善后會(huì)議面臨的另一嚴(yán)峻挑戰(zhàn)是當(dāng)時(shí)蓬勃興起的國民會(huì)議運(yùn)動(dòng)。
召開國民會(huì)議幾乎是當(dāng)時(shí)各派政治勢力都曾提出過的主張。共產(chǎn)黨從1923年起曾多次呼吁召開國民會(huì)議，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一及和平建設(shè)^[1]。孫中山領(lǐng)導(dǎo)的國民黨在放棄護(hù)法立場之后，也明確提出召開國民會(huì)議以決定國是的主張^[2]。段祺瑞在醞釀反直時(shí)派許世英與孫中山聯(lián)絡(luò)，曾提議倒曹成功后，先開善后會(huì)議，繼開國民會(huì)議，并將后者視為治本之策。就連吳佩孚，對國民會(huì)議亦主張甚力，表示召開國民會(huì)議是其“一貫主張”,反復(fù)倡導(dǎo)^[3]。
但是在對“國民會(huì)議”內(nèi)含的理解上，各方差異甚大，其中段祺瑞政府與國民黨(包括正與之合作的共產(chǎn)黨)的分歧最為明顯。段祺瑞主張的國民會(huì)議，其組織法由善后會(huì)議制定，善后會(huì)議的會(huì)員又多由政府指定，未能真正容納社會(huì)團(tuán)體參加。國民黨主張的國民會(huì)議，是制定憲法的最高機(jī)關(guān)，因而要求具有廣泛的代表性，其預(yù)備會(huì)議亦應(yīng)有眾多人民團(tuán)體參加，不能由政府操縱控制。盡管存在分歧，但各方均認(rèn)同國民會(huì)議是解決國是的根本辦法，這就為國民會(huì)議運(yùn)動(dòng)的興起提供了有利條件。
就在善后會(huì)議即將召開之時(shí)，國民會(huì)議運(yùn)動(dòng)在各地迅速開展起來。北京、上海、天津、張家口、山東、湖北等地的商會(huì)、工會(huì)、農(nóng)會(huì)、學(xué)生會(huì)、女子參政協(xié)進(jìn)會(huì)等召開大會(huì)，在對善后會(huì)議表示反對的同時(shí)，積極響應(yīng)孫中山的時(shí)局宣言，發(fā)表函電，促成召開國民會(huì)議^[4]。3月1日，由孫中山和李大釗等聯(lián)名倡導(dǎo)的國民會(huì)議促成會(huì)全國代表大會(huì)在北京開幕，到會(huì)代表共八十余人，代表二十余省區(qū)、一百二十多個(gè)地方的國民會(huì)議促成會(huì)^[5]。大會(huì)揭露了善后會(huì)議由軍閥操縱的“反人民”性質(zhì)，對中國社會(huì)的一些基本問題進(jìn)行討論并通過了決議。會(huì)議持續(xù)一個(gè)多月，于4月16日閉幕。
段祺瑞對社會(huì)各界發(fā)起的國民會(huì)議運(yùn)動(dòng)雖不以為然，但因標(biāo)榜善后會(huì)議兼具國民會(huì)議預(yù)備會(huì)性質(zhì)并議決《國民會(huì)議組織條例》,故善后會(huì)議閉幕之后，也就不能不將所承諾的國民會(huì)議提上政府議程。這與國民黨及社會(huì)各界呼吁召開的國民會(huì)議構(gòu)成了沖突，致使段祺瑞亟謀解決之道。
1925年4月27日，京師警察廳咨陳內(nèi)務(wù)部，以“現(xiàn)在國民會(huì)議條例業(yè)奉臨時(shí)執(zhí)政明令公布實(shí)施，并已著手籌備。所有前項(xiàng)組織各團(tuán)體，自難再任其成立，致滋紛擾”為由，規(guī)定“倘再有假借(國民會(huì)議)名義聚集開會(huì)情形，顯系別有企圖”,將“通令各警察署隨時(shí)注意依法查禁”^[6]。
在查禁國民會(huì)議運(yùn)動(dòng)的同時(shí)，段祺瑞開始了“國民會(huì)議”的籌備工作。此事直接關(guān)系到段能否實(shí)現(xiàn)由臨時(shí)執(zhí)政到民選總統(tǒng)的政治過渡，因而政府方面異常重視^[7]。1925年5月3日，段祺瑞任命許世英負(fù)責(zé)籌備國民代表會(huì)議事宜，不久又任命林長民籌備“國憲起草委員會(huì)”^[8]。6月3日，段政府公布《國民代表會(huì)議議員選舉程序令》,預(yù)定11月1日正式開會(huì)。10月30日，執(zhí)政府發(fā)出命令，規(guī)定“國民代表會(huì)議議員應(yīng)于十五年一月十五日以前齊集京師，定期開會(huì)”^[9]。
但是段祺瑞禁止國民會(huì)議運(yùn)動(dòng)的做法不僅使其尊重民意的表態(tài)信譽(yù)掃地，也為召開國民會(huì)議設(shè)置了障礙。會(huì)議尚未召開，反對的聲浪已經(jīng)高漲。
首先是擁黎派代表人物章太炎、唐紹儀表示強(qiáng)烈反對。8月5日，正當(dāng)政府派人士開始為國民會(huì)議的前景感到樂觀之時(shí)，唐、章二人發(fā)出通電，主張保存約法，反對國民會(huì)議。電文指出：“國民代表會(huì)議組織法、國民代表會(huì)議議員選舉程序令，皆已次第公布。按組織法乃善后會(huì)議所定，選舉程序令則臨時(shí)政府自為，二者皆非執(zhí)法機(jī)關(guān)，無為民國制法之權(quán)，執(zhí)事為此，與向之召集安福國會(huì)無異也。執(zhí)事秉鈞以來，十有余年，毀法喪權(quán)，疵累恐多?！瓐?zhí)事果有靖讞之心，則宜保存約法，勿自創(chuàng)制。速將國民代表會(huì)議之偽法、偽令，一切取消?！丈w棺論定，猶不失為瑕瑜不掩之人。若乘急難之時(shí)，以行劫制之術(shù)，萬目睽睽，豈可盡掩?！?sup>[10]
其實(shí)在政治理念上，章、唐并不一定以國民會(huì)議為非，但出于擁黎的考慮，則非出此舉不可。因?yàn)槎问鲜窃诜穸ㄅf“法統(tǒng)”的基礎(chǔ)上確立臨時(shí)執(zhí)政地位的，其所以急不可待要召開國民會(huì)議，一個(gè)重要的原因，就是想借以取得統(tǒng)治的合法性。章、唐既“主張擁黎出山，以正法統(tǒng)”^[11],當(dāng)然不愿意看到段氏召開國民會(huì)議。
章、唐的通電反對得到了湖北方面的響應(yīng)。10月12日，湖北省議會(huì)議員維杜發(fā)表通電，認(rèn)為中華民國主權(quán)在民，國民議會(huì)為國民行使主權(quán)之最高機(jī)關(guān)，應(yīng)由國民自動(dòng)組織，“非彼所謂善后會(huì)議所能代庖”。表示湖北為民國首義之區(qū)，該省議員受民意所托，“對于此種無法無據(jù)、于理未順之國民代表會(huì)議，根本認(rèn)為不能成立”,故特通電反對^[12]。
其次是作為國民會(huì)議基礎(chǔ)的地方議會(huì)選舉遭遇意想不到的麻煩。入秋之后，各地根據(jù)政府頒布的《國民代表會(huì)議議員選舉程序令》,開始國民會(huì)議議員選舉。選舉分初選與復(fù)選兩階段進(jìn)行。然而，兩個(gè)階段的選舉均因舞弊和各種丑聞被輿論曝光而招致反對，引發(fā)糾紛。例如南京于9月10日初選投票，運(yùn)動(dòng)當(dāng)選人紛紛“密設(shè)機(jī)關(guān)，實(shí)行賄選”,有被查獲證據(jù)，提起訴訟者，有被抓獲扭送省憲，由鄭謙親自審訊者，甚至出現(xiàn)初選監(jiān)督、戶籍主任被控告，戶籍事務(wù)所被砸毀的事件，公民要求宣告選舉無效^[13]。湖北的初選自王揖唐當(dāng)選之后，已露出安福派從中操縱的痕跡。原定8日舉行復(fù)選，但十八位代表的名單，不待投票，已先期揭出，且公然見諸文電。其具體辦法，系由安福派駐京頭領(lǐng)聯(lián)絡(luò)武漢軍方及“省議會(huì)之某派”,共同成立“公司”,操辦其事。所選者“均系某某官署之重要職員，并聞指定人各出銀一萬五千元為該包辦人之交換費(fèi)”。消息傳出，全鄂震驚，選民立即發(fā)出通電，表示強(qiáng)烈反對，并要求政府“徹查”。該省復(fù)選被迫展期^[14]。江蘇的復(fù)選因王景常以三千五百元賄選，引起訴訟及王的反訴，迫使選舉監(jiān)督鄭謙宣布停止選舉。而鄭謙此舉，復(fù)引來違反民會(huì)選舉法的指控，弄得鄭進(jìn)退維谷，無以收場^[15]。其他地區(qū)如河南、青海及華僑社團(tuán)的選舉，也因故展期^[16]。
由于地方議會(huì)選舉遭遇麻煩，臨近國民會(huì)議開會(huì)，各省區(qū)選出的議員，尚未及應(yīng)選人數(shù)的五分之三，奉命前往京師與會(huì)的各地議員，僅有五六十人。到京的議員要求先頒命令舉行開幕式，籌備處以到會(huì)者不夠法定人數(shù)，先舉行開幕式不符合條例規(guī)定為由，未予應(yīng)允，只同意安排招待處以接待來京代表及發(fā)放旅費(fèi)。對此，一些代表強(qiáng)烈不滿，表示非先舉行開幕式不足以促各省選舉之進(jìn)行，“甚至有謂即使段執(zhí)政下野民會(huì)仍須進(jìn)行，不能與段執(zhí)政同時(shí)消滅者”^[17]。執(zhí)政府既不能在不足法定人數(shù)的情況下開會(huì)，又無法促成地方議員選舉以湊足法定人數(shù)，國民會(huì)議的召開也就失卻了起碼的組織基礎(chǔ)。
另外，一直站在后臺(tái)操縱執(zhí)政府的奉張態(tài)度移易，亦成為段祺瑞難以如愿以償召開國民會(huì)議的重要因素。例如，在地方議員的選舉問題上，奉天方面曾因?qū)鴳椘鸩菸瘑T會(huì)持懷疑態(tài)度，遲遲不愿舉行選舉^[18]。當(dāng)時(shí)的輿論普遍認(rèn)為，國民會(huì)議難以成立，主要原因在于“奉方對于該會(huì)議之不甚熱心故也”。9月，在政府派人士梁士詒前往疏通之后，輿論又認(rèn)為由于奉張態(tài)度發(fā)生變化，對于國民會(huì)議如期召開“已無可慮之必要”^[19]。當(dāng)時(shí)輿論對于奉張態(tài)度移易的判斷是否正確并不重要，惟其指陳的國民會(huì)議能否開成須視奉張的態(tài)度為轉(zhuǎn)移，則是客觀事實(shí)。這樣，當(dāng)奉張的態(tài)度果真發(fā)生不利于執(zhí)政府的重大變化時(shí)，國民會(huì)議的召開也就面臨無法逾越的障礙。
奉張與段雖同為反直三角同盟成員，政治主張和利益卻各不相同。兩者最后分道揚(yáng)鑣系多種原因所致。先是郭松齡倒戈反奉，1925年12月3日興城一戰(zhàn)，奉軍張作相部失利，張作霖施緩兵之計(jì)，稱愿和平交出政權(quán)，段祺瑞不知有詐，擬命郭為奉天督辦，觸犯到奉張的根本利益。此事為段、張關(guān)系破裂埋下了隱患。次年1月5日，出于防止國民軍與直系聯(lián)合的需要，張作霖致電吳佩孚，主張恢復(fù)約法以解決國是。17日，張?jiān)匐妳?，稱關(guān)內(nèi)事請吳全權(quán)處理。此舉不僅否定了段政府剛剛通過的憲法草案，否定了段氏所欲建立的新“法統(tǒng)”,而且在治權(quán)上蔑視了段的存在，使雙方既有的關(guān)系難以維持。在這種情況下，段祺瑞力圖通過改變臨時(shí)政府政制，設(shè)立國務(wù)院，以緩解矛盾。但雙方關(guān)系已無法繼續(xù)維持。1926年1月11日，張作霖宣布與段祺瑞政府?dāng)嘟^關(guān)系。25日，張作霖召開會(huì)議，議決東三省獨(dú)立，并就任東三省自治保安總司令兼軍務(wù)總統(tǒng)官^[20]。
在此情況下，段祺瑞按照《修正中華民國臨時(shí)政府制》增設(shè)的國務(wù)院，一開始運(yùn)作即步履維艱。在許世英內(nèi)閣成立后舉行的首次國務(wù)會(huì)議上，于右任等國民黨閣員堅(jiān)持以段祺瑞下臺(tái)為就職條件，致使許不敢待在國務(wù)總理位置上，結(jié)果以陸軍總長賈德耀代理^[21]。此時(shí)，段政府自身的繼續(xù)存在已經(jīng)成為問題，也就無暇顧及國民會(huì)議的召開。國民黨和南方的國民政府雖然宣稱要在第三次全國代表大會(huì)之前召開國民會(huì)議，但也基本上是一種政治宣傳。隨著“三一八”事件之后國內(nèi)形勢的變化，段祺瑞下臺(tái)，國民政府的北伐進(jìn)入準(zhǔn)備階段，兩種不同政治取徑的“國民會(huì)議”均不再為人提及，解決中國問題的和平會(huì)議手段又重新為武力統(tǒng)一所代替。