初級教育是現(xiàn)代教育的基礎(chǔ)。國民政府成立后，于1930年4月第二次全國教育會議通過的宣言指出：“全國有百分之八十以上不識字的民眾和大多數(shù)沒有受教育機會的兒童是推行訓(xùn)政和建設(shè)的障礙，也就是推進民族文化的大阻力。”^[1]朱家驊(1931年12月至1932年10月任教育部長)認為：“在任何國家，如欲謀教育普及，必須推廣小學(xué)教育使成義務(wù)教育?！?sup>[2]30年代初，國民政府制訂了一系列法令規(guī)章，推動初等教育的發(fā)展。1932年10月，教育部頒布《幼稚園課程標準》,規(guī)定幼稚園招收4—6歲的幼兒，接受音樂、故事、兒歌、游戲、常識等方面的簡單教育，以促進兒童快樂、健康發(fā)展。這一《標準》初步確立了幼稚教育制度的法律依據(jù)。1932年12月，國民政府公布《小學(xué)法》。次年3月，教育部依據(jù)此法令頒布《小學(xué)規(guī)程》,初等教育發(fā)展步入軌道。
《小學(xué)法》規(guī)定，小學(xué)為施行國民義務(wù)教育的場所，小學(xué)教育的目標為：“遵照中華民國教育宗旨及其實施方針，以發(fā)展兒童之身心，培養(yǎng)國民之道德基礎(chǔ)，及生活所必需之基本知識技能?！?sup>[3]《小學(xué)規(guī)程》規(guī)定，“小學(xué)分二級，前四年為初級小學(xué)，得單獨設(shè)立；后二年為高級小學(xué)，須與初級小學(xué)合并設(shè)立”^[4],初級小學(xué)實行義務(wù)教育?！兑?guī)程》明確小學(xué)教育八項訓(xùn)練標準：(一)培養(yǎng)兒童健康體格，(二)陶冶兒童良好品格，(三)發(fā)展兒童審美興趣，(四)增進兒童生活技能，(五)訓(xùn)練兒童勞動習(xí)慣，(六)啟發(fā)兒童科學(xué)思想，(七)培養(yǎng)兒童互助團體之精神，(八)養(yǎng)成兒童愛國愛群之觀念^[5]。為保證兒童能得到國家民族思想的基本教育，《規(guī)程》確定：“非中華民國之人民或其所組織之團體，不得在中華民國領(lǐng)土內(nèi)設(shè)立教育中國兒童之小學(xué)?！?sup>[6]
由于社會殘破，民生凋敝，民國時期兒童失學(xué)現(xiàn)象極為普遍?！缎W(xué)法》和《小學(xué)規(guī)程》特別強調(diào)，除六年制完全小學(xué)外，各地還可設(shè)立簡易小學(xué)及短期小學(xué)，進行速成教育。簡易小學(xué)招收不能入初級小學(xué)之學(xué)齡兒童，修業(yè)三年，不收學(xué)費。短期小學(xué)分一年制和二年制兩種，不收學(xué)費，書籍用品由學(xué)校供給，招收8—16歲的年長失學(xué)兒童，每班每日授課3—4學(xué)時。年授課時間不少于540學(xué)時。學(xué)校進行基本用字和常識的教育，要求能掌握1400字的讀寫。在人口稀少、地方貧瘠，無法設(shè)立學(xué)校的地區(qū)還可設(shè)立巡回教學(xué)班。這些措施，在一定程度上使更多兒童接受到最基本的教育。1931年—1936年六年間，全國兒童就學(xué)率由22.16%遞增到31.09%,學(xué)生人數(shù)增加56.4%^[7]。
早在1922年頒發(fā)的壬戌學(xué)制中，就規(guī)定小學(xué)實行四年制義務(wù)教育，但當(dāng)時僅為一紙空文。1931年南京國民政府公布的《中華民國訓(xùn)政時期約法》中規(guī)定：“已達學(xué)齡之兒童，應(yīng)一律受義務(wù)教育，其詳以法律定之。”^[8]1932年6月，教育部頒發(fā)《第一期實施義務(wù)教育辦法大綱》,規(guī)定1932年8月至1935年7月為第一期，在此期內(nèi)，各地應(yīng)設(shè)義務(wù)教育試驗區(qū)，大力推行義務(wù)教育，實行強迫入學(xué)，入學(xué)兒童總數(shù)至少應(yīng)達當(dāng)?shù)厥W(xué)兒童的十分之一。第一期開始后，由于經(jīng)費、師資、校舍、觀念等原因，收效不大。
義務(wù)教育的停滯不前受到教育主管部門的關(guān)注。1935年5月，國民政府教育部遵照國民黨第四屆中央執(zhí)行委員會第五次全體會議關(guān)于“實施義務(wù)教育標本兼治”等決議案，制定《實施義務(wù)教育暫行辦法大綱》等文件，具體推出推進義務(wù)教育的時間表，決定自1935年起，在10年左右時間內(nèi)，分三期完成四年制義務(wù)教育的普及。第一期自1935年8月至1940年7月，全國學(xué)齡兒童除入普通小學(xué)者外，應(yīng)要求進一年制短期小學(xué)學(xué)習(xí)，使80%以上學(xué)齡兒童受到一年以上義務(wù)教育。第二期自1940年8月至1944年7月，開辦兩年制短期小學(xué)，保證80%以上兒童享受兩年義務(wù)教育。第三期自1944年8月開始，最終完成四年制義務(wù)教育期限^[9]。8月，教育部成立“全國義務(wù)教育委員會”,具體負責(zé)義務(wù)教育推進工作。
經(jīng)費問題是制約義務(wù)教育正常開展的最大障礙。國民政府相繼頒布了《中央義務(wù)教育經(jīng)費支配及撥付辦法》、《各省市義務(wù)教育經(jīng)費經(jīng)管辦法大綱》等條例，詳細規(guī)定義務(wù)教育經(jīng)費的來源、分配和補充辦法，確定?？顚Ｓ玫脑瓌t。即由省、市自籌和中央補充相結(jié)合，省市縣新增教育稅收，省應(yīng)提30%,特別市應(yīng)提50%,作義務(wù)及成年補習(xí)經(jīng)費；中央補助義務(wù)教育及成年補習(xí)教育經(jīng)費，每年至少應(yīng)占總金額45%。據(jù)統(tǒng)計，1935年至1937年的3年間，中央財政的補助額分別為290萬元、438萬元、636萬元^[10]。另外，為解決師資短缺問題，教育部還于1936年頒布《訓(xùn)練義務(wù)教育師資辦法》,規(guī)定由教育部定期舉辦義務(wù)教育干部人員培訓(xùn)班，訓(xùn)練各省市義務(wù)教育人才。
30年代，傳統(tǒng)私塾小學(xué)在農(nóng)村地區(qū)仍占很大比重。1935年，全國私塾達110,144家，學(xué)生1,878,351人^[11],幾乎達全國學(xué)生總數(shù)的十分之一。為此，教育部要求各地應(yīng)著力改良私塾，各私塾課目一律依照短期小學(xué)或普通小學(xué)課程開設(shè)，不得擅定課程，私塾辦理優(yōu)良者可改為短期小學(xué)。1937年6月，教育部頒布《改良私塾辦法》,要求私塾塾師應(yīng)文理清通，常識豐富，塾舍應(yīng)寬敞，并有學(xué)生運動空地，采用教育部審定之教科書^[12]。然而，這些規(guī)定在實際執(zhí)行時是很難到位的。據(jù)統(tǒng)計，塾師中受過師范教育的僅占塾師總數(shù)的8.55%^[13],教學(xué)質(zhì)量仍難真正得到保證。
小學(xué)課程設(shè)置是初級教育的另一個重點，教育部對此也幾經(jīng)斟酌變更。1928年2月教育部頒布的《小學(xué)暫行條例》中規(guī)定初級小學(xué)科目為：三民主義、公民、國語、算術(shù)、歷史、地理、衛(wèi)生、自然、樂歌、黨童子軍、圖畫、手工等，高級小學(xué)加設(shè)職業(yè)科目。這一課目疊床架屋，意識形態(tài)色彩濃厚。1929年2月，教育部頒布《小學(xué)課程暫行標準》,簡化、合并了一些科目，簡化后的課目主要有黨義、國語、社會、自然、算術(shù)、工作、美術(shù)、體育、音樂等。1932年10月，教育部根據(jù)各地試行的結(jié)果，正式頒布《小學(xué)課程標準》,確定小學(xué)開設(shè)課目為：公民訓(xùn)練、衛(wèi)生、體育、國語、社會、自然、算術(shù)、勞作、美術(shù)、音樂等。1936年7月，教育部對此再作調(diào)整，進一步將課目簡化為公民訓(xùn)練、國語、常識、算術(shù)、工作、唱游。經(jīng)過數(shù)次調(diào)整、簡化，小學(xué)課程設(shè)置逐漸與小學(xué)生身心發(fā)展水平較為符合，在民國時代被長期沿用。
在確定課程同時，教育負責(zé)部門還采取措施，改變教材零亂的狀況。國民政府成立前，各學(xué)校均為自由選用教材，各類教材充斥書坊，良莠不齊。1928年，國民政府通令全國各小學(xué)必須采用經(jīng)過審定的教材，并查封了一批質(zhì)量和政治上被認為有問題的教科書^[14]。同時，當(dāng)時的教育主管機關(guān)大學(xué)院要求各地小學(xué)一律用語體文教學(xué)，不準采用文言教科書。1930年，教育部通令全國小學(xué)禁止采用文言教科書，除國文可兼用文言語體外，其他各科一律用語體文編輯。1933年4月，教育部決定分期編訂統(tǒng)一的教科書，由教育部聘請專家編寫或委托國內(nèi)著名小學(xué)代編，至1936年，完成編訂的有國語、算術(shù)、社會、自然等科。部編教材的推出，統(tǒng)一了教材標準，提高了教材質(zhì)量，對促進小學(xué)教學(xué)質(zhì)量提高有一定意義。顯然，教材中也包含著國民黨意識形態(tài)的宣傳。
教育主管部門對初等教育給予較多重視，30年代初、中期，初等教育在所有教育門類中發(fā)展速度是最快的。從數(shù)量上看，1929年全國小學(xué)生只有880多萬人，1931年度即增至1172萬人，1936年則達1836萬多人，八年時間人數(shù)翻了一番多^[15]。另據(jù)統(tǒng)計，1935年全國學(xué)齡兒童共49,022,202人，接受義務(wù)教育數(shù)為10,834,844人，占22.1%左右，上海、山西、威海、青島等省、市比例更高，達半數(shù)或半數(shù)以上，上海高達68%,山西接近70%^[16]。就教育經(jīng)費言，1930年全國小學(xué)教育經(jīng)費為5758萬元，1936年達11972萬元，增長了一倍強^[17]。經(jīng)過多方整頓，教育質(zhì)量也有了一定的提高。
應(yīng)該指出，雖然30年代小學(xué)教育取得了一定成績，但問題也還是很突出的。整個30年代，全國有一半以上兒童仍未取得接受最基本教育的權(quán)利。雖然教育部宣稱要逐步完成四年制義務(wù)教育，但實際進展十分緩慢。據(jù)在全國居前列位置的江蘇省統(tǒng)計，1931年該省有學(xué)齡兒童518萬余人，實際入學(xué)者僅133萬余人，僅占總數(shù)的26%^[18]。另據(jù)統(tǒng)計，1930年廣東全省共有失學(xué)兒童320多萬名，全省完成義務(wù)教育，年需經(jīng)費1億多元，而同年度全省教育經(jīng)費總計只有1799萬元，傾全省財政所入也不過7000多萬元，遠遠不敷所需^[19]。中國教育落后的狀況仍沒有根本的改變。1936年，教育經(jīng)費雖然在國民生產(chǎn)總值中的比重達到創(chuàng)紀錄的4.8%,但同年兒童入學(xué)率只有23.42%,失學(xué)兒童仍達76.58%^[20],普及小學(xué)義務(wù)教育終究只是停留在紙面上的美好許諾而已。