五四運(yùn)動是在民族矛盾、階級矛盾、各派系矛盾日益尖銳的情況下發(fā)生的，因此，北京政府對于山東問題的考慮與處理也頗感棘手，未敢輕作決定。
自袁世凱死后，中國政治的一大特點(diǎn)是，中央政府權(quán)威甚小，各地區(qū)、各派系實(shí)力人物握有很大權(quán)力，因此政府在做出一項(xiàng)重大決策之前，往往先征求各方意見，以取得實(shí)力派的支持，山東問題也是如此。
5月12日，政府邀請參、眾兩院議員在中南海懷仁堂開茶話會，商討對德和約簽字問題。眾議院秘書長王印川發(fā)言說：“在印川個(gè)人之意，與其簽字而斷送青島，不如不簽字之?dāng)嗨?，他日尚可設(shè)法，故絕對主張不能簽字?！?sup>[1]這次茶話會，政府仍未拿定主意。13日，政府再次邀集兩院議員商討，議員們再次主張拒簽和約。當(dāng)日，國務(wù)院密電各省督軍、省長：青島問題，“此事國人甚為注重，既未達(dá)最初目的，乃并無交還中國之規(guī)定，吾國斷難承認(rèn)。但若竟不簽字，則于協(xié)商(指協(xié)約國)及國際聯(lián)盟種種關(guān)系亦不無影響。故簽字與否，頗難決定。本日招集兩院議員開談話會，僉以權(quán)衡利害，斷難簽字為詞，并謂未經(jīng)簽字，尚可謀事后之補(bǔ)救，否則鑄成定案，即前此由日交還之宣言，亦恐因此搖動。討論結(jié)果，眾論一致?，F(xiàn)擬以此問題正式提交國會，一面電囑陸使暫緩簽字。事關(guān)外交重要問題，務(wù)希卓見所及，迅賜教益，不勝禱致”^[2]。該電反映出政府在這一問題上的矛盾狀態(tài)，一方面對巴黎和會的決定表示憤慨，“斷難承認(rèn)”,另一方面又擔(dān)心拒約將危及與列強(qiáng)的關(guān)系，因此政府方面“頗難決定”。但安福國會則不同，而是“眾論一致”地反對簽約。安福國會之所以“眾論一致”地反對簽約，一個(gè)明顯的原因是，南北和會期間，徐世昌、錢能訓(xùn)企圖解散安福國會以達(dá)成與南方的妥協(xié)，因此國會與政府的矛盾相當(dāng)尖銳，所以在一系列重大問題上，國會都采取了不與政府合作的態(tài)度。于是，國務(wù)院一面致電各省實(shí)力派繼續(xù)征求意見，同時(shí)準(zhǔn)備將山東問題“正式提交國會”,也就是將這一棘手問題推給國會去處置。
該電發(fā)出后，國務(wù)院陸續(xù)收到各方面回電。15日，察哈爾都統(tǒng)田中玉復(fù)電說：“阮電敬悉，極佩盧懷。竊謂青島問題，關(guān)系國家之存亡甚重。又當(dāng)此群情激昂之際，倘遽簽字，國內(nèi)或有沸騰之虞。若因此演出別項(xiàng)交涉，則辦理將更棘手。故權(quán)衡輕重，似以暫不簽字，徐圖事后補(bǔ)救之說為較善?！?sup>[3]湖南督軍張敬堯復(fù)電說：“日本所謂繼承權(quán)利，系銜接德國租約而言，殊不知租約已完全失效，繼承之說根本上不能成立?！瓌?wù)祈鈞座始終俯采民意，毅力堅(jiān)持，無論外交如何變幻，不達(dá)收回目的，決不可遷就簽字，自行斷送?！?sup>[4]
田、張二人均為皖系將領(lǐng)，那么直系態(tài)度又怎樣呢？16日，江西督軍陳光遠(yuǎn)致電國務(wù)院：“吾國為參戰(zhàn)團(tuán)一分子，并非征服降國可比，青島為吾領(lǐng)土，關(guān)系國家主權(quán)，豈能不容我代表主張，和會遂自由處置？是不能施之于敵者，竟施之于我?！檬е标P(guān)國家存亡，自當(dāng)誓死力爭，不能絲毫讓步。如果抗議無效，惟有嚴(yán)拒簽字?！?sup>[5]15日，湖北督軍王占元致電政府：“請速致電歐會陸、王兩專使，對于日本要求單獨(dú)解決青島領(lǐng)土問題，誓勿簽字。”^[6]
與此同時(shí)，安福俱樂部于16日召開全體大會，王揖唐發(fā)言說：“歐會如此主張，未免藐視公理，袒護(hù)強(qiáng)權(quán)，無論如何不能簽字?！?sup>[7]
北京政府一方面考慮到廣大人民群眾和各派人士均反對簽約，同時(shí)又考慮到完全拒約將不能參加國際聯(lián)盟，擔(dān)心被排斥于國際社會之外，并且還將失去一些有利條件，因此接受了中國代表團(tuán)的“保留簽字”的建議。5月20日，北京政府正式向國會提出山東問題咨文，表明政府方針：“現(xiàn)由專使等在會提出抗議，如果無可轉(zhuǎn)圜，政府熟權(quán)利害，決定對于此項(xiàng)草約，大體應(yīng)行簽字，惟山東問題應(yīng)聲明另行保留，以為挽救地步。已電飭陸專使遵照此旨提出聲明?！?sup>[8]
按例，對外條約應(yīng)由政府簽署之后再送國會審批，而錢能訓(xùn)政府這次卻破例地先將山東問題咨文送交國會議決，其用意顯然是要讓國會來承擔(dān)這一問題的責(zé)任。這時(shí)，上海的南北和會已經(jīng)破裂，徐世昌、錢能訓(xùn)企圖取消安福國會以達(dá)成與南方妥協(xié)的計(jì)劃已經(jīng)暴露，因此，國會與政府的矛盾更加尖銳起來，錢能訓(xùn)內(nèi)閣已成為安福國會的眼中釘，不可能得到國會方面的合作。
5月26日，眾議院在討論政府送交的山東問題咨文時(shí)，只是表示贊成政府提出的“保留簽字”方案，但以該咨文并非條約，難以開議為由，拒絕列入議案，隨即將該咨文退還政府，迫使錢能訓(xùn)內(nèi)閣去獨(dú)自承擔(dān)這一棘手問題的全部責(zé)任。