在清末十年中，直隸總督袁世凱是推行“新政”最得力的人物。許多“新政”措施，往往先從直隸試辦，然后再制定章程推廣各省。如編練新軍，創(chuàng)辦巡警，開辦學堂等，都是這樣。而袁世凱正是在這一過程中極力擴張自己的勢力，形成了一個以他為首的龐大的北洋軍閥集團。
袁世凱(1859—1916),字慰廷，河南省項城縣人，出身于大官僚世家，他的叔祖袁甲三(1806—1863)以在安徽辦團練鎮(zhèn)壓捻軍起家，曾任漕運總督。其嗣父袁保慶在袁甲三軍中帶兵立“功”,官至江南鹽巡道。袁世凱年青時嗜酒，好騎馬，不喜歡讀書。1876年、1879年，他兩次鄉(xiāng)試落第，就把詩文付之一炬，自詡“大丈夫當效命疆埸，安內攘外，烏能齷齪久困筆硯間自誤光陰耶”^[1]。1881年，他帶領其家舊部數(shù)十人，前往登州，投靠其嗣父袁保慶的結拜兄弟、淮軍統(tǒng)領吳長慶，受到不次之擢，充當慶軍營務處會辦。以后又隨同赴朝鮮，在“甲申政變”中，因能隨機應變，受到當時直隸總督李鴻章的賞識，被推薦駐朝總理交涉通商事務。1894年中日甲午戰(zhàn)爭爆發(fā)，他身居交涉的關鍵崗位，卻避禍回國。戰(zhàn)后，他投靠西太后的寵臣榮祿^[2],繼胡燏芬之后在天津小站編練新軍(即“新建陸軍”)。這支軍隊共七千余人，按照德國陸軍的建制編成步兵五營，炮兵一營，騎兵一營，工兵一營，另外還有一支后勤部隊。全軍一律使用近代槍炮，裝備精良，并延聘德國軍官十余人擔任教官，練德國操。各級軍官大部分出身于李鴻章創(chuàng)辦的北洋武備學堂。袁世凱在軍制方面的改革，揭開了清末陸軍近代化的序幕，同時也奠定了他一生反動事業(yè)的基礎。接著，在戊戌政變中，他以出賣維新派而鞏固了自己的政治地位。在山東，又以鎮(zhèn)壓義和團和參與“東南互?！辈┑昧说蹏髁x者的青睞；并在血洗義和團的過程中，將山東防練各軍改編了二十營，共九千余人，名武衛(wèi)右軍先鋒隊。加上他原有的武衛(wèi)右軍一萬人，總計一萬九千余人，成為華北平原上最重要的一股武裝力量。清政府流亡西安期間，他最早解送京餉十萬兩銀子，向西太后效忠。在清政府籌劃庚子賠款的時候，各省苦于無款可籌，有十一省督撫聯(lián)名上奏，擬請在攤派數(shù)中裁減三成，唯獨這個山東巡撫不僅能籌足賠款，還在加征煙酒各稅中提取練兵經(jīng)費，因此最得清廷的賞識。李鴻章又在遺折中附片奏聞：“環(huán)顧宇內人材，無出袁世凱右者?！彼裕铠櫿乱凰?，袁世凱就繼承其衣缽，于1901年11月7日署理清政府中最顯赫的職務之一——直隸總督兼北洋大臣(1902年6月8日實授)。自此以后，他先后兼任督辦政務處大臣，督辦關內外鐵路大臣，會議修訂商約大臣，練兵處會辦大臣，辦理京旗練兵事務大臣，督辦津鎮(zhèn)路、京漢路大臣以及督辦電報事務大臣等要職，成為清末權傾一時的重臣。
袁世凱最重要的政治資本是北洋六鎮(zhèn)新軍。在他升任直隸總督后，與鐵良一起挑選八旗兵丁三千人，另派王英楷、王士珍在正定一帶招募壯丁六千人，并改編保陽練軍和裁汰淮軍歸并成步隊、炮隊等十六營，馬隊一標，先后成立京旗常備軍和北洋常備軍第一、二兩鎮(zhèn)。1904年日俄戰(zhàn)爭時期，袁世凱以“保衛(wèi)疆畿”為名，奏請擴充新軍三萬。先募一萬，成立了第三鎮(zhèn)。以后又以武衛(wèi)右軍為基礎，先后并入由江南調防來的自強軍和擴大武衛(wèi)右軍先鋒隊，新編成第四、五兩鎮(zhèn)常備軍。到1905年春，清政府統(tǒng)一陸軍番號，袁世凱控制的北洋常備軍也改稱為陸軍：即京旗常備軍編為陸軍第一鎮(zhèn)，駐京北仰山洼；北洋常備軍第一鎮(zhèn)改稱陸軍第二鎮(zhèn)，駐遷安；北洋常備軍第二鎮(zhèn)改稱陸軍第四鎮(zhèn)，駐馬廠；北洋常備軍第三鎮(zhèn)仍稱陸軍第三鎮(zhèn)，駐保定；新編的第四鎮(zhèn)改稱陸軍第六鎮(zhèn)，駐南苑；新編的第五鎮(zhèn)仍稱陸軍第五鎮(zhèn)，駐山東濟南、濰縣。到此，這支擁有全國最精良裝備的六鎮(zhèn)新軍正式編成，共約七萬余人。
在編練新軍的過程中，袁世凱還創(chuàng)辦了一批新式陸軍學堂，把培訓軍官的權力緊緊地抓在自己手中。1902年6月在保定開辦“行營將弁學堂”,抽調直隸省淮、練各軍營哨官弁為學員，進行訓練。同時，山東、河南、山西等省也選送官弁來堂肄業(yè)。次年10月，又創(chuàng)辦“北洋武備速成學堂”,后來這所學堂由練兵處接辦，每年招收各省陸軍小學堂畢業(yè)生六百名，成為國內規(guī)模最大的一所陸軍學堂。此外，1903年至1906年間，還先后開辦了保定陸軍小學堂、姚村陸軍小學堂、陸軍軍醫(yī)學堂、陸軍馬醫(yī)學堂、陸軍軍械學堂、陸軍經(jīng)理學堂、陸軍師范學堂、憲兵學堂、北洋講武堂以及著名的保定軍官學堂等。通過這些學堂，袁世凱培養(yǎng)了一大批沾染北洋派系觀念的中下級軍官，作為他建軍的骨干力量。
北洋六鎮(zhèn)中除第一鎮(zhèn)是旗兵，袁世凱不能完全控制，其余五鎮(zhèn)都是由袁世凱一手培植起來的武裝。它的重要骨干，大都是他在小站練兵時的親信和追隨者。如第一鎮(zhèn)統(tǒng)制何宗蓮，第二鎮(zhèn)統(tǒng)制先后為王英楷、張懷芝，第三鎮(zhèn)統(tǒng)制先后為段祺瑞、曹錕，第四鎮(zhèn)統(tǒng)制吳鳳嶺，第五鎮(zhèn)統(tǒng)制先后為吳長純、張永成，第六鎮(zhèn)統(tǒng)制先后為王士珍、趙國賢、段祺瑞。六鎮(zhèn)新軍雖都用洋槍，練洋操，并抄襲西方的營制，但內部組織在很多方面都沿襲了李鴻章淮軍的舊傳統(tǒng)，固守“兵為將有”的舊習。北洋集團自成一個封建的派系。其中武人有段祺瑞、馮國璋、王士珍、曹錕、張勛、張懷芝、段芝貴、陸建章、田中玉、姜桂題、孟恩遠、王占元、雷震春等；文人有徐世昌、唐紹儀、楊士琦、趙秉鈞、張鎮(zhèn)芳、孫寶琦、朱家寶、胡惟德、梁士詒等。這些人物在清廷滅亡以后，又是民國時期的軍閥頭目和官僚政客，他們篡奪政權長達十六年之久。
袁世凱北洋集團的崛起，與帝國主義的支持分不開，特別與英、德、日、美等國的態(tài)度密切相關。在義和團運動中，由于袁世凱著力保護帝國主義侵略勢力，開始受到洋人的重視。美國人在1902年初就稱許說：袁是未經(jīng)科舉而躋入高位的“最有才干的政治家之一”^[3]。繼李鴻章之后，列強都把目光集中到這個擁有實力的野心家身上。英國駐華使節(jié)薩道義(E.M.Satow)、朱爾典(J.N.Jordan),德使穆默(Freiherr Mumm Von Schwartzenstein)等人，都與他過從甚密。英國《泰晤士報》駐北京記者曾透露：“袁世凱與我們的關系，比過去幾年中任何官員還要密切，我們采用了騷亂(指義和團運動)前未有的辦法進行磋商?！?sup>[4]自鎮(zhèn)壓義和團以后，日本與英國結成聯(lián)盟，在列強中逐漸取得侵華優(yōu)勢，它也企盼袁世凱做其利益的贊助者。因此，往北洋地區(qū)派出大批顧問、教習，支持袁世凱的“新政”。如1904年，在直隸一省的日本顧問、教習有八十五人，1908年增至一百七十五人^[5]。在北洋軍中，日本的軍事顧問和教習占有重要地位。如立花小一郎、坂西利八郎、寺西秀武等，都先后在北洋督練公所和北洋各學堂任過顧問或教官，控制了參謀和訓練大權。
北洋系的另一個重要后臺是慶親王奕劻。奕劻(1838—1917),是清朝獲得世襲罔替封號的少數(shù)親王之一，享有特殊的恩寵。他從1884年(光緒十年)起管理總理各國事務衙門，前后達二十年之久。辛丑和約后，外務部成立，他是管部大臣，1903年3月又入值軍機處，繼榮祿以后成為最有實權的領班軍機大臣。在這期間，他還身兼督辦政務處大臣，督辦練兵處大臣，督辦路礦大臣等要職。奕劻的昏庸和貪婪是中外聞名的，公開接受內外官員的賄賂。行賄者只要用紅紙封裝上銀票，當面呈交給他，并說：“請王爺備賞?！鞭葎两娱喓髣t說：“您還要費心?！闭f畢塞進坐墊下，一場交易就算成功^[6]。而他卻自詡為“澹如齋主人”,意思是說他為人澹泊如水；又取名“樂有余堂”,說是“留有余不盡之財以遺百姓”^[7]。袁世凱正是利用他愛財如命這一點，極力向他行賄，并和他結成一伙，把持朝政。在推行新政的名義下，袁世凱無論是擴大軍事實力，還是奪取路礦和財政權力，都得到了奕劻的支持和默許。對一切重大問題，奕劻總是“無可無不可，一聽命于北洋而已”^[8]。梁鼎芬在彈劾奕劻袁世凱的奏折上說，當今朝廷“皆袁世凱言之，奕劻行之”^[9],這話說得并不過分。
袁世凱在辦“新政”過程中，不僅擴大軍事實力，而且極力插手路礦、通商事務，以便獲得擴大軍力所需要的財源。這使他與另一個買辦官僚盛宣懷之間發(fā)生日益嚴重的權力之爭。盛宣懷(1844—1916),江蘇武進人，與袁世凱一樣，都以投靠李鴻章起家。1886年，他在山東登萊青道任內，主持李鴻章淮軍的糧餉供應，靠經(jīng)辦李鴻章的洋務企業(yè)而發(fā)跡，控制了全國最大的近代企業(yè)招商局和電報局，并在以后發(fā)展成為擁有輪船、礦業(yè)、棉紡等龐大企業(yè)體系的盛氏官僚資本集團。1896年，他任鐵路總公司督辦后，不惜出賣權益，一手經(jīng)辦了大量的鐵路借款。在礦務上，他主張“以開為守”,于1902年10月，成立上?？钡V總公司，獨攬各省礦藏普查，以備日后招徠華洋商人進行開發(fā)。
袁世凱早就對盛宣懷獨攬路礦財源表示不滿。他任直隸總督后不久，首先接管了關內外鐵路，并兼任督辦大臣。1902年底，他借口招商局和電報局附屬北洋，首先奪取了招商局，次年1月，又以電務督辦大臣的名義，接管了電報局，派楊士琦為幫辦電政大臣兼招商局總辦，使盛宣懷頓時失掉了兩大企業(yè)的控制權。盛宣懷的失敗，與英國的反對有直接關系。英國中英銀公司總辦濮蘭德與盛宣懷打過多次交道。他認為：“盛是公開的親比派(也就是親俄法派——引者),是反英的?！睋?jù)他的觀察，盛宣懷“唯一有力的支持者是王文韶”^[10]。顯然，在袁、盛的斗爭中，還包含兩個對立的帝國主義集團俄法與英德的矛盾。1903年商部成立時，鐵路和礦務統(tǒng)歸商部經(jīng)辦。這個部的尚書載振是奕劻的兒子，侍郎胡燏芬、伍廷芳，陳璧等，都與袁世凱有密切關系。濮蘭德聽到成立商部的消息后很高興，認為“這將把盛宣懷和他的同伙，排斥于該部之外”^[11]。事實也是這樣，原督辦路礦大臣王文韶、瞿鴻禨，鐵路總公司總辦盛宣懷，都沒有參與商部事務。英國對袁世凱的支持，是他在這場權力斗爭中取勝的重要因素。1905年11月，清政府再派袁的親信唐紹儀接辦滬寧路，使盛宣懷的鐵路總公司完全成了空架子，不得不奏請辭職。不久，盛宣懷又自動奏請撤銷上?？钡V總公司，到此，盛的勢力進一步受到了削弱。
1906年11月，清政府設立郵傳部，總管鐵路航運等，唐紹儀、胡燏芬為左右侍郎，掌握“部中樞要”的就是梁士詒。梁士詒總辦交通借款各事宜，又經(jīng)手創(chuàng)辦交通銀行，把輪、路、電、郵四政從金融上控制起來。民國以后他能自成一交通系，實發(fā)軔于此。同時，袁世凱還派周學熙創(chuàng)辦灤州煤礦公司，官督商辦，共集資本銀約三百萬兩。至1912年灤州礦與英國商人控制的開平煤礦合并，組成開灤礦務總局，由袁世凱的長子袁克定任董事長，成為中國著名的煤礦之一。此外，袁世凱派毛慶藩創(chuàng)辦戶部銀行(后改名大清銀行，民國后改稱中國銀行),派周學熙、王錫彤、孫多森等人創(chuàng)辦了啟新洋灰公司、銀元局、銅元局、北京自來水公司等。這些企業(yè)無論是官辦、官督商辦或官商合辦，大都依靠官府特權，壟斷原料和銷售市場，取得高額利潤。
總之，在清政府推行“新政”的過程中，袁世凱北洋集團得以形成并迅速擴張，不僅在軍事、外交、路礦、財政、教育各方面擁有巨大的權勢，而且控制了直隸、山東、河南、蘇北等一大片地盤，連京師也在他的勢力籠罩之下。袁世凱北洋集團成為清末統(tǒng)治階層中實力最為雄厚的一個軍事政治集團。