為首都。在宣布新政府成立當天，還對外發(fā)表宣言和施政方針。宣言對國民黨的容共抗日政策進行一番指責后宣稱：“樹立臨時政府，旨在恢復民主國家，煎滌污穢黨治，同時絕對排除共產主義，發(fā)揚東亞道德，輯睦世界友邦，開發(fā)產業(yè)，使民生向上，厘定權責，使中外相安?！弊詈筮€假惺惺地表示：“事變略定，我中華民國政治稍有軌道可循，自當聯(lián)袂引去，以紓罪戾?！?sup>[11]企圖以此來欺騙轄區(qū)民眾，掩蓋其傀儡面目。
“臨時政府”的施政方針共有五項：內政方針是：“消除國民黨一黨專制的積弊，真正體現(xiàn)中國民眾的共同心意，施行為中華民族謀幸福的政治”;經(jīng)濟方針是：“確立以農為本的農村政策，同時開發(fā)資源，發(fā)展生產”;東亞政策是：“以體現(xiàn)東亞道義的民族協(xié)和精神為基準，與鄰邦友好相處，謀求真正的親善合作”;對外政策是：“前政府所負的對外義務，凡屬已向國民發(fā)表的債務及其他義務，代其承擔一切責任”;防共方針是：“絕對排除容共政策，進一步與防共各國相協(xié)力，確保東亞的固有和平?！?sup>[12]
從“臨時政府”的框架結構及其宣言、方針可以清楚地看出，華北日軍和王克敏等人妄圖將該政權發(fā)展成控制全國的中央政府，以取代蔣介石為主的國民政府。臨時政府出臺后，在侵華日軍的策劃下，華北各地的大小治安維持會漸次歸并到它的名義之下。
日軍攻占南京后，12月24日，日本內閣會議對華北日軍建立“中華民國臨時政府”的做法予以肯定，并在《處理中國事變綱要》中對該政權今后的發(fā)展作出明確規(guī)定。《綱要》強調，在對其進行指導時，要謀求“逐步擴大和加強這個政權，使它成為重建新中國的中心勢力”;“不僅要使它取得在華北的信譽，并且要使它取得在華中、華南方面的信譽”。為此，綱要提出了四點具體指導方針：1.“要網(wǎng)羅在全中國有信譽的人才”;2.“要具備適應時代新的組織”;3.“要有足以號召全中國的主義和綱領”;4.對于上述政權的領導，“只在制訂政策大綱方面由日本顧問進行內部領導”。另外，綱要還對華北新政權的統(tǒng)治范圍、指導方式等一一作了規(guī)定^[13]。1938年1月11日，日本政府召開御前會議，決定《處理中國事變的根本方針》,更進一步肯定了華北偽政權的地位和作用。《方針》強調：“如現(xiàn)中國中央政府不來求和，則今后帝國不以此政府為解決事變的對手，將扶助建立新的中國政權，與此政權簽訂調整兩國邦交關系的協(xié)定，協(xié)助新生的中國的建設。對于中國現(xiàn)中央政府，帝國采取的政策是設法使其崩潰，或使它歸并于新的中央政權。”^[14]御前會議的決定具有極大的權威性，這一方針成為以后日本統(tǒng)治中國占領區(qū)的基本方針。
“華北臨時政府”于1938年1月正式出籠后，其組織機構陸續(xù)作了若干調整。4月1日，將行政委員會各部部長改稱總長，并將實業(yè)局升格為實業(yè)部，任命前北洋政府外交、司法總長王蔭泰為該部總長。以后又將財政、內政兩局升格為部，撤銷賑濟部。隨著日軍占領區(qū)域的擴大，臨時政府的統(tǒng)治地域也相應擴大，逐步由北平、天津兩市擴大到河北、山西、河南、山東數(shù)省的部分地區(qū)及青島市。
1938年3月，“臨時政府”將河北省偽政權改組為省政府，以吳贊周為省長，并將省政府駐地由天津遷至保定，全省劃分為津海、冀東、冀南、保定四道，各道設置道尹。河南的情況大致與此相似。1937年11月，日軍侵占河南安陽后，即在安陽設立偽河南省自治政府，以蕭瑞臣為省長。蕭為河南人，曾任吳佩孚部師長，當時已同日軍相勾結。1938年4月，偽河南省自治政府劃歸臨時政府管轄，改稱“河南省政府”。山西占領區(qū)劃歸“臨時政府”的時間要稍微晚一些。1937年12月日軍攻占太原后，隨即成立偽山西省“臨時政府”籌備委員會，以原綏遠省政府委員兼財政廳長蘇體仁為臨時省長。1938年6月，“臨時政府”開始管轄山西省，將省“臨時政府”籌備委員會撤銷，改設省公署，正式任命蘇體仁為省長。山東的情況與上述不同。1937年12月日軍攻占濟南后，成立了以馬良為會長的濟南治安維持會。當時因沒有省級偽政權，所以“臨時政府”于1938年3月5日發(fā)布成立山東省公署令，任命馬良為省長。3月10日，偽山東省公署成立，劃全省為魯東、魯南、魯西、魯北四個道。此外，又將原隸屬山東省的青島市劃為“臨時政府”直轄的特別市，任命趙琪為特別市市長。
“華北臨時政府”雖號稱“中華民國臨時政府”,實際上它不僅由華北日軍一手扶植起來，而且所有活動都必須根據(jù)日本的要求來進行。根據(jù)日本內閣關于“在制訂政策大綱方面由日本顧問進行內部領導”的規(guī)定，在臨時政府成立之初，華北日軍特務部長喜多誠一、總務課長根本博等人即以非正式顧問身份對政府各個方面進行控制。1938年4月17日，日本華北方面軍司令官寺內壽一與王克敏簽訂了關于顧問的《約定》之后，喜多誠一等大批日本軍人隨即正式以顧問身份對“臨時政府”進行“指導”了。
日本扶植“華北臨時政府”的主要目的之一，除在政治上穩(wěn)定占領區(qū)的統(tǒng)治之外，就是要在經(jīng)濟上掠奪華北地區(qū)的各種資源，以支持日益擴大的侵略戰(zhàn)爭?！芭R時政府”成立后提出的第一件大事，就是改訂海關稅率，停止征收日本商品進口附加稅，減免棉花、棉籽、胡麻子、礦砂、生鐵、廢鋼材等產品的出口稅。1938年5月底，日方又令臨時政府再次改訂關稅稅率，宣布從6月1日起，降低所有日本商品的進口稅。這樣，日本商品開始在“臨時政府”統(tǒng)治區(qū)域內大量傾銷。 如何“開發(fā)”與統(tǒng)制華北地區(qū)的經(jīng)濟，是日本政府早就考慮的一個重要問題。1938年3月，日本華北方面軍與“臨時政府”間簽訂了關于成立中日經(jīng)濟協(xié)議會的《覺書》。所謂經(jīng)濟協(xié)議會，實際上是使日本掠奪華北經(jīng)濟合法化。協(xié)議會雖以王克敏為會長，日本人平生釟三郎為副會長，但平生釟三郎作為“臨時政府”最高經(jīng)濟顧問，是經(jīng)濟政策的最高決策者，所以實權仍全部操在日本人手中。不僅如此，對于交通、港灣、通訊等重要設施，得由日軍直接控制，協(xié)議會不得加以討論^[15]。這些規(guī)定，在汪偽國民政府成立、“臨時政府”并入汪偽政權并改稱“華北政務委員會”之后，仍繼續(xù)生效。
為了更直接地掠奪華北的經(jīng)濟資源，日本于1938年4月在北平設立“華北開發(fā)公司”。由該公司出面，對華北的交通、通訊、礦業(yè)、鹽業(yè)、電力等重要產業(yè)，實施全面統(tǒng)制，壟斷開發(fā)權與經(jīng)營權。金融業(yè)亦是日本特別重視的行業(yè)。華北日軍籌建“臨時政府”時，即擬訂了《華北聯(lián)合銀行設立綱要》,企圖通過設立新的金融機關，發(fā)行偽幣，控制華北地區(qū)的金融，解決日本軍費支出，達到以戰(zhàn)養(yǎng)戰(zhàn)之目的。1938年2月11日，“臨時政府”宣布成立“中國聯(lián)合準備銀行”,由“財政部總長”汪時璟任總裁，日人阪谷希一任顧問?！芭R時政府”公布的《中國聯(lián)合準備銀行條例》規(guī)定：臨時政府賦予該銀行制造和發(fā)行紙幣的特權；發(fā)行的紙幣不限金額，適用于公私各種交易，為華北“惟一之法幣”;其名稱為“聯(lián)銀券”,與日元等值，屬于日本元系通貨。3月10日，該行正式營業(yè)，并在華北各地設立分行。當日，“臨時政府”又發(fā)表聲明稱：向來通用之各種紙幣，今暫于一定時期中準許其流通，聯(lián)銀券與國幣同價使用^[16]。然而一待聯(lián)銀券廣為流通，即開始對法幣進行排擠、打擊。6月10日，宣布于即日起將法幣貶值10%,翌年2月，再將法幣貶值40%,接著又宣布禁止法幣流通使用。至1938年10月，聯(lián)銀券的發(fā)行額已超過2.5億元，“其勢力直伸到內地各處”^[17]。
“華北臨時政府”的成立及其實際運作清楚地表明，它是一個沒有半點獨立性、完全由侵華日軍所控制的傀儡政權。