議會(huì)政治又稱(chēng)代議政治，本是17世紀(jì)以來(lái)在歐美行之有效的一種資產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政手段，其實(shí)質(zhì)性民主范圍要看一個(gè)國(guó)家中的資本主義生產(chǎn)關(guān)系和社會(huì)關(guān)系究竟能使多少人口受益。受益者寡，其專(zhuān)政程度就高，民主范圍必狹；受益者眾，民主與專(zhuān)政面會(huì)呈相反狀態(tài)，議會(huì)政治便能推行順利。
中國(guó)要實(shí)行議會(huì)政治的呼聲始于1895年中日戰(zhàn)后，來(lái)源并非本土資本主義生產(chǎn)關(guān)系的促進(jìn)，而多由于地主階級(jí)士大夫御侮救亡的良知。例如最早介紹西方議會(huì)政治的嚴(yán)復(fù)，卻與北京政府的議會(huì)政治無(wú)緣。最早議會(huì)政治的雛形始于清末的立憲運(yùn)動(dòng)，那是已具有較廣泛社會(huì)基礎(chǔ)的一批自由化地主階級(jí)促成的。隨著地主階級(jí)向資本主義方向的自由化的進(jìn)展，其壟斷性要求日高，不過(guò)較諸洋務(wù)運(yùn)動(dòng)中以軍事手段與交通手段進(jìn)行的工業(yè)化等并非資本主義生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展，其受益涵蓋面甚至不足以構(gòu)成一個(gè)推行議會(huì)政治起碼的社會(huì)基礎(chǔ)，已有所不同。辛亥革命傾覆了中國(guó)兩千多年的封建帝制，告成共和，勞動(dòng)人民受益不多，議會(huì)政治的社會(huì)基礎(chǔ)卻獲得空前的擴(kuò)展機(jī)會(huì)。此后，軍閥以武力支配國(guó)家政治，如想以合法面目出現(xiàn)，舍控制國(guó)會(huì)外別無(wú)他途。各派反軍閥或想依附軍閥獲取利益的努力，也以爭(zhēng)奪國(guó)會(huì)席位為手段。故而以國(guó)會(huì)角力為目的的議會(huì)型政黨林立，派系紛呈。民國(guó)北京政府時(shí)期，也是中國(guó)議會(huì)政黨政治表現(xiàn)最活躍、最充分的時(shí)代。它既涵括有中國(guó)地主階級(jí)政黨朋黨之爭(zhēng)的傳統(tǒng)，也反映著清末民初新興自由派資產(chǎn)階級(jí)對(duì)現(xiàn)代法治的幻想與渴望，同時(shí)也存在革命民主派資產(chǎn)階級(jí)的策略化行為，實(shí)構(gòu)成一條空前絕后、蔚為壯觀的政治風(fēng)景線。
民初國(guó)會(huì)雛形于各省都督府聯(lián)合會(huì)。武昌起義爆發(fā)后，獨(dú)立各省謀組聯(lián)合機(jī)關(guān)。191 1年1 1月9日，湖北都督府通電各省，請(qǐng)派全權(quán)委員赴鄂組織臨時(shí)政府。與此同時(shí)，上海的立憲派要人也在頻繁活動(dòng)。11月1 1日，張謇、趙鳳昌、伍廷芳、溫宗堯等就會(huì)集“協(xié)計(jì)臨時(shí)議會(huì)”,以取代諮議局聯(lián)合會(huì)，并于當(dāng)日由程德全、湯壽潛出面，聯(lián)電滬督陳其美，援引美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)召開(kāi)“十州會(huì)議總機(jī)關(guān)”,“卒收最后成功”的先例，倡議在上海設(shè)立臨時(shí)會(huì)議機(jī)關(guān)，并附有集議方法： “各省臨時(shí)諮議局”和“各省現(xiàn)時(shí)都督府”各派代表一人，常住上海，“兩省以上代表到會(huì)，即行開(kāi)議”,隨到者隨與議。翌日，即用蘇、浙兩省代表名義，電請(qǐng)全國(guó)各省派代表來(lái)滬，會(huì)商組織臨時(shí)政府。由于各省多就近遴派本已在滬的名流為代表，至11月5日時(shí)，已有十省代表報(bào)到，遂開(kāi)第一次會(huì)議，議決會(huì)議名稱(chēng)為“各省都督代表聯(lián)合會(huì)”。
11月17日，上海方面得知武昌也發(fā)出了商組臨時(shí)政府的電報(bào)后，當(dāng)即決定，以各省都督代表聯(lián)合會(huì)名義致電黎元洪和黃興，要求會(huì)議在滬舉行。20日，又議決“承認(rèn)武昌為民國(guó)中央軍政府，以鄂軍都督執(zhí)行中央政務(wù)”。這實(shí)際上是在執(zhí)行張謇設(shè)計(jì)的“政府設(shè)鄂，議會(huì)設(shè)滬”的方案。武昌方面同意上海方面提出的仿照美國(guó)會(huì)議的方法，但對(duì)開(kāi)會(huì)地點(diǎn)表示異議。是時(shí)，黎元洪在湖北軍政府的地位已經(jīng)初步穩(wěn)定，故答復(fù)上海方面說(shuō)：“既以湖北為中央軍政府，則代表會(huì)亦自應(yīng)在政府所在地，府、院地隔數(shù)千里，辦事實(shí)多遲滯，非常時(shí)期，恐失機(jī)宜?！雹俨⑴删诱?、陶鳳集等趕赴上海，力爭(zhēng)各省代表會(huì)在湖北舉行。在此形勢(shì)下，上海方面感到不宜再堅(jiān)持原議，同意各省代表赴鄂，但又議決：“各省代表赴鄂，宜各有一人留滬；赴鄂者議組織臨時(shí)政府事，留滬者聯(lián)絡(luò)聲氣，以為鄂會(huì)后援?！雹?br>11月下旬，共有11省代表陸續(xù)到達(dá)武漢。30日，第一次會(huì)議在漢口舉行，推譚人鳳為議長(zhǎng)。12月3日，正式通過(guò)《中華民國(guó)臨時(shí)政府組織大綱》,規(guī)定：臨時(shí)政府為總統(tǒng)制，臨時(shí)大總統(tǒng)由各省都督府代表選舉；設(shè)參議院為立法機(jī)關(guān)，參議員由各省都督府派遣。時(shí)南京已于12月2日被江浙聯(lián)軍光復(fù)，聯(lián)合會(huì)即議決以南京為臨時(shí)政府所在地，要求各省代表限期齊集南京，選舉臨時(shí)大總統(tǒng)。
12月14日，到達(dá)南京的各省代表舉行會(huì)議，推湯爾和為議長(zhǎng)，王正廷為副議長(zhǎng)。經(jīng)過(guò)一番周折，于29日選舉孫中山為臨時(shí)大總統(tǒng)。1912年元月1日，孫中山在南京就職，宣告中華民國(guó)臨時(shí)政府成立。此后，立即著手臨時(shí)參議院的組建。依據(jù)《臨時(shí)政府組織大綱》的規(guī)定，各省都督府代表聯(lián)合會(huì)的任務(wù)，止于參議院成立。參議院以各省都督府所派之參議員組成，每省以三人為限，參議院未成立前，由各省都督代表會(huì)代行職權(quán)。1月2日，南京代表會(huì)以湯爾和辭歸，王正廷留浙，代議長(zhǎng)景耀月病辭，改選趙士北、馬君武為正副議長(zhǎng)。在代行參議院職權(quán)期間，曾議決中央各部權(quán)限、對(duì)任用國(guó)務(wù)員行使同意權(quán)、參議院議事規(guī)則及軍需公債規(guī)則、提議于臨時(shí)政府組織大綱中追加人民權(quán)利一則，而政府之例行向代表提出施政報(bào)告、大總統(tǒng)向代表會(huì)提出咨詢案，以及與會(huì)代表向政府提出質(zhì)詢案等，皆已顯示南京各省都督府代表聯(lián)合會(huì)已實(shí)具國(guó)會(huì)之性質(zhì)。
1912年1月3日，臨時(shí)政府電告各省選派參議員組織參議院。1月28日，臨時(shí)參議院召開(kāi)正式成立大會(huì)，到會(huì)者有來(lái)自17個(gè)省的43名議員。翌日，臨時(shí)參議院正式開(kāi)議，舉林森為議長(zhǎng)，陳陶遣副之。陳旋即辭職，乃補(bǔ)選王正廷為副議長(zhǎng)。臨時(shí)參議院成立后，很快提出了國(guó)會(huì)組織法大綱和選舉法大綱。其組織法的要旨為：采兩院制，即定名為元老院、代議院；元老院取地方代表主義，各地人數(shù)均等；代議院取人口比例主義；兩院同時(shí)開(kāi)會(huì)閉會(huì)；國(guó)會(huì)會(huì)期以四個(gè)月為限，但得延長(zhǎng)；代議院議員任期四年，元老院議員任期每?jī)赡旮倪x三分之一；國(guó)會(huì)之職權(quán)依約法。從以上內(nèi)容看，其以美國(guó)國(guó)會(huì)為藍(lán)本愈為明顯，毫無(wú)疑問(wèn)，這里所說(shuō)的元老院就是美國(guó)的參議院，代議院就是美國(guó)的眾議院。
南京臨時(shí)參議院存在期間，取得的最重要成就是制定和頒布《中華民國(guó)臨時(shí)約法》。因?yàn)椤杜R時(shí)政府組織大綱》規(guī)定限六個(gè)月內(nèi)召集國(guó)會(huì)，但民國(guó)始肇，百?gòu)U待興，短期內(nèi)召集國(guó)會(huì)困難很多，有必要延緩期限，更由于《組織大綱》只是臨時(shí)政府的組織法，對(duì)于人民應(yīng)有的權(quán)利未作出規(guī)定。此外，《組織大綱》在名稱(chēng)上也不能包括民權(quán)的各項(xiàng)內(nèi)容，故多數(shù)人主張將其改為臨時(shí)約法。
3月8日，臨時(shí)參議院通過(guò)了《中華民國(guó)臨時(shí)約法》,3月12日正式公布。其附則中言明：“憲法未施行以前，本約法效力與憲法等?！薄杜R時(shí)約法》與《組織大綱》相比，一個(gè)重要的特點(diǎn)是將總統(tǒng)制改為責(zé)任內(nèi)閣制。起草約法之初，仍本總統(tǒng)制行事，但在2月上旬，和議即將告成，孫中山退與袁世凱任的局勢(shì)已定，革命黨人遂決定將總統(tǒng)制改為內(nèi)閣制，其用意主要在于對(duì)袁世凱加以約束?！杜R時(shí)約法》規(guī)定：“中華民國(guó)之立法權(quán)，以參議院行之。”“參議院以國(guó)會(huì)成立之日解散，其職權(quán)由國(guó)會(huì)行之?！薄皡⒆h院法，由參議院自定之。”根據(jù)以上規(guī)定，臨時(shí)參議院通過(guò)了《參議院法》,由孫中山簽署、內(nèi)務(wù)總長(zhǎng)程德全副署，于3月2日正式公布。
臨時(shí)參議院的職權(quán)較《臨時(shí)政府組織大綱》進(jìn)一步擴(kuò)大，主要有，立法權(quán)：議決一切法律及大總統(tǒng)制定的各種官制、官規(guī)；同意權(quán)：承諾大總統(tǒng)提出的任命國(guó)務(wù)員、外交大使、公使及宣戰(zhàn)、媾和、締約、大赦等事項(xiàng)；財(cái)政權(quán)：議決臨時(shí)政府的預(yù)算、決算及全國(guó)的稅法、幣制、度量衡準(zhǔn)則，募集公債及國(guó)庫(kù)有負(fù)擔(dān)的契約；選舉權(quán)：選舉臨時(shí)大總統(tǒng)與臨時(shí)副總統(tǒng)；彈劾權(quán)：彈劾臨時(shí)大總統(tǒng)及國(guó)務(wù)員；質(zhì)問(wèn)權(quán)：向國(guó)務(wù)員提出質(zhì)問(wèn)書(shū)，并要求其出席答復(fù)；建議權(quán)：向政府提出關(guān)于法律及其他事件的建議；受理人民請(qǐng)?jiān)?；答?fù)臨時(shí)政府咨詢；咨請(qǐng)政府查辦官員納賄違法事件等。參議院議決的事件，由臨時(shí)大總統(tǒng)公布施行，臨時(shí)大總統(tǒng)提出復(fù)議時(shí)，如到會(huì)參議員三分之二仍持前議，仍得由臨時(shí)大總統(tǒng)公布施行。臨時(shí)大總統(tǒng)受參議院彈劾后，由最高法院全院審判官互選九人，組織特別法庭審判。參議院自行集會(huì)、開(kāi)會(huì)、閉會(huì)，不受臨時(shí)大總統(tǒng)支配。議長(zhǎng)由參議員互選。參議員在院內(nèi)可自由發(fā)表意見(jiàn)，其言論和表決對(duì)院外不負(fù)責(zé)任。參議員除現(xiàn)行犯和關(guān)于內(nèi)亂、外患犯罪外，會(huì)期不經(jīng)參議院許可，不受逮捕。這些權(quán)力，無(wú)疑都將對(duì)行政權(quán)力起到制約作用。
1912年2月14日，臨時(shí)參議院會(huì)議國(guó)都地點(diǎn)。是時(shí)，孫中山已被迫向參議院辭總統(tǒng)職，并薦袁世凱自代，但以國(guó)都設(shè)在南京為附屬條件，得到了參議院的批準(zhǔn)。然而，袁世凱當(dāng)選總統(tǒng)后并不肯南下就職，并以退居相要挾。孫中山不為所動(dòng)，仍舊堅(jiān)持原議，即派蔡元培、宋教仁、汪精衛(wèi)等為迎袁專(zhuān)使到京。袁世凱明面盛情歡迎，暗下卻導(dǎo)演“兵變”,專(zhuān)使驚駭之余，電陳南京政府及參議院，稱(chēng)袁確實(shí)無(wú)法南下。事已至此，南京也無(wú)可奈何。3月6日，參議院議決，允袁在北京就職。
3月10日，袁世凱在北京正式就任臨時(shí)大總統(tǒng)。4月1日，孫中山至臨時(shí)參議院行解職禮。5日，臨時(shí)參議院決定遷于北京，中華民國(guó)第一次南北統(tǒng)一完成。
4月29日，臨時(shí)參議院在北京開(kāi)院。5月1日，正式開(kāi)議。在立憲派人的壓力下，議長(zhǎng)林森辭職，時(shí)副議長(zhǎng)王正廷已任內(nèi)閣工商次長(zhǎng)，自應(yīng)改選，故此出缺。會(huì)議舉谷鐘秀為臨時(shí)主席，隨即改選正副議長(zhǎng)。由于立憲派議員事先的活動(dòng)，而“同盟會(huì)自恃為第一大黨，并有素常靠近的統(tǒng)一共和黨，沒(méi)有急于作布置，被右翼?yè)屜纫徊?。右翼主?dòng)地提前去找統(tǒng)一共和黨商量合作，愿以正議長(zhǎng)讓給這個(gè)小黨，而他們甘居副席。這樣，當(dāng)然一拍即合。乃至同盟會(huì)向統(tǒng)一共和黨來(lái)商洽時(shí)，那方面的協(xié)議已成立了”③。選舉結(jié)果，統(tǒng)一共和黨的吳景濂當(dāng)選為議長(zhǎng)，共和建設(shè)討論會(huì)的湯化龍當(dāng)選為副議長(zhǎng)，同盟會(huì)內(nèi)定的議長(zhǎng)候選人張耀曾落選。這表明立憲派勢(shì)力在參議院中迅速增長(zhǎng)，同盟會(huì)雖在院中仍為第一大黨，但力量已大為削弱。
《臨時(shí)約法》第53條規(guī)定：“本約法施行后，限十個(gè)月內(nèi)，由臨時(shí)大總統(tǒng)召集國(guó)會(huì)，其國(guó)會(huì)之組織法及選舉法，由參議院定之?！币勒沾艘?guī)定，國(guó)會(huì)本應(yīng)在1913年1月11日前召集，因臨時(shí)參議院未能如期制定出國(guó)會(huì)組織法及選舉法，以至遷延時(shí)日。但臨時(shí)參議院為國(guó)會(huì)的召開(kāi)，還是做了大量的籌備工作。僅就與籌備國(guó)會(huì)選舉有關(guān)的法條而論，1912年7月9日，一致通過(guò)了《國(guó)會(huì)組織法大綱》和《國(guó)會(huì)選舉法大綱》。在此基礎(chǔ)上起草了《中華民國(guó)國(guó)會(huì)組織法》、《參議院議員選舉法》、《眾議院議員選舉法》,并于8月10日正式頒布。
依照《國(guó)會(huì)組織法》,國(guó)會(huì)由參眾兩院構(gòu)成。參議院由下列各議員組成：(1)由各省議會(huì)選出者，每省10名；(2)由蒙古選舉會(huì)選出者，27名；(3)由西藏選舉會(huì)選出者，10名；(4)由青海選舉會(huì)選出者，3名；(5)由中央學(xué)院會(huì)選出者，8名；(6)由華僑選舉會(huì)選出者，6名。總計(jì)274名。眾議院以各地方人民所選出的議員組成，其名額依人口多寡定之，每80萬(wàn)人選議員1名，但人口不滿800萬(wàn)之省，亦得選出議員10名；蒙古、西藏、青海同參議員額數(shù)。由于全國(guó)人口尚未普查，所以各省名額實(shí)際分配采取前清諮議局額數(shù)三分之一為標(biāo)準(zhǔn)，總計(jì)596名。參議員任期6年，每?jī)赡旮倪x三分之一；眾議員任期3年，期滿后全部改選。在憲法制定之前，兩院同時(shí)行使臨時(shí)參議院職權(quán)，并規(guī)定憲法由兩院合議，“非兩院各有總議員三分之二以上之出席不得開(kāi)會(huì)，非出席議員四分之三以上之同意不得議決”。
關(guān)于國(guó)會(huì)議員的產(chǎn)生，選舉法規(guī)定眾議院議員選舉實(shí)行復(fù)選制，首先由以縣為單位的選舉區(qū)選出“初選當(dāng)選人”,然后合若干初選區(qū)為一復(fù)選區(qū)，在“初選當(dāng)選人”中選出議員。同時(shí)選舉法規(guī)定實(shí)行限制選舉制，除年齡、居住年限限制外，主要是財(cái)產(chǎn)和教育限制。依照《眾議院議員選舉法》,凡有中華民國(guó)國(guó)籍之男子，年滿21歲以上，于編制選舉人名冊(cè)以前，在選舉區(qū)內(nèi)居住滿兩年以上，具有下列資格之一者，有選舉眾議員之權(quán)：(1)年納直接稅兩元以上；(2)有值500元以上之不動(dòng)產(chǎn)者，但于蒙、藏、青海得就動(dòng)產(chǎn)計(jì)算；(3)小學(xué)以上畢業(yè)；(4)有與小學(xué)以上畢業(yè)的相當(dāng)資格。其中前兩項(xiàng)系財(cái)產(chǎn)資格限制，后兩項(xiàng)為教育資格限制。把稅金改為直接稅，是仿效了日本的選舉法。所謂直接稅，包括田賦、所得稅和營(yíng)業(yè)稅。
但中國(guó)與日本不同，由于清末民初沒(méi)有完善統(tǒng)一的稅法，當(dāng)時(shí)根本不存在所得稅和營(yíng)業(yè)稅，因此選舉法承認(rèn)的直接稅只有田賦，即地丁漕銀一項(xiàng)。納此稅者以地主階級(jí)和占有少量土地卻具有人口多數(shù)的自然經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下的農(nóng)民為主，這類(lèi)農(nóng)民的政治權(quán)力意識(shí)與地主階級(jí)屬同一意識(shí)形態(tài)范疇。民初地主與這類(lèi)農(nóng)民戶數(shù)約占總戶數(shù)的二分之一左右。而在土地所有權(quán)集中地區(qū)如浙江，地主階級(jí)占有百分之九十以上的土地；經(jīng)濟(jì)落后，人口稀少地區(qū)，所謂自耕農(nóng)戶數(shù)相對(duì)較多。這就是說(shuō)，愈是經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)，國(guó)會(huì)議員由地主階級(jí)主導(dǎo)選舉的機(jī)會(huì)愈大，而這些地區(qū)的地主階級(jí)一向是政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中當(dāng)權(quán)派的主要社會(huì)來(lái)源與在野派意識(shí)的主要社會(huì)來(lái)源，同時(shí)也是地主階級(jí)自由化運(yùn)動(dòng)的主要社會(huì)基礎(chǔ)。除地主和農(nóng)民外，則是兼有田產(chǎn)的其他階級(jí)成員，均可由此獲得選舉權(quán)。對(duì)于沒(méi)有田產(chǎn)的城鎮(zhèn)各階級(jí)成員，選舉法以不動(dòng)產(chǎn)限制選舉資格原本無(wú)可厚非，500元的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于一般資產(chǎn)者也非是不可企及的界限。但臨時(shí)參議院所限定的不動(dòng)產(chǎn)只包括房產(chǎn)、田產(chǎn)和船舶，而相當(dāng)一部分資產(chǎn)者卻不具備這些不動(dòng)產(chǎn)。準(zhǔn)確地說(shuō)，這部分資產(chǎn)者主要是商人。因?yàn)榧葻o(wú)田產(chǎn)、又無(wú)房產(chǎn)，租賃他人房屋從事?tīng)I(yíng)業(yè)活動(dòng)的資產(chǎn)者以商人居多，而這部分人正是當(dāng)時(shí)中國(guó)資產(chǎn)階級(jí)的主體。顯然，這一規(guī)定剝奪了他們的選舉權(quán)。
《眾議院議員選舉法》還規(guī)定：凡有中華民國(guó)國(guó)籍之男子，年滿25歲以上者，得被選為眾議院議員。凡褫奪公權(quán)者，宣告破產(chǎn)者，有精神病、吸食鴉片、不識(shí)字者，不得有選舉權(quán)與被選舉權(quán)。蒙藏及青海地區(qū)與華僑，不通曉漢語(yǔ)音，不得為候選人?，F(xiàn)役軍人、行政及司法官吏、巡警、僧道及其他宗教師，皆無(wú)選舉權(quán)與被選舉權(quán)，但蒙、藏、青海之行政司法官、巡警、僧道，不適此規(guī)定。小學(xué)教員、學(xué)生、于其選區(qū)內(nèi)辦理選舉人員，不得為候選人，但監(jiān)察員、調(diào)查員，及蒙、藏、青海之辦理選舉人員不在此限。
依照《參議院議員選舉法》規(guī)定：凡有眾議院議員被選舉資格，年滿30歲以上者得被選為參議院議員。選舉方法也須經(jīng)過(guò)初選、復(fù)選兩個(gè)階段，先選舉省議員，組織正式省議會(huì)，然后以省議員為選舉人進(jìn)行選舉。
明乎以上地主階級(jí)主導(dǎo)國(guó)會(huì)議員選舉的特點(diǎn)，以下情況便不難解釋了。以財(cái)產(chǎn)限制為精髓的限制選舉制本應(yīng)是比普選制更為直接的一種自由資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治形式，它給予資產(chǎn)階級(jí)特殊的政治權(quán)力，保證人數(shù)較少的資產(chǎn)者在選舉中處于優(yōu)勢(shì)地位。從這樣的原則出發(fā)，選舉法關(guān)于財(cái)產(chǎn)和教育資格的限制，剝奪了廣大貧苦勞動(dòng)民眾的選舉權(quán)。但耐人尋味的是，西方保護(hù)資產(chǎn)階級(jí)的限制選舉方法移入中國(guó)之后，為什么會(huì)限制了相當(dāng)一部分工商資產(chǎn)者，即當(dāng)時(shí)中國(guó)資產(chǎn)階級(jí)主體的權(quán)利。從臨時(shí)參議院辯論的情況看，這雖然與多數(shù)議員只知照搬外國(guó)選舉法、固執(zhí)外國(guó)“學(xué)理”、拒不考慮中國(guó)國(guó)情的思想定勢(shì)有關(guān)，但最根本的原因還在于中國(guó)資產(chǎn)階級(jí)本身的經(jīng)濟(jì)力量微弱，多數(shù)資產(chǎn)者的政治態(tài)度消極，他們還不足以引起臨時(shí)參議院的充分重視。臨時(shí)參議院的絕大多數(shù)議員從他們的出身以及所能接受的意識(shí)形態(tài)而言，是屬于地主階級(jí)和自由化了的地主階級(jí)知識(shí)分子。他們一般只是從愛(ài)國(guó)救亡的角度認(rèn)識(shí)共和民主制度，他們所能接受的資產(chǎn)階級(jí)政治意識(shí)以不妨礙地主階級(jí)利益為限，所以并不認(rèn)為應(yīng)該給予資產(chǎn)者特殊的政治權(quán)利。他們與資產(chǎn)者較少經(jīng)濟(jì)方面的聯(lián)系，沒(méi)有直接的利害關(guān)系，對(duì)資產(chǎn)階級(jí)的吁請(qǐng)和威脅并不感到有特別的壓力。加之中國(guó)士大夫階層傳統(tǒng)的輕視商人的思想，更遮蔽了一部分議員的視野。一方力量有限，一方漠不關(guān)心，資產(chǎn)階級(jí)的限制選舉方法限制了資產(chǎn)階級(jí)權(quán)利的現(xiàn)象也就不足為奇了。
1912年9月5日，臨時(shí)參議院頒布眾議員選舉日期令，規(guī)定于1912年12月10日舉行初選，1913年1月10日舉行復(fù)選。1912年12月8日，臨時(shí)參議院頒布參議院議員選舉日期令，規(guī)定蒙、藏、青海選舉會(huì)之參議員選舉于1913年1月20日舉行，各省議會(huì)、中央學(xué)會(huì)、華僑選舉會(huì)之參議員選舉于1913年2月10日舉行。選舉法令陸續(xù)頒布后，實(shí)際選舉事務(wù)遂次第進(jìn)行。當(dāng)時(shí)中國(guó)人口為406 880 486人， 凋查登記的選民共有42 933 992人，占人口總數(shù)的10.5%。這樣的比例和清末諮議局的選舉相比擴(kuò)大了10倍；即使和西方資本主義國(guó)家早期的議會(huì)選舉相比也不算低。
第一屆國(guó)會(huì)議員的競(jìng)選基本上與西方的議會(huì)選舉一樣，主要是在各政黨之間進(jìn)行。民初政黨林立，名目繁多。尚在選舉的籌備階段，各黨派就已秣馬厲兵，希望通過(guò)選舉取勝，分享國(guó)家政權(quán)。參加選舉的各政黨都利用本黨的勢(shì)力把持各地的選舉機(jī)構(gòu)，力圖控制和操縱選舉。為能使本黨成員當(dāng)選為國(guó)會(huì)議員，他們或依靠于各地方的行政長(zhǎng)官，或協(xié)調(diào)解決名額分配，致使一些無(wú)黨派的資產(chǎn)者反而無(wú)法插足其中。競(jìng)選方法，或開(kāi)設(shè)夜塾，教授選民寫(xiě)候選人姓名；或預(yù)印候選人名片，以便選民攜入選舉場(chǎng)內(nèi)摹寫(xiě)；或張貼海報(bào)、標(biāo)語(yǔ)，吸引選民注意；或以報(bào)刊宣揚(yáng)政見(jiàn)和己黨候選人之長(zhǎng)；或旅行各地，發(fā)表演說(shuō)；或以各種優(yōu)待方法(如免繳黨費(fèi)),拉初選當(dāng)選人入黨。在競(jìng)選過(guò)程中，舞弊的行為很普遍，最主要的手段是賄選，包括以金錢(qián)買(mǎi)票、設(shè)酒宴款待、備船轎迎送，以及贈(zèng)送金徽章、燕尾服、鴉片等。初選票價(jià)由一角至數(shù)十元不等，復(fù)選票價(jià)由數(shù)十元至千元不等。除賄選外，冒名投票之風(fēng)相當(dāng)盛行，官吏、政黨的控制選舉也很?chē)?yán)重，甚至武力沖突亦時(shí)有所聞。
選舉投票的情形，除蒙、藏、青海等區(qū)由王公、世爵、世職選舉，采直接選舉；華僑因散居世界各地，可以委托他人代理投票外，其余均以初選、復(fù)選方式進(jìn)行，不能委托投票，亦不能通訊投票。投票權(quán)的獲得，凡有選民資格者，調(diào)查員來(lái)調(diào)查時(shí)，即交選舉人資格證書(shū)一張。選舉之日，攜此證書(shū)至投票所核對(duì)姓名，換領(lǐng)空白票紙一張， 自填所選人姓名，而后投入票柜中。投票秩序一般尚稱(chēng)良好。但有些選區(qū)，或因投票場(chǎng)地狹小，爭(zhēng)先恐后，亂成一團(tuán)；或因準(zhǔn)備不周，檢查選民名冊(cè)耗時(shí)，引起沖突，搗毀投票場(chǎng)；或因選民不諳投票規(guī)則，重復(fù)投票，甚至有搶票者；或有欲操縱選舉，代人寫(xiě)票，甚至強(qiáng)制選民投票者。因此選舉訴訟，層見(jiàn)迭出，競(jìng)至有控告候選人不付賄款者。時(shí)康有為曾評(píng)曰：“國(guó)會(huì)為人權(quán)所托，選舉為議員所出，而輦金黨勢(shì)，各以黨爭(zhēng)，偽造名字，逼舉私人。于是入大黨者，……武斷橫行，而不入黨者之良善，坐受其魚(yú)肉矣！”④此乃身歷皇權(quán)主義下的黨爭(zhēng)，現(xiàn)又目擊其假?lài)?guó)會(huì)選舉之名向社會(huì)延伸的過(guò)來(lái)人之談。
1913年3月，第一屆國(guó)會(huì)議員的選舉基本結(jié)束。選舉結(jié)果依1914年英文版《中國(guó)年鑒》的統(tǒng)計(jì)，大致如下：眾議院議席596個(gè)，其中國(guó)民黨269名，共和黨120名，統(tǒng)一黨18名，民主黨16名，無(wú)黨派26名，跨黨者147名。參議院議席274個(gè)，其中國(guó)民黨123名，共和黨55名，統(tǒng)一黨6名，民主黨8名，無(wú)黨派44名，跨黨者38名。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料表明⑤,首屆國(guó)會(huì)的階級(jí)構(gòu)成非常復(fù)雜，并且顯示出資產(chǎn)階級(jí)成分的議員少，與封建經(jīng)濟(jì)、政治、文化聯(lián)系密切的屬原清政府下的地主階級(jí)當(dāng)權(quán)派和在野派的官員及士紳出身的議員多。為數(shù)眾多的知識(shí)分子亦不得遽而判定其必屬資產(chǎn)階級(jí)知識(shí)分子或小資產(chǎn)階級(jí)知識(shí)分子，尤其是說(shuō)知識(shí)分子議員的絕大多數(shù)屬于小資產(chǎn)階級(jí)這一點(diǎn)。這是因?yàn)椋旱谝唬袊?guó)知識(shí)分子群體從來(lái)不構(gòu)成一個(gè)統(tǒng)一的利益群體，都是分屬各個(gè)不同階級(jí)或社會(huì)階層的代言人。第二，他們所受的教育性質(zhì)或程度，并不反映政治傾向的必然性。例如留洋生回國(guó)欽賜進(jìn)土、舉人后，焉知其究竟為皇室的馬前卒，還是忠于他所接受過(guò)的資產(chǎn)階級(jí)意識(shí)形態(tài)，更不必說(shuō)大多數(shù)僅是鍍金歸來(lái)的世家子弟了。即使真正學(xué)有專(zhuān)長(zhǎng)，熟悉西學(xué)的人才，歸國(guó)后成為政治上極端保守派者亦不鮮見(jiàn)，如辜鴻銘一直拖著辮子到五四運(yùn)動(dòng)之時(shí)。至于《阿Q正傳》中的“假洋鬼子”,尤屬典型。辛亥革命后，政局動(dòng)蕩異常。在議會(huì)政治斗爭(zhēng)中，少數(shù)資產(chǎn)階級(jí)政治活動(dòng)家和堅(jiān)持資產(chǎn)階級(jí)立場(chǎng)的知識(shí)分子議員一起，為在中國(guó)實(shí)行議會(huì)政治進(jìn)行頑強(qiáng)斗爭(zhēng)的情況是存在的，但他們所追求的也只代表了在中國(guó)實(shí)現(xiàn)資本主義現(xiàn)代化的歷史方向，可能在國(guó)會(huì)中常常處于意識(shí)形態(tài)上的指導(dǎo)地位。然而一來(lái)由于他們的人數(shù)太少，不能實(shí)際有效地控制國(guó)會(huì)；二來(lái)在國(guó)會(huì)進(jìn)行討論和表決時(shí)，具有資產(chǎn)階級(jí)政治傾向的議員，無(wú)法阻止地主階級(jí)政治派別的議員按照他們的實(shí)際利益要求行動(dòng)，而把在口頭上擁護(hù)的資產(chǎn)階級(jí)意識(shí)形態(tài)原則丟在一邊，這并不能使國(guó)會(huì)多少表現(xiàn)出資產(chǎn)階級(jí)的性質(zhì)。何況當(dāng)這些人數(shù)眾多的僅具有學(xué)歷而無(wú)恒產(chǎn)的議員進(jìn)人國(guó)會(huì)后，因?yàn)榇蠖鄶?shù)人沒(méi)有固定的職業(yè)，甚至以議員為生計(jì)，依靠政府發(fā)放的歲費(fèi)維持生活。一旦歲費(fèi)停發(fā)，則生活無(wú)著，有些竟因此窮困潦倒，乃至待價(jià)而沽，從而為某些勢(shì)力收買(mǎi)議員，操縱國(guó)會(huì)提供了可能。當(dāng)這些因此而被估定為所謂小資產(chǎn)階級(jí)知識(shí)分子議員出賣(mài)節(jié)操時(shí)，國(guó)會(huì)也就成為封建勢(shì)力的附庸。仿效西方議會(huì)建立的中國(guó)首屆國(guó)會(huì)，如果在很大程度上當(dāng)真被這些所謂的小資產(chǎn)階級(jí)知識(shí)分子所左右，哪還稱(chēng)得上是什么資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)政治。
1913年1月10日，袁世凱發(fā)布國(guó)會(huì)召集令，限當(dāng)選之參眾兩院議員，于3月內(nèi)齊集北京。3月20日，袁世凱派人將滿懷政治抱負(fù)赴京組織國(guó)民黨內(nèi)閣的宋教仁刺殺于上海滬寧車(chē)站，這已在客觀上證實(shí)了資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)政治的虛偽性。盡管?chē)?guó)會(huì)還要如期召開(kāi)，但已被罩上濃重的陰影。
4月8日，中華民國(guó)第一屆國(guó)會(huì)在北京新落成的眾議院舉行開(kāi)幕典禮。會(huì)議公推議員中年事最高的云南參議員楊瓊為臨時(shí)主席，參議院事務(wù)處籌備事務(wù)員林長(zhǎng)民代行宣讀開(kāi)會(huì)辭，袁世凱特派代表梁士詒致賀辭，臨時(shí)參議院的議員同時(shí)行解散禮。旋即選舉參眾兩院議長(zhǎng)。4月25日，國(guó)民黨人張繼、王正廷分別當(dāng)選為參議院正副議長(zhǎng)。4月30日，民主黨人湯化龍當(dāng)選為眾議院議長(zhǎng)；5月1日，共和黨人陳國(guó)祥當(dāng)選為眾議院副議長(zhǎng)。
首屆國(guó)會(huì)的組織機(jī)構(gòu)和議事程序較臨時(shí)參議院更為完善。其關(guān)于兩院正副議長(zhǎng)的設(shè)置及職權(quán)范圍大體與臨時(shí)參議院相同，但又規(guī)定：正副議長(zhǎng)如有違法現(xiàn)象，經(jīng)三分之一以上議員提議，交懲戒委員會(huì)審查后，付院表決。三分之二議員認(rèn)為其違法，即可將其解職另選。兩院秘書(shū)廳的設(shè)置、秘書(shū)的任命及其職能與臨時(shí)參議院基本相同。此外，同臨時(shí)參議院一樣，兩院各設(shè)全院委員會(huì)、常任委員會(huì)及特別委員會(huì)，職能也大致相同，但是較臨時(shí)參議院更為充實(shí)。
眾議院全院委員會(huì)由全體眾議員組成，如有議長(zhǎng)或10名議員以上聯(lián)名動(dòng)議，不需討論由院議決定召開(kāi)。每年會(huì)期之始，眾議院選定各項(xiàng)常務(wù)委員組成常務(wù)委員會(huì)，主要有：法典、預(yù)算、決算、外交、內(nèi)務(wù)、財(cái)政、軍政、教育、實(shí)業(yè)、交通、請(qǐng)?jiān)?、懲戒、院?nèi)審計(jì)等諸委員。審查議案時(shí)，議員可到會(huì)陳述意見(jiàn)，但不能參預(yù)該會(huì)表決。為審查特別事件，眾議院還專(zhuān)設(shè)有特別委員會(huì)。
參議院全院委員會(huì)由全體參議員組成，遇有重大問(wèn)題時(shí)，由議長(zhǎng)或議員10人以上提議，經(jīng)院議決，可召開(kāi)全院委員會(huì)審議。在每次會(huì)期之始，選出各項(xiàng)常務(wù)委員，主要有：法制股、財(cái)政股、內(nèi)務(wù)股、外交股、軍事股、交通股、教育股、實(shí)業(yè)股、預(yù)算股、決算股、請(qǐng)?jiān)腹?、懲戒股等諸審查委員。為審查特別案件，參議院設(shè)特任委員會(huì)，委員數(shù)額由院議決定，選舉方法與常任委員相同。
國(guó)會(huì)會(huì)期依《國(guó)會(huì)組織法》規(guī)定：每屆法定開(kāi)始日期，或臨時(shí)開(kāi)會(huì)前10日，兩院議員各自在本院先行集會(huì)。開(kāi)院時(shí)兩院議員會(huì)合舉行開(kāi)會(huì)式，會(huì)期結(jié)束，再舉行閉會(huì)式，但其議事則分別進(jìn)行。會(huì)期一般為4個(gè)月，其間休會(huì)不超過(guò)15天。兩院議事日程由各院議長(zhǎng)規(guī)定，載明各種付議事件及順序和開(kāi)會(huì)時(shí)間，議事日程記載的程序以政府提出的議案在前。兩院凡涉及法律、財(cái)政及重大議案，必須經(jīng)過(guò)三續(xù)會(huì)。但因政府的要求，議長(zhǎng)或議員10人以上動(dòng)議，經(jīng)院議可決的，也可省略三讀會(huì)程序。兩院在職權(quán)上平等，但議事須分別進(jìn)行。凡由政府提出的議案，經(jīng)甲院可決或修正議決時(shí)，甲院應(yīng)將該案移付乙院。對(duì)甲院移付或其提出的議案，乙院可決時(shí)，乙院應(yīng)將該案咨達(dá)政府。甲院移付的議案被乙院否決時(shí)，乙院也應(yīng)將否決之意通知政府和甲院。如兩院就議案修正議決問(wèn)題發(fā)生分歧，應(yīng)成立協(xié)調(diào)委員會(huì)進(jìn)行協(xié)調(diào)，兩院不得拒絕。協(xié)調(diào)會(huì)的議案交兩院表決，兩院不得再做更正。
議長(zhǎng)正式選出，規(guī)則已經(jīng)確定，國(guó)會(huì)隨即開(kāi)議。其時(shí)政潮洶涌，“宋案”、善后大借款案、俄蒙協(xié)約案、議員被捕案、憲法起草案等，在國(guó)會(huì)中爭(zhēng)執(zhí)熱烈，這些爭(zhēng)論，主要來(lái)自政黨的沖突。
所謂政黨沖突，主要是國(guó)民黨及其反對(duì)派的沖突。國(guó)民黨主張議會(huì)政治，即國(guó)家主權(quán)由議會(huì)行使。由于國(guó)民黨勢(shì)力在議會(huì)中占優(yōu)勢(shì)，袁世凱乃通過(guò)梁?jiǎn)⒊?、湯化龍等人策劃，?913年5月將民主、共和、統(tǒng)一三黨合并組成進(jìn)步黨。該黨主張權(quán)在國(guó)家，即總統(tǒng)代表國(guó)家主權(quán)，與國(guó)民黨主張恰好相反。由于國(guó)民黨與進(jìn)步黨分別有反對(duì)政府與擁護(hù)政府的傾向，故在國(guó)會(huì)內(nèi)外皆處于對(duì)抗?fàn)顟B(tài)。此乃奠定了民初議會(huì)政治時(shí)代以資產(chǎn)階級(jí)意識(shí)形態(tài)為標(biāo)榜的兩大政黨自由競(jìng)爭(zhēng)的局面，其后兩黨雖各有流變，但基本格局始終保持。
1913年7月，孫中山領(lǐng)導(dǎo)的二次革命爆發(fā)。但由于國(guó)民黨內(nèi)部的分歧，加之列強(qiáng)對(duì)袁世凱的支持，兩月以后，革命即遭失敗，革命黨實(shí)力派掌握的地方政權(quán)全部喪失，孫中山、黃興等領(lǐng)袖人物被迫亡命日本，國(guó)民黨在國(guó)會(huì)的勢(shì)力亦漸趨瓦解。9月，進(jìn)步黨屈服于袁世凱的壓力，提出改變國(guó)會(huì)制憲與選舉程序，先選舉正式總統(tǒng)，后制定憲法，并與國(guó)民黨議員多次協(xié)商。由于許多國(guó)民黨議員天真地認(rèn)為袁世凱的最大野心只是在于取得正式大總統(tǒng)，既然無(wú)人能與其抗?fàn)?，不如趁早隨其所愿；否則他若解散國(guó)會(huì)，則不僅政治上將失去一處活動(dòng)場(chǎng)地，制憲工作也會(huì)中斷，遂與進(jìn)步黨取得一致意見(jiàn)。9月5日，眾議院通過(guò)了“先舉總統(tǒng)案”;9月8日，參議院同意該案。9月16日，“總統(tǒng)選舉法”草就，并經(jīng)憲法起草委員會(huì)通過(guò)，10月5日正式公布。
10月6日，正式大總統(tǒng)選舉如期舉行。是時(shí)，袁氏的御用黨公民黨在國(guó)會(huì)已擁有200多個(gè)席位，進(jìn)步黨多數(shù)擁袁，國(guó)民黨無(wú)力抗?fàn)?，故袁氏?dāng)選本無(wú)問(wèn)題。但其還放心不下，又祭出“武力”法寶，派大批軍警將國(guó)會(huì)團(tuán)團(tuán)圍住，并下令選出正式大總統(tǒng)前，議員不得自由離去，使議員們著實(shí)感到尷尬。神圣、莊嚴(yán)的國(guó)家元首的選舉會(huì)場(chǎng)，儼然成了刑場(chǎng)，此亦堪稱(chēng)民初議會(huì)政治的一大特色了。在恐怖的氣氛中，歷14個(gè)小時(shí)之后，袁世凱終于被選為正式大總統(tǒng)。
袁世凱赤裸裸地以武力干擾國(guó)會(huì)，引起國(guó)會(huì)各黨派議員的警覺(jué)，亦使政黨關(guān)系出現(xiàn)了根本性的變化。尤其是更多的進(jìn)步黨人從袁氏以暴力對(duì)付國(guó)民黨及國(guó)會(huì)議員的行徑中，感到了自身危機(jī)的存在，認(rèn)識(shí)到過(guò)去與國(guó)民黨的政見(jiàn)之爭(zhēng)是“鷸蚌相爭(zhēng)”,徒使“袁氏坐收漁利”,遂與國(guó)民黨議員拋棄原來(lái)的政見(jiàn)之爭(zhēng)，攜手合作，起草憲法，以圖遏制袁世凱的獨(dú)裁，維護(hù)和保障辛亥革命后建立起來(lái)的民主共和制度。10月16日，憲法草案正式提交憲法起草委員會(huì)審議，同時(shí)在報(bào)上公布。這部憲法草案因在天壇祈年殿起草而成，故又稱(chēng)《天壇憲法草案》。
《天壇憲草》共10章113條⑥。迫于袁世凱的壓力，《草案》與《臨時(shí)約法》相比，明顯地?cái)U(kuò)大了總統(tǒng)的權(quán)限，如規(guī)定：“大總統(tǒng)為維持公共治案，防御非常災(zāi)患，時(shí)間緊急，不能召開(kāi)國(guó)會(huì)時(shí)，經(jīng)國(guó)會(huì)委員會(huì)之議決，得以國(guó)務(wù)員連帶責(zé)任，發(fā)布與法律有等同效力之教令。”“大總統(tǒng)得停止眾議院或參議院之會(huì)議。”“大總統(tǒng)經(jīng)參議院列席議員三分之二以上同意，得解散眾議院?！钡鹊取５恫莅浮啡詧?jiān)持民主共和精神，規(guī)定“中華民國(guó)之立法權(quán)，由國(guó)會(huì)行之”,只有“國(guó)會(huì)得為修正憲法之發(fā)議”,且“國(guó)體不得為修正之議題”?！氨娮h院認(rèn)大總統(tǒng)、副總統(tǒng)有謀叛行為時(shí)，得以議員總額三分之二以上之列席，列席員三分之二以上同意彈劾之?！薄氨娮h院認(rèn)為國(guó)務(wù)員有違法行為時(shí)，得以列席議員三分之二以上同意彈劾之。”“眾議院對(duì)于國(guó)務(wù)員，得為不信任之決議?！薄皡⒆h院審判被彈劾之大總統(tǒng)、副總統(tǒng)及國(guó)務(wù)員?！薄稇棽荨愤€規(guī)定實(shí)行責(zé)任內(nèi)閣制，“國(guó)務(wù)員贊襄大總統(tǒng)，對(duì)于眾議院負(fù)責(zé)任?！薄皣?guó)務(wù)總理之任命，須經(jīng)眾議院之同意?！薄皟稍鹤h員不得兼任文武官吏，但國(guó)務(wù)員不在此限。”同時(shí)重申“大總統(tǒng)任期五年，如再被選得連任一次”等等。凡此種種，無(wú)疑均是對(duì)袁世凱獨(dú)裁的限制，因而遭到了他強(qiáng)烈的敵視，遂于10月25日通電各省都督和民政長(zhǎng)，指責(zé)“憲法草案侵犯政府特權(quán)，消滅行政獨(dú)立，形成國(guó)會(huì)專(zhuān)制”,“比較臨時(shí)約法，弊害尤甚”⑦。在其煽動(dòng)之下，各省都督、民政長(zhǎng)、護(hù)軍使、鎮(zhèn)守使等紛紛發(fā)表通電予以響應(yīng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，此類(lèi)電報(bào)在數(shù)日之內(nèi)，即有82份之多。一時(shí)之間，聲討浪潮鋪天蓋地般向國(guó)會(huì)襲來(lái)。
在猛烈的輿論攻勢(shì)之后，袁世凱又授意湯化龍等人出面調(diào)停。湯乃約梁?jiǎn)⒊?、周自齊、汪大燮等向各政黨接洽，要求將《天壇憲草》“持平修正，以達(dá)三權(quán)分立”。但國(guó)民黨、共和黨等多數(shù)議員堅(jiān)持“取擁護(hù)草案主義”⑧,不肯屈服。袁世凱決心向國(guó)會(huì)開(kāi)刀。他從取締國(guó)民黨開(kāi)始，11月4日，他借口查獲李烈鈞與國(guó)民黨議員徐秀均等往來(lái)密電，悍然下令解散國(guó)民黨，取消國(guó)民黨議員資格，并立即付諸實(shí)施。為達(dá)摧毀國(guó)會(huì)之目的，還指使軍警追繳湖口起義前已聲明脫離國(guó)民黨而改入他黨或“曾通電反對(duì)贛亂者”的議員證書(shū)和徽章。先后被追繳者達(dá)438人，超過(guò)議員總數(shù)之半。國(guó)會(huì)從此不足法定開(kāi)會(huì)人數(shù)，只得停會(huì)。
此事發(fā)生后，殘留議員多數(shù)希望設(shè)法維持國(guó)會(huì)，要求袁世凱保留業(yè)已脫離國(guó)民黨籍的議員，使國(guó)會(huì)能有開(kāi)會(huì)的必要人數(shù)。但北京政府百般刁難，稱(chēng)議員脫黨，往往今日登報(bào)，明日取消，不足為憑，必以登入《政府公報(bào)》者為準(zhǔn)，合格者僅得二十余人，仍無(wú)濟(jì)于事。維持既不可能，國(guó)務(wù)總理熊希齡、司法總長(zhǎng)梁?jiǎn)⒊热酥鲝埥馍?guó)會(huì)。其理由一方面是鑒于維持之不易，另一方面是萬(wàn)一維持成功，議員必將此次破壞國(guó)會(huì)的責(zé)任責(zé)諸內(nèi)閣，進(jìn)步黨內(nèi)閣或許會(huì)因此倒臺(tái)，不如徑行解散，待機(jī)會(huì)重新召集為便，此實(shí)為丟車(chē)保帥之謀。豈知袁世凱法術(shù)更高一籌，不欲國(guó)會(huì)徑行解散，僅欲其自行消滅。因?yàn)榧s法上規(guī)定政府并無(wú)解散國(guó)會(huì)之權(quán)，而且此次追繳議員證書(shū)徽章，本以處分國(guó)民黨為名，倘徑自解散國(guó)會(huì)，則憲法風(fēng)潮之結(jié)果，似太顯著。此外循各國(guó)公例，解散國(guó)會(huì)后須于一定期限內(nèi)再行召集，而袁氏又無(wú)此意，故亦不明令解散，只是聽(tīng)其自滅而已。
維持、解散都不可能，又冒出所謂改組國(guó)會(huì)的主張。有人提出修改法律的權(quán)力屬于國(guó)會(huì)，如主張改組，必須恢復(fù)部分議員資格，使國(guó)會(huì)達(dá)到法定人數(shù)，開(kāi)會(huì)后即直接修改國(guó)會(huì)組織法案，議完即閉會(huì)。政府即按修改后的國(guó)會(huì)組織法另行選舉，定期召集新國(guó)會(huì)。但進(jìn)步黨出身的兩院議長(zhǎng)王家襄、湯化龍又無(wú)法指揮各黨，且不知政府所提出的國(guó)會(huì)組織法內(nèi)容，所以無(wú)法擔(dān)保能順利通過(guò)，此事遂不了了之。
其時(shí)，袁世凱對(duì)國(guó)會(huì)的處理辦法早已成竹在胸，即不維持、不解散、亦不改組，只制造并利用輿論來(lái)處理殘留下來(lái)的議員。在他的指使下，各省都督、民政長(zhǎng)紛紛電詆立法機(jī)關(guān)之無(wú)成績(jī)，請(qǐng)大總統(tǒng)將殘留議員，給資遣回本籍，另候召集。袁世凱又“順應(yīng)”輿情，將此提交政治會(huì)議，要求迅速討論辦法，詳細(xì)具覆。1914年1月9日，政治會(huì)議議決停止國(guó)會(huì)議員職務(wù)，并設(shè)造法機(jī)關(guān)，重訂約法。1月10日，袁世凱正式下令停止國(guó)會(huì)殘存議員職務(wù)，并宣布解散國(guó)會(huì)。這一事實(shí)已充分昭示，資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)政治在中國(guó)舉步維艱，想以其約束獨(dú)裁，無(wú)異于天方夜譚。
2月3日，袁世凱下令：“將各地方現(xiàn)設(shè)之各級(jí)自治會(huì)，立予停辦！”2月28日，他又攻擊各省議會(huì)“于應(yīng)議不審事機(jī)之得失，不究義理之是非，不權(quán)利害之輕重，不顧公家之成敗，惟知懷挾私意，一以黨見(jiàn)為前提”,并以“統(tǒng)一國(guó)家不應(yīng)有此龐大地方議會(huì)”為理由，下令將“各省議會(huì)一律解散”⑨。至此，從中央到地方的一切立法、民意、監(jiān)督機(jī)關(guān)盡被取消。與此同時(shí)，袁世凱已先后設(shè)立了三個(gè)造法機(jī)關(guān)，即政治會(huì)議、約法會(huì)議和參議院，議員皆由袁氏親選，自為袁氏御用。故此，內(nèi)閣制的《臨時(shí)約法》被順利地修改為總統(tǒng)制的《中華民國(guó)約法》(即“袁氏約法”),接踵而來(lái)的便是向皇權(quán)主義政治回歸的帝制運(yùn)動(dòng)的表面化。議會(huì)政治、政黨政治遂蕩然無(wú)存。