抗戰(zhàn)全面爆發(fā)后，近代工業(yè)比較發(fā)達(dá)的沿海沿江地區(qū)和城市，相繼淪入日偽之手，內(nèi)地物資和原料因此而日漸緊張，物價也隨之上漲。物價上漲，軍心民心浮動，必致影響戰(zhàn)局。為此，國民政府自全面抗戰(zhàn)起，便不得不采取措施，穩(wěn)定物價。
1937年9月國防最高會議制定了《增進生產(chǎn)調(diào)整貿(mào)易大綱》,規(guī)定了對國營、商營農(nóng)工礦各業(yè)分別予以督導(dǎo)協(xié)助，以增加生產(chǎn)，流通貨運，供應(yīng)居民，促進外銷。同年12月，國民政府頒布了《戰(zhàn)時農(nóng)工礦管理條例》,為保證軍需供應(yīng)，實行戰(zhàn)時經(jīng)濟統(tǒng)制，對軍用物資、五金電器、糧食、被服及其他物資進行管理，促進生產(chǎn)，杜絕資敵，對價格與利潤也規(guī)定了適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。這是抗戰(zhàn)時期國民政府對物價統(tǒng)制的最早文件。
1938年1月1日，國民政府設(shè)立經(jīng)濟部，負(fù)責(zé)物價統(tǒng)制工作。同年10月6日國民政府修正公布《非常時期農(nóng)礦工商管理條例》,該條例授權(quán)經(jīng)濟部對四十余種軍需民用重要物資實行管理。按照規(guī)定，凡指定的企業(yè)及物品，生產(chǎn)者或經(jīng)營者不得有投機壟斷或其他操縱行為，并明確規(guī)定了懲罰條款。經(jīng)濟部對指定物品輸出、輸入有權(quán)限制或禁止，對指定物品有權(quán)禁售或平價處理，有權(quán)依公平價格收買其一部或全部，同時還對指定物品的售價的利潤規(guī)定適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。這個條例是國民政府物資管理的基本大法，爾后一些管理物資統(tǒng)制物價的政策措施，多淵源于此。
1939年起，國內(nèi)物價急劇上漲，社會輿論要求平抑物價的呼聲日高。2月2日，經(jīng)濟部公布了《非常時期評定物價及取締投機操縱辦法》,規(guī)定各地政府應(yīng)會同當(dāng)?shù)貦C關(guān)、商會、同業(yè)公會設(shè)立平價委員會，辦理當(dāng)?shù)厝沼帽匦杵返钠絻r工作，由縣、市政府指定應(yīng)平定日用必需品的種類和價格。該辦法公布后，并未緩和物價上漲的趨勢，行政院又電促各地方政府，立即成立平價委員會，主持平抑物價工作，并指定糧食、肉類、蔬菜、火柴、肥皂、布匹、煤炭、木材為平價商品。
1939年12月5日，經(jīng)濟部又公布了《日用必需品平價購銷辦法》和《取締囤積日用必需品辦法》。同時，經(jīng)濟部還設(shè)立平價購銷處，主持辦理西南、西北各省日用必需品平價購銷工作，制定日用必需品的購銷原則。
1940年春，成都糧價暴漲，帶動物價全局性上漲。8月1日，為了加強全國糧食管理工作，國民政府設(shè)立全國糧食管理局，以盧作孚為局長，辦理糧食產(chǎn)銷、儲運、調(diào)節(jié)工作。同年9月，全國糧食局公布了《管理四川省糧食辦法》和《四川省糧食調(diào)查暫行辦法》和重慶市糧食供給辦法等。
從1940年起，國民政府和蔣介石在一年內(nèi)發(fā)出了一系列的緊急指示、手令、文告，制定了一系列管理糧食和平抑物價的政策法令和條例，動員了各級官吏、黨、團員和警察、特務(wù)等方面的力量來抑制物價上漲，物價問題幾乎成了其政權(quán)的中心問題，檢查囤積，打擊投機，可謂雷厲風(fēng)行。
太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)后，物價又日趨上升。進口商品的西藥、五金、機器、顏料等漲勢最猛，有的突漲數(shù)倍至十倍不等，接著一般日用品如衣著類、糧食、燃料等亦跟著上漲。為此，國民政府一方面采取措施，實行戰(zhàn)時金融政策，專賣制度；另一方面主要限定八種(糧、鹽、食油、棉花、棉紗、布匹、燃料、紙張等) 日用必需物品價格。
早在1941年3月21日國民黨五屆八中全會期間，蔣介石便召集了一部分經(jīng)濟專家和行政官員舉行經(jīng)濟提案座談會，討論田賦征實，實行經(jīng)濟統(tǒng)制，平抑物價等問題，陳伯莊、顧翊群兩人對糧食統(tǒng)制辦法和戰(zhàn)時經(jīng)濟體制作了中心發(fā)言。蔣介石說：“目前第一步可試行陳(伯莊)君之辦法，利用現(xiàn)有之組織，逐步實行公營，以樹立戰(zhàn)時經(jīng)濟體制之基礎(chǔ)，然后第二步實行顧(翊群)君之計劃，以舉經(jīng)濟統(tǒng)制與經(jīng)濟動員之實效?！雹儆终f：“對食(鹽、米)衣(紗、布)之統(tǒng)制辦法，即依庸之(孔祥熙)兄之?dāng)M議。”②
國民黨五屆九中全會作出了《加強國家總動員實施綱領(lǐng)案》的決議，③該會制定了加強國家總動員實施綱領(lǐng)十條。其中第六條規(guī)定：“全國各地國民生活必需品之物價，以能適合國民經(jīng)濟與維持健康水準(zhǔn)為原則，應(yīng)由政府負(fù)責(zé)管制，絕對不許有違法抬價之行為，無論何人，均應(yīng)嚴(yán)切奉行，并有檢舉違法之義務(wù)。”④在這次全會上還通過了《確定當(dāng)前戰(zhàn)時經(jīng)濟基本方針案》,其主要內(nèi)容：要加強國民經(jīng)濟的管制；加強對敵經(jīng)濟作戰(zhàn)，嚴(yán)防走私，并從敵占區(qū)搶運搶購物資；嚴(yán)格管理銀行，不準(zhǔn)經(jīng)營投機事業(yè)，以免助長物價上漲，對商業(yè)銀行尤應(yīng)切實管理；徹底管理投資，對國防及民生有關(guān)生產(chǎn)事業(yè)，政府要多方獎勵，扶助小工業(yè)的發(fā)展⑤。
1942年10月，以蔣介石手訂名義，把《加強管制物價方案》交第三屆國民參政會討論，并發(fā)表了“加強管制物價”的報告書。蔣介石在報告書中稱：“中正累月以來，潛心研究，以求契符上陳要旨之方策。業(yè)于上月手訂‘加強管制物價方案’,提交總動員會詳加討論，決定實施。其中包含業(yè)務(wù)，至艱至巨，必賴全國各方，一德一心，共同推進。用將該全案報告本會，并將其精神與要旨，向諸君詳為說明，以期集中全體同人之力量，進與全國同胞共為一致之推動。”⑥10月29日，參政會通過《對〈關(guān)于實施“加強管制物價方案”報告〉的決議》。⑦31日，參政會還討論通過了《大會關(guān)于管制平抑物價各項建議的決議》。此次國民參政會圍繞物價管理討論之激烈提案之眾多，對管制的意見之統(tǒng)一，都是其他各次參政會所不能比擬的，這充分說明管制平抑物價已刻不容緩。
11月2日，行政院正式頒布了《加強管制物價方案》。規(guī)定：國家總動員會議常務(wù)委員會為管制全國物價最高決策機關(guān)，各省、市、縣、鄉(xiāng)都設(shè)置物價管理機構(gòu)?！斗桨浮芬?guī)定了實物管制的10項重要方針，以“實施限價”為加強管制物價的中心。實施限價方針規(guī)定：
“一、擇定軍用及民生必需最重要之物品若干種，從某一期間起在后方各省一律分期分區(qū)分類(如生產(chǎn)出廠躉售零售各階段)實施嚴(yán)格限價，嚴(yán)禁黑市。如發(fā)現(xiàn)市場價格高漲規(guī)定限度以上時，主管機關(guān)得禁止其買賣或封存其貨物，并視其情節(jié)按軍法懲處，仍將其違法物品沒收充公。
“二、實施限價之物品，初步就各省各物產(chǎn)之生產(chǎn)與消費要地?fù)穸橹匾獡?jù)點，首先集中力量嚴(yán)格管制，其余各地則頒行管制法令，責(zé)成各該管理物價機關(guān)執(zhí)行，以建立擴張全面嚴(yán)格管制之基礎(chǔ)，而塞初步據(jù)點之漏縫。
“三、各擇定實施限價據(jù)點之各種運輸及工資，一律自命令發(fā)布之日起同時實施限制?！?br>在“掌握物資”條款中也規(guī)定：“一、凡經(jīng)管制價格之物品，自生產(chǎn)出廠以及運販銷售一律實施登記管理限價，必要時并得由各級管制機構(gòu)徑行強迫征購；二、……若其成本及利潤超過限價時，即由政府按照其應(yīng)得利潤予以收購歸政府發(fā)售?！?、凡規(guī)定管制范圍以內(nèi)之重要物資，必須將每項物價嚴(yán)格規(guī)定，由某一機關(guān)負(fù)責(zé)專營，不宜再有其他機關(guān)加以牽制。”⑧
11月27日，國民黨五屆十中全會通過了《關(guān)于以糧鹽為標(biāo)準(zhǔn)實施限價之決議案》。規(guī)定“實施限價，應(yīng)以糧鹽價格為平定一切物價之標(biāo)準(zhǔn)，由政府本此原則，分別就當(dāng)?shù)禺?dāng)時擬定糧鹽與其他物品之比例標(biāo)準(zhǔn)，其超過糧鹽比例標(biāo)準(zhǔn)之物品，應(yīng)令停止買賣，并得由政府如數(shù)征購?！雹?br>12月17日，蔣介石以行政院長名義通電各有關(guān)部及各省、市政府，宣布實施“限價辦法”。指出：“查一年以來，各地物價波動，愈失常軌，相激相蕩，競漲增高，似此情形，實于抗戰(zhàn)利鈍，民生枯榮，均有嚴(yán)重之影響?！毕迌r辦法要點為：(1)各地物價、運價、工資一律自明年1月15日 (即1943年1月15日)起同時實行限價；(2)限價應(yīng)以本年11月30日(即1942年11月30日)各該市場原價格作計定標(biāo)準(zhǔn)；(3)限價特別注重民生重要必需品，如糧、鹽、食油、棉花、棉紗、布匹、燃料、紙張等物；(4)各地政府妥議達(dá)到同一地區(qū)同一時期同一物品只有一個價格；(5)實施限價后，嚴(yán)禁黑市，違者按軍法懲處⑩。
至此，全國開始實行全面限價。
實施限價后，確實一度收到了物價穩(wěn)定的成效。以陪都重慶為例，1943年1月實施限價后，第一季度“物價頗稱穩(wěn)定，平均每月漲率為1%左右；四五月稍有波動，其漲率為6%—7%;后來，政府對“各種物品價格不能不酌量調(diào)整，以致物價水準(zhǔn)隨之增高，六月份漲率為20%,七月份為14%”,如果與1942年比較，則1942年1至7月漲率為61%,而1943年1至7月之漲率為57%,可知實施限價后，物價的上漲較過去“實稍和緩”?！捌渌匾鞘兄飪r大抵四月以前均稱穩(wěn)定，四月以后因種種關(guān)系，逐步上升”(11)。
實施限價以后，物價上漲速度雖然有所緩和，但市場又逐步蕭條，有的商品有行無市，有的以次充好，冒牌貨劣質(zhì)貨大量出現(xiàn)，貨源日益減少，黑市猖獗。對此，行政院又不得不采取補救措施。1943年3月，行政院制定《限價、議價物品補充辦法》,并隨即通電全國執(zhí)行。通電說：“各省市自實施限價以來，或以限價種類過多，管理不易嚴(yán)密，黑市從而發(fā)生，或以所限地區(qū)集中都市，生產(chǎn)來源或其周圍之地域未受管制，形成內(nèi)低外高之象，使都市轉(zhuǎn)因限價而貨源日益竭蹶。此執(zhí)行未盡甚宜，遂致限價愈增其累?！薄堆a充辦法》規(guī)定限價物品以中央規(guī)定8種民生日用必需品為主；其他各主管部和各省市認(rèn)為必須指定的日用必需限價的物品，概屬議價物品；價格的議定，由當(dāng)?shù)卣⒚褚鈾C關(guān)、人民團體及同業(yè)公會組成評議會，評定價格，經(jīng)核定實行；未限價地區(qū)物品對價格要實行嚴(yán)格管制，使與限價地區(qū)相配合(12)。
同月26日，行政院又制定了《各省市重要物品價格聯(lián)系調(diào)整辦法》,指出：“目前各省市之限價情況，各地方主管當(dāng)局均欲保持其本地貨物，復(fù)希望吸收外來貨物，故審定限價，多比原市價為高，甚或生產(chǎn)地與集散地更比消費地為高，各顧一時之便利，而忘貨暢其流的本旨?！比缛纹浠伟l(fā)展下去，物資缺乏的情況不能改變，限價就有失敗的危險。因此《調(diào)整辦法》規(guī)定：調(diào)整各省之間的關(guān)系，主要調(diào)整供求關(guān)系和產(chǎn)銷關(guān)系，地區(qū)之間的價格調(diào)整，在調(diào)整產(chǎn)區(qū)銷區(qū)的價格時，要照顧成本和合法利潤，務(wù)使貨暢其流，否則必導(dǎo)致限價失敗(13)。
在限價、議價辦法并行以后，各地又出現(xiàn)了物價上漲。如重慶市，1943年4、5、6月份，議價物品的價格平均約增加50%,工資、運價平均約增加60%。
1944年5月20日，國民黨五屆十二中全會通過了《加強管制物價方案緊急措施案》,該措施案共九項19條。概括起來有以下幾方面：其一，擴大征實數(shù)量和范圍，以充實政府掌握物資。其二，向盟邦洽商撥助專機加緊空運，輸入必要物資，以穩(wěn)定國內(nèi)經(jīng)濟。其三，運用輸入物資，大量吸收社會剩余購買力，從穩(wěn)定市場糧食價格入手，次及一般物價，同時并加強運輸，減低運價。其四，統(tǒng)籌國防民生重要工礦事業(yè)資金、機器及原料等之供給，以扶助工礦生產(chǎn)，以穩(wěn)定產(chǎn)品價格。其五，各省應(yīng)依照加強管制物價方案及中央所頒通行法令，參酌時地關(guān)系，規(guī)定適宜辦法，以達(dá)成其平價之任務(wù)，并取締囤積居奇。其六，所有一切阻礙物資流通，增加物資生產(chǎn)運輸成本之一切有關(guān)機構(gòu)及辦法，均應(yīng)徹底改善。該措施案還規(guī)定：糧食征購一律改為征借，采用累進法，提高其數(shù)額；食糖專賣取消，改為征實，其他物資有改為征實之必要者，均應(yīng)改為征實；限價物品如紗布、煤、鹽生產(chǎn)和交通公用事業(yè)施行津貼制度；在后方一些重要城市逐步實行計口授鹽；輸入一部分美國布、棉花和其他物資。等等(14)。
1945年2月25日，國民政府為貫徹限價、議價政策，又公布了《取締違反限價條例》10條，對國家總動員物資及民生日用品之交易、價格、數(shù)量加以管制，對限價、議價的違犯者作了取締處分和法律懲辦的規(guī)定。
國民政府在實施統(tǒng)制物價政策的同時，還采取了另一項戰(zhàn)略措施，即實施專賣制度。
根據(jù)國民黨五屆八中全會通過的“籌備消費品專賣以調(diào)節(jié)供需平準(zhǔn)市價”提案的要求，先從鹽、糖、煙、火柴、茶葉、酒6種消費品開始試行專賣。1941年5月26日，國民政府財政部成立了“國家專賣事業(yè)設(shè)計委員會”,孔祥熙任主任委員。委員會下設(shè)秘書處，直接負(fù)責(zé)專賣的設(shè)計工作。秘書處又分為6個組，分別進行各自的設(shè)計工作。
按國民黨五屆八中全會的決定，是實行6種物品的專賣，但在設(shè)計過程中，確定只實行4種專賣。酒“產(chǎn)制零散，標(biāo)準(zhǔn)難以劃一，不易統(tǒng)制”;茶“早由中國茶葉公司行銷國內(nèi)外”。在4種專賣品中，除鹽專賣可利用原來的機構(gòu)進行外，其他幾種，均為初創(chuàng)，因而必須解決機構(gòu)設(shè)立和人員調(diào)配問題。
從1942年1月1日起，國民政府先后對鹽、糖、火柴、卷煙實行專賣。鹽專賣，雖然于1942年1月1日由財政部公布，但有關(guān)的各種法令卻是以后陸續(xù)出臺的。如《鹽專賣暫行條例》、《鹽專賣暫行條例施行細(xì)則》、《收鹽規(guī)則》、《運鹽規(guī)則》、《儲鹽倉坨管理規(guī)則》、《銷鹽規(guī)則》、《各區(qū)轉(zhuǎn)火鹽管理辦法》、《漁業(yè)用鹽變味變色辦法》、《制鹽許可規(guī)則》、《漁業(yè)發(fā)售規(guī)則》、《農(nóng)工業(yè)用鹽發(fā)鹽規(guī)則》等。到1942年年底，鹽專賣法規(guī)大體完備。
糖專賣公布為1942年2月15日起實施，其各種法規(guī)，于該年上半年就陸續(xù)制定完備了。如《戰(zhàn)時食糖專賣條例》、《戰(zhàn)時食糖專賣暫行條例施行細(xì)則》、 《食糖承銷商零售商特許章程》、《食糖專賣區(qū)內(nèi)糖清管理暫行辦法》、《食糖專賣區(qū)內(nèi)存糖處理辦法》、《食糖專賣區(qū)內(nèi)糖蜜(或稱漏水)管理暫行辦法》、《甘蔗甜菜種戶登記暫行法》等。
煙專賣規(guī)定從1942年7月1日起實施，而有關(guān)法規(guī)在7月前就大體制定完畢。這些法規(guī)有：《戰(zhàn)時煙類專賣暫行條例》、《專賣實施前煙類存貨處理辦法》、《制煙廠商登記管理規(guī)程》、《卷煙承銷商登記管理規(guī)程》、《卷煙零售商登記管理規(guī)程》、《熏煙葉管理辦法》等。
火柴的專賣規(guī)定從1942年5月1日起實施。其專賣法規(guī)在1942年上半年就制定完畢，主要有：《戰(zhàn)時火柴專賣暫行條例》、《戰(zhàn)時火柴專賣暫行條例施行細(xì)則》、《火柴制造廠商申請許可規(guī)則》、《管理火柴產(chǎn)制運輸暫行簡則》、《專賣實施前火柴存貨處理辦法》等。
鹽專賣一開始便是全國普遍實施。
糖專賣則分成川康區(qū)、粵桂區(qū)、閩贛區(qū)，其實施時間分別是1942年2月15日、8月16日、9月1日。
煙專賣。川康、鄂西1942年7月1日實施，河南12月10日實施；閩贛、蘇浙、皖南、陜西等其他地區(qū)，1943年1月1日實施。
火柴專賣。川康黔1942年5月1日實施；福建7月1日實施；云南9月15日實施；湖北、甘肅、廣東1943年3月1日實施；陜西、廣西4月1日實施；浙江5月1日實施；其余為6月1日后實施。
1945年，隨著抗戰(zhàn)形勢的發(fā)展“勝利在握，政府一切措施，咸預(yù)作復(fù)員準(zhǔn)備，為配合戰(zhàn)后政策起見，決定改革戰(zhàn)時財政，調(diào)整稅制，取消專賣”。1945年1月，國民政府停止對鹽、煙、火柴實行專賣，改征統(tǒng)稅。1944年5月國民黨五屆十二中全會通過的《加強管制物資方案暨緊急措施案》,決定將糖停止專賣，國民政府財政部遂于同年7月14日公布《糖類統(tǒng)稅征收辦法》,川康兩省于7月16日起停止專賣，其他各省于8月16日停止專賣。
國民政府在國統(tǒng)區(qū)實施物價統(tǒng)制、平抑物價以及專賣制度，是戰(zhàn)時經(jīng)濟體制的重大戰(zhàn)略決策，對增加稅收、穩(wěn)定社會、堅持抗戰(zhàn)爭取勝利起了一定的積極作用。