抗戰(zhàn)爆發(fā)后，面對(duì)空前嚴(yán)重的民族危機(jī)，國(guó)、共兩黨在抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的旗幟下，實(shí)現(xiàn)了第二次合作。但是由于兩黨所處地位和所持基本方針政策的不同，其相互間的矛盾與沖突始終存在著。這些矛盾與沖突不時(shí)地在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、思想等領(lǐng)域中表現(xiàn)出來(lái)。特別是隨著中國(guó)抗戰(zhàn)的持久化、時(shí)局日趨復(fù)雜化，國(guó)、共兩黨間的矛盾沖突也在不斷地升級(jí)，最終發(fā)展到了局部軍事沖突的階段。
對(duì)于中共所領(lǐng)導(dǎo)的敵后抗日武裝的發(fā)展壯大，國(guó)民黨內(nèi)的反共頑固派極為恐懼。正如國(guó)民黨當(dāng)局在一份文件中所說(shuō)：“目前共黨勢(shì)力，雖以華北陜北為根據(jù)，然其活動(dòng)范圍，則普及各地，而尤以華中游擊區(qū)為甚。故對(duì)第八路軍在華北陜北自由活動(dòng)之處置問(wèn)題，實(shí)即對(duì)整個(gè)中國(guó)共產(chǎn)黨活動(dòng)之處置問(wèn)題。如處置得當(dāng)，則共黨自由活動(dòng)之范圍，或僅及于華北陜北，其他區(qū)域則無(wú)發(fā)展余地；如處置不當(dāng)，則第八路軍將利用淪陷地方中央統(tǒng)治力量鞭長(zhǎng)莫及之情勢(shì)，擴(kuò)大其自由行動(dòng)之范圍。結(jié)果中國(guó)抗戰(zhàn)形成國(guó)民黨失地日本與共產(chǎn)黨分地之局面，日本與共黨相反相成，本黨統(tǒng)治之土地，將一失而不易復(fù)得?！?sup>[1]
1939年1月召開(kāi)的國(guó)民黨五屆五中全會(huì)期間，國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)秘書(shū)處起草并擬定了《限制異黨活動(dòng)辦法》,并于會(huì)后迅速下發(fā)執(zhí)行。該《辦法》提出，為限制異黨活動(dòng)，惟有采取像共產(chǎn)黨一樣“堅(jiān)強(qiáng)組織之辦法，方能奏效”,“以組織對(duì)付組織”,并從積極方面和消極方面提出了23條限制異黨辦法^[2]。雖然五屆五中全會(huì)前后，就整體而言國(guó)民黨當(dāng)局應(yīng)對(duì)的重點(diǎn)仍然是日本的軍事壓力和政治謀略，密切關(guān)注著汪精衛(wèi)集團(tuán)脫離抗日營(yíng)壘之后的動(dòng)向，但是蔣介石已經(jīng)把“共黨到處發(fā)展”列為“目前急患”之首^[3]。當(dāng)時(shí)蔣介石考慮的是“融化共黨政策”而非軍事剿共^[4],不過(guò)已經(jīng)非常明確地限制中共武裝抗日區(qū)域，規(guī)定八路軍、新四軍的活動(dòng)范圍，故國(guó)共軍事摩擦事件頻起，并有愈演愈烈之勢(shì)。
河北、山東是國(guó)民黨頑固派較早向中共領(lǐng)導(dǎo)的抗日地方政權(quán)和八路軍發(fā)難的地區(qū)。雖然早在1938年夏冀中和冀南地區(qū)就已經(jīng)建立起多個(gè)抗日民主政權(quán)，但該年秋冀察戰(zhàn)區(qū)總司令兼河北省主席鹿鐘麟?yún)s不顧八路軍方面的反對(duì)，強(qiáng)行接收抗日政權(quán)和團(tuán)體，縱容乃至指使民團(tuán)甚至土匪襲擊八路軍，殺害八路軍政工人員。12月，河北的國(guó)民黨頑軍甚至向抗日根據(jù)地發(fā)動(dòng)軍事進(jìn)攻。而國(guó)民黨當(dāng)局頒令，敵后抗戰(zhàn)部隊(duì)不得擅自移駐、不得兼管行政，甚至取消冀中冀南行政主任公署^[5],更助長(zhǎng)了地方頑固勢(shì)力的氣焰。而在山東，省主席沈鴻烈提出的口號(hào)是：“寧匪化，勿赤化，寧亡于日，勿亡于共，日可以不抗，共不可不打?！?939年4月，頑軍秦啟榮部襲擊八路軍山東縱隊(duì)第三支隊(duì)，殺害指戰(zhàn)員400余人，即“博山慘案”。同月，河北張蔭梧部襲擊冀中深縣八路軍后方機(jī)關(guān)，殺害400多人，并襲擊八路軍第三縱隊(duì)呂正操部。
除了華北之外，在華中地區(qū)發(fā)生了多起針對(duì)新四軍摩擦事件。1939年6月，湖南平江的新四軍通訊處機(jī)關(guān)遭襲擊，職員及家屬多人被殺、被抓。11月，河南確山縣竹溝鎮(zhèn)的新四軍第四支隊(duì)留守處遭到國(guó)民黨軍隊(duì)圍攻兩天，新四軍傷殘人員、家屬和群眾200余人被殺害。正如1939年初中共中央便指出的，反共摩擦的不時(shí)發(fā)生，“說(shuō)明蔣及國(guó)民黨之政策，在于加緊限制八路軍發(fā)展，同時(shí)使八路軍與各地方系統(tǒng)部隊(duì)關(guān)系惡化，以孤立八路軍”。中共中央明確指出：“我們對(duì)摩擦如逆來(lái)順受，則將來(lái)摩擦逆流必更大，頑固氣焰必更高”;“已建立之政權(quán)未到萬(wàn)不得已時(shí)，決不應(yīng)輕易放棄?！?sup>[6]到1939年12月，中共中央更是認(rèn)為，國(guó)民黨“已發(fā)展到軍事限共為主，政治限共為輔了。在這個(gè)軍事限共政策下，國(guó)民黨發(fā)布了處置共黨問(wèn)題的新辦法，發(fā)布了剿辦冒稱抗日軍的命令，并用中央軍直接對(duì)付八路軍與新四軍”。中央明確要求：“八路軍新四軍必須極力發(fā)展與鞏固自己的力量”;“凡遇軍事進(jìn)攻，準(zhǔn)備在有理又有利的條件下堅(jiān)決反抗之，極大地發(fā)揮自己的頑強(qiáng)性，決不輕言退讓。”^[7]這樣，雙方的摩擦甚至沖突進(jìn)一步擴(kuò)大了。
1939年12月，山西的閻錫山所部首先向中共領(lǐng)導(dǎo)的部隊(duì)發(fā)起進(jìn)攻，挑起了“晉西十二月事變”?？箲?zhàn)爆發(fā)后，按照蔣介石命令，八路軍進(jìn)入山西，加入閻錫山的第二戰(zhàn)區(qū)作戰(zhàn)。中共在山西實(shí)行與閻錫山合作抗戰(zhàn)的政策，幫助閻錫山建立新的武裝力量——抗日決死隊(duì)，亦稱山西新軍。但是，在閻錫山看來(lái)，新軍建成卻漸漸“八路軍化”,為防新軍變?yōu)楫惣毫α?，自然早有奪回新軍的想法。1939年3月，閻錫山在山西宜川縣秋林鎮(zhèn)召開(kāi)高級(jí)軍政干部會(huì)(秋林會(huì)議),逼迫共產(chǎn)黨人退出新軍，解除新軍中共產(chǎn)黨員的軍權(quán)，并秘密制定“討伐”新軍的作戰(zhàn)計(jì)劃。閻錫山聲稱“邇來(lái)晉省政治，大部陷于犧盟份子之手，新舊兩軍，形成對(duì)立，真象漸明，深恐尾大不掉”,乃于1939年10月間召開(kāi)所謂革命同志代表大會(huì)，“擬藉整頓決死隊(duì)之名，消滅犧盟中共份子之勢(shì)”^[8]。11月29日，閻錫山密令陳長(zhǎng)捷為“討叛軍總司令”,分三路向新軍進(jìn)攻^[9]。12月初，閻軍首先在永和附近襲擊決死隊(duì)第二縱隊(duì)之第一九六旅旅部，同時(shí)破壞永和、石樓、洪洞、蒲縣等6個(gè)縣的抗日民主政權(quán)及“犧盟會(huì)”等抗日?qǐng)F(tuán)體，殺害政府人員、犧盟會(huì)干部及八路軍晉西支隊(duì)后方醫(yī)院傷病員、工作人員數(shù)十人，制造了晉西事變，亦稱“十二月事變”。
面對(duì)閻錫山部的進(jìn)攻，中共方面積極應(yīng)對(duì)。在晉西北的一二○師一部奉令接應(yīng)晉西南部隊(duì)北上，在冀中和晉察冀的一二○師主力也奉令回師。1940年1月，晉西北新軍集中主力，重創(chuàng)來(lái)犯之閻軍，并順勢(shì)鞏固了晉西北根據(jù)地。同時(shí)，在晉西南地區(qū)，八路軍三八六旅、“集總”特務(wù)團(tuán)及決死一縱隊(duì)在陳賡指揮下，成功地阻止了國(guó)民黨軍隊(duì)的進(jìn)逼。至1940年4月，山西省的中共軍隊(duì)和閻錫山部劃定了各自活動(dòng)范圍，二者間的沖突暫告結(jié)束^[10]。
在陜甘寧邊區(qū)周圍，從1939年至1940年，國(guó)共雙方發(fā)生了大小幾十起摩擦事件。其中較為突出的有：1939年四五月間，發(fā)生了在隴東分區(qū)的國(guó)民黨軍隊(duì)襲擊鎮(zhèn)原縣的鎮(zhèn)原事件和襲擊寧縣的寧縣事件。9月至12月，又發(fā)生了第二次隴東事件，國(guó)民黨侵占了原共產(chǎn)黨控制的鎮(zhèn)原、寧縣、正寧三個(gè)縣；八路軍則殲滅了慶陽(yáng)、合水兩縣的國(guó)民黨保安部隊(duì)300余人。在關(guān)中分區(qū)，因該地區(qū)地理位置重要，因而國(guó)共雙方摩擦不斷。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從1939年11月至1940年6月，國(guó)民黨胡宗南部發(fā)動(dòng)的武裝進(jìn)攻高達(dá)64起，其中較為突出的是旬邑事件和淳化事件，國(guó)民黨軍占領(lǐng)了旬邑和淳化兩縣。
在這期間，陜甘寧邊區(qū)的八路軍被迫進(jìn)行了一系列反摩擦斗爭(zhēng)，并取得了一系列重大勝利。1940年春夏，關(guān)中分區(qū)保安獨(dú)立三營(yíng)和警備八團(tuán)一部，進(jìn)行了點(diǎn)頭鎮(zhèn)突圍戰(zhàn)和井村、轉(zhuǎn)角鎮(zhèn)等多次戰(zhàn)斗，收復(fù)了馬欄鎮(zhèn)，拔掉了國(guó)民黨軍十多處據(jù)點(diǎn)，消滅了國(guó)民黨旬陽(yáng)縣保安團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)、土匪頭子郭相堂和淳化縣保安大隊(duì)長(zhǎng)李養(yǎng)之共計(jì)1000多人，粉碎了頑固派妄圖打通淳旬線、馬(欄)旬線，建立碉堡封鎖線，緊縮邊區(qū)活動(dòng)范圍的陰謀^[11]。
1940年初，在華北、華中等區(qū)域也不斷發(fā)生國(guó)民黨軍隊(duì)襲擊中共軍隊(duì)的情況。如1940年2月，國(guó)民黨軍朱懷冰部襲擊在邢臺(tái)西路羅川的中共獨(dú)立營(yíng)，結(jié)果該營(yíng)營(yíng)長(zhǎng)陣亡，士兵230余人傷亡過(guò)半，100余人被俘^[12]。又如1940年4月，國(guó)民黨軍第一一七師劉漫天部偷襲天長(zhǎng)、六合等地的新四軍，10月至12月，國(guó)民黨軍第一二八師莫德宏部在皖東襲擊新四軍等。
對(duì)于國(guó)民黨軍的進(jìn)犯，中共堅(jiān)決予以反擊。1940年2月，八路軍對(duì)石友三、孫良誠(chéng)、高樹(shù)勛等部開(kāi)始發(fā)動(dòng)進(jìn)攻，結(jié)果重創(chuàng)各部。3月，八路軍又發(fā)動(dòng)磁武涉林戰(zhàn)役，重創(chuàng)朱懷冰部^[13]。1940年，新四軍陳毅支隊(duì)渡江北上，進(jìn)入蘇北。而蘇北敵后屬于國(guó)民黨江蘇省主席韓德勤的防區(qū)，他當(dāng)然不允許新四軍前來(lái)發(fā)展根據(jù)地，而決心要將陳毅部趕走。為了消滅蘇北地區(qū)的新四軍，1940年10月，韓德勤所部對(duì)初到蘇北的陳毅、粟裕等部發(fā)起突然進(jìn)攻，結(jié)果慘敗，該事件被稱為“蘇北事件”^[14]。之后，蘇北的海安、東臺(tái)、鹽城等地皆為新四軍所占，以致國(guó)民黨認(rèn)為其在蘇北的軍政機(jī)關(guān)分散于興化、泰州、沙溝附近，“四面受敵，進(jìn)退失據(jù)，情勢(shì)至為危急”^[15]。1940年12月24日，蔣介石就蘇、魯局勢(shì)致電魯蘇戰(zhàn)區(qū)司令于學(xué)忠，電文中稱：“中央已有處置，一個(gè)月后便可實(shí)現(xiàn)。希按照前令，盡全力鞏固魯省，至對(duì)蘇北，可無(wú)須再抽兵增援也?！?sup>[16]結(jié)果，1941年1月，皖南事變便發(fā)生了。
應(yīng)當(dāng)指出，在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)進(jìn)入相持階段之時(shí)，隨著雙方摩擦的增加，國(guó)、共雙方高層都曾意識(shí)到需要通過(guò)談判的方式予以解決。只是國(guó)民黨方面旨在限制八路軍、新四軍發(fā)展和擴(kuò)大對(duì)日作戰(zhàn)區(qū)域，壓縮陜甘寧邊區(qū)的范圍，控制甚至取消中共領(lǐng)導(dǎo)下的敵后各抗日游擊隊(duì)和抗日根據(jù)地。中共方面則針?shù)h相對(duì)，提出自己的主張。1939年11月起，國(guó)、共雙方在會(huì)談中已經(jīng)較具體地涉及八路軍擴(kuò)編和邊區(qū)劃界等問(wèn)題，但未能達(dá)成協(xié)議^[17]。1940年4月，在中共中央的指示下，新四軍與第三戰(zhàn)區(qū)進(jìn)行了會(huì)談，曾就新四軍的駐地和作戰(zhàn)地、區(qū)域，達(dá)成過(guò)初步協(xié)議^[18]。1940年6月，周恩來(lái)代表中共中央向國(guó)民黨方面正式提出了全面解決雙方關(guān)系的具體方案，在第一部分“請(qǐng)實(shí)行《抗戰(zhàn)建國(guó)綱領(lǐng)》所規(guī)定之人民集合、結(jié)社、言論、出版之自由”之下，提出了如下要求：保障各抗日黨派之合法存在；釋放一切在獄之共產(chǎn)黨員，不因黨籍信仰之不同而橫遭扣留、拘禁、非刑與歧視；保障《新華日?qǐng)?bào)》之出版發(fā)行；保護(hù)十八集團(tuán)軍及新四軍之家屬，禁止非法騷擾和殘害。第二部分為“請(qǐng)?jiān)谟螕魠^(qū)及敵占區(qū)內(nèi)，實(shí)行《抗戰(zhàn)建國(guó)綱領(lǐng)》所規(guī)定之指導(dǎo)及援助人民武裝抗日，并發(fā)動(dòng)普遍的游擊戰(zhàn)”。第三部分“關(guān)于陜甘寧邊區(qū)、第十八集團(tuán)軍及新四軍問(wèn)題”,是這份提案的重點(diǎn)部分，包括：甲、命令劃定延安、延長(zhǎng)等23縣為陜甘寧邊區(qū)，組織邊區(qū)政府，隸屬行政院，委任林祖涵為邊區(qū)政府主席；乙、擴(kuò)編第十八集團(tuán)軍為三軍九師，其所屬游擊隊(duì)按各地戰(zhàn)區(qū)所屬游擊部隊(duì)同等待遇；丙、增編新四軍至7個(gè)支隊(duì)；丁、規(guī)定第十八集團(tuán)軍新四軍與友隊(duì)作戰(zhàn)分界線；戊、以同等待遇按時(shí)補(bǔ)充第十八集團(tuán)新四軍械彈糧餉等^[19]。
7月16日，國(guó)民黨方面拿出提示案，以“中央最后決定”的口吻答復(fù)幾點(diǎn)：一、關(guān)于黨的問(wèn)題，“依照《抗戰(zhàn)建國(guó)綱領(lǐng)》第二十六條之規(guī)定”,即根據(jù)日后通過(guò)之《憲法》的有關(guān)規(guī)定辦理；二、關(guān)于陜甘寧邊區(qū)問(wèn)題，區(qū)域?yàn)殛兾?5縣、甘肅3縣，名稱改為陜北行政區(qū)，行政區(qū)公署暫隸屬行政院，但歸陜西省府指揮；三、關(guān)于第十八集團(tuán)軍及新四軍作戰(zhàn)地境問(wèn)題，劃定八路軍、新四軍作戰(zhàn)范圍為冀、察兩省魯北及晉北之一部，要求八路軍、新四軍于一個(gè)月內(nèi)全部開(kāi)到上述規(guī)定地區(qū)；四、規(guī)定八路軍編制為3軍6師6個(gè)補(bǔ)充團(tuán)，新四軍為2個(gè)師(每師2旅4團(tuán));另要求八路軍新四軍“絕對(duì)服從軍令”、“所有縱隊(duì)支隊(duì)及其他一切游擊隊(duì)，一律限期收束”,稱“軍事委員會(huì)隨時(shí)派員點(diǎn)驗(yàn)”^[20]。該提示案的實(shí)質(zhì)，就是要壓縮邊區(qū)的空間，限制八路軍新四軍的發(fā)展，讓出在華北江南經(jīng)過(guò)浴血苦戰(zhàn)建立起來(lái)的大片抗日游擊根據(jù)地，并為日后的武力解決中共問(wèn)題留下伏筆。
同年8月，周恩來(lái)在重慶與蔣介石、何應(yīng)欽等人的會(huì)談中，強(qiáng)調(diào)中共50萬(wàn)軍隊(duì)要抗戰(zhàn)、無(wú)法生活，難以全部開(kāi)入冀、察，且新四軍南調(diào)部隊(duì)不多，南方游擊隊(duì)卻很多，表示國(guó)民黨之方案不可行。對(duì)于國(guó)民黨方面的打壓企圖，9月5日，周恩來(lái)曾代表中共方面提出三條新的解決方法：一、擴(kuò)大第二戰(zhàn)區(qū)至山東全省及綏遠(yuǎn)一部；二、按照第十八集團(tuán)軍新四軍及各地游擊部隊(duì)全數(shù)發(fā)餉；三、各游擊部隊(duì)留在各戰(zhàn)區(qū)劃定作戰(zhàn)界線分頭擊敵^[21]。但是，這并沒(méi)有獲得國(guó)民黨方面的認(rèn)可。無(wú)論是蔣介石還是軍政高層人士看來(lái)，抗戰(zhàn)以來(lái)中共兵力的發(fā)展、影響的擴(kuò)大，必須加以最大限度的限制，甚至不惜以采取重大軍事行動(dòng)為代價(jià)。