國(guó)會(huì)成立以后，即著手制定憲法和選舉正式大總統(tǒng)。但這兩項(xiàng)工作誰(shuí)先誰(shuí)后，卻發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)。袁世凱深知總統(tǒng)非他莫屬，所以極力主張先選總統(tǒng)。他說(shuō)沒(méi)有正式大總統(tǒng)，列強(qiáng)不承認(rèn)，民國(guó)隨時(shí)有被瓜分或清帝復(fù)辟的危險(xiǎn)。北洋派和一部分進(jìn)步黨國(guó)會(huì)議員都附和他的主張。持先制定憲法說(shuō)者，多為國(guó)民黨議員。他們說(shuō)：總統(tǒng)的地位和權(quán)力都根據(jù)憲法產(chǎn)生，只有依憲法選舉總統(tǒng)，才能使民國(guó)走上法制的軌道，否則本末倒置，必為輿論所不容。進(jìn)步黨本來(lái)意見不一致，于1913年6月15日開會(huì)討論時(shí)局時(shí)，梁?jiǎn)⒊l(fā)表政見說(shuō)：“對(duì)于總統(tǒng)問(wèn)題，主張仍推袁世凱”;“對(duì)于憲法問(wèn)題則主張先定憲法，后選總統(tǒng)”^[1]。經(jīng)會(huì)議表決，大都贊成以梁氏意見作為該黨的主張。由于進(jìn)步黨人和國(guó)民黨人的看法趨于一致，國(guó)會(huì)于6月底議決先制定憲法，并按《國(guó)會(huì)組織法》第二十條的規(guī)定，由參眾兩院分別互選出三十人，組成憲法起草委員會(huì)，立即趕制憲法。
7月初，參眾兩院分別選舉憲法起草委員，各黨派競(jìng)爭(zhēng)頗為激烈，都希望多得名額，以便對(duì)憲法起草有較多的發(fā)言權(quán)。選舉結(jié)果，參議院在國(guó)民黨籍的有：湯漪、蔣舉清、楊永泰、高家驥、段世垣、金永昌、向乃祺、張我華、王鑫潤(rùn)、宋淵源、呂志伊、金兆棪、蔣曾燠、朱兆莘、王用賓、趙世鈺、石德純、金鼎勛；在進(jìn)步黨籍的有：丁世嶧、藍(lán)公武、解樹強(qiáng)、陳銘鑒、陳善、王賡、陸宗輿、曹汝霖、王家襄；在共和黨籍有：錢應(yīng)銘、車林桑都布、阿穆爾靈圭。眾議院在國(guó)民黨籍有：張耀曾、楊銘源、谷鐘秀、孫潤(rùn)宇、劉恩格、褚輔成、孫鐘、李芳、伍朝樞、史澤咸、易宗夔、陳景南、彭允彝、李肇甫、徐秀鈞；在進(jìn)步黨籍有：劉崇佑、李國(guó)珍、汪榮寶、汪彭年、王印川、張國(guó)溶、王敬芳、孟森、李慶芳(后來(lái)加入公民黨);在共和黨籍有：黃云鵬、何雯、黃璋、王紹鏖、吳宗慈；超然派有夏同龢。此外，參眾兩院又各選出候補(bǔ)委員十五人。
當(dāng)時(shí)有一些議員同時(shí)參加兩黨，又不時(shí)變動(dòng)，因此對(duì)議員的黨籍進(jìn)行精確統(tǒng)計(jì)頗不容易。從上述正式委員來(lái)看，國(guó)民黨員三十三人，占多數(shù)；其次為進(jìn)步黨員十八人；共和黨員八人，居第三位。國(guó)民黨和共和黨的大多數(shù)都主張監(jiān)督袁政府，是政府的反對(duì)派，所以憲法起草委員會(huì)的組成，使袁政府北洋派深感不安。
7月12日，憲法起草委員會(huì)在眾議院會(huì)堂舉行成立會(huì)。在15日召開的第二次會(huì)議上，通過(guò)了《憲法起草委員會(huì)規(guī)則》,規(guī)定“非有委員三分之二出席不得開議”,“決議以委員總額半數(shù)之一致通過(guò)之”,“非國(guó)會(huì)議員禁止旁聽”等。19日，會(huì)議決定組織理事會(huì)，并選舉湯漪^[2]為委員長(zhǎng)，蔣舉清、楊銘源、王家襄^[3]、黃云鵬、夏同龢、楊永泰等六人為理事，并選定天壇祈年殿為會(huì)所，從第四次會(huì)議起即在天壇召開，所以他們制定的憲法就稱為“天壇憲法草案”。
正當(dāng)憲法起草委員會(huì)趕制憲法時(shí)，二次革命爆發(fā)，政局突變。國(guó)民黨籍議員素有激烈派與穩(wěn)健派之分。以參議院議長(zhǎng)張繼為首的一些激烈派，敏銳地感到在袁世凱的暴力面前，國(guó)會(huì)、憲法不足恃，在北京難以容身，遂相率南下，參與舉兵討袁。但仍有一些激烈派議員和穩(wěn)健派一起留在北京，準(zhǔn)備在國(guó)會(huì)彈劾袁世凱，幻想“以法律倒袁”。袁世凱視激烈派為附亂分子，為配合對(duì)南方用兵，他下令在北京實(shí)行戒嚴(yán)，借此對(duì)國(guó)會(huì)施加壓力?！氨本┸娋?lián)合會(huì)”到處散發(fā)傳單，誣稱國(guó)會(huì)“結(jié)黨逞兇”,“陰謀傾覆政府”,并威脅道：“倘仍怙惡不悛，甘為民賊，當(dāng)與全國(guó)共棄之?！?sup>[4]同時(shí)，袁世凱對(duì)國(guó)民黨籍議員公然實(shí)行鎮(zhèn)壓。7月23日下令逮捕馮自由等人。8月1日，伍持漢在天津被捕，罪名是“勾結(jié)亂黨，謀叛民國(guó)”,于19日慘遭殺害^[5],為民國(guó)以來(lái)議員為國(guó)流血的第一人。8月4日，居正、胡秉柯、楊士杰、田桐、白逾桓、劉英等以所謂“犯內(nèi)亂罪”被通緝。憲法起草委員徐秀鈞在北京突然被捕，被解往江西九江，9月1日遇難^[6]。8月27日，褚輔成、張我華、劉恩格、趙世鈺、朱念祖、常恒芳、丁象謙、高蔭藻等八人同時(shí)被捕，其中前四人為憲法起草委員^[7]。
當(dāng)時(shí)，國(guó)民黨本部由留在北京的穩(wěn)健派議員吳景濂、王正廷、張耀曾、谷鐘秀、李肇甫、湯漪等人負(fù)責(zé)維持。由于袁世凱的血腥手段，國(guó)民黨人大起恐慌，其議員紛紛逃出北京，國(guó)會(huì)有瓦解的趨勢(shì)。梁?jiǎn)⒊ι蠒?，要求發(fā)布“尊重國(guó)會(huì)”令，并速發(fā)議員薪俸，以安國(guó)民黨籍議員之心，勿使離散，以便乘時(shí)“使內(nèi)閣通過(guò)，憲法制定，總統(tǒng)選出”。他同時(shí)派人勸說(shuō)國(guó)民黨籍議員：“茍非有附逆實(shí)據(jù)，政府必不妄逮捕，脫有誤捕，本黨任為保結(jié)?！?sup>[8]袁世凱使用恐怖手段對(duì)付議員，本來(lái)是想迫使他們屈服，以便利用他們選自己做大總統(tǒng)，因此對(duì)于梁氏的建議表示贊賞。他不僅公開發(fā)布保護(hù)國(guó)會(huì)和議員的命令，而且對(duì)穩(wěn)健派的國(guó)民黨人故示“寬大”,將二次革命的責(zé)任完全推到孫中山、黃興及起義各省國(guó)民黨領(lǐng)導(dǎo)人的身上。7月31日，袁命令軍警傳詢國(guó)民黨本部負(fù)責(zé)人吳景濂等，勒令表明態(tài)度：“如果不預(yù)逆謀，應(yīng)限于三日之內(nèi)自行宣布”,并將黃興、陳其美、李烈鈞、陳炯明、柏文蔚等一律除名，“政府自當(dāng)照常保護(hù)”;如“以政黨名義為內(nèi)亂機(jī)關(guān)”,必按法懲辦^[9]。吳景濂、王正廷等即召集國(guó)民黨人商議，決定“遵政府命令辦理”,以保全國(guó)民黨^[10]。因此，當(dāng)南方國(guó)民黨人浴血奮戰(zhàn)之時(shí)，北京的國(guó)民黨人仍然照?；顒?dòng)，議員照常出席國(guó)會(huì)。
為了攫取正式大總統(tǒng)的職位，8月間袁世凱指使一些議員，接連向國(guó)會(huì)提出先選舉總統(tǒng)案，同時(shí)策動(dòng)黎元洪領(lǐng)銜，聯(lián)合直、魯、豫、黑、陜、甘、浙、川、黔、滇、桂、閩及新疆等十四省都督致電國(guó)會(huì)，要求速選總統(tǒng)。8月30日，黎元洪又電催梁?jiǎn)⒊蜏垼f(shuō)只有先選總統(tǒng)，“方足以定人心，固國(guó)本”^[11]。在內(nèi)外壓力之下，進(jìn)步黨人首先變了腔調(diào)，贊同先選總統(tǒng)，并派劉崇佑、黃群等為代表，與國(guó)民黨人張耀曾、谷鐘秀等一再協(xié)商，終于取得一致意見。國(guó)會(huì)于9月5日順利地通過(guò)了選舉總統(tǒng)案。
國(guó)民黨之所以同意先選總統(tǒng)，主要是因?yàn)槎胃锩杆偈?，黨員為避禍茍全，紛紛脫黨。有的還特別聲明雖曾入黨，“足也未至黨門一步”^[12],以示清白。有的轉(zhuǎn)入以前從國(guó)民黨分化出來(lái)的小派別，如景耀月和孫毓筠的政友會(huì)，劉揆一的相友會(huì)，夏同龢的超然社等。有的則投入進(jìn)步黨。因此，國(guó)民黨一蹶不振，留在國(guó)民黨內(nèi)的人，也不敢倡言“法律倒袁”了。許多人還誤認(rèn)袁世凱的最大野心只是在于取得正式大總統(tǒng)。既然無(wú)人能和他競(jìng)爭(zhēng)，不如趁早稱他的心愿；否則他如解散國(guó)會(huì)，則政治上失去一個(gè)活動(dòng)場(chǎng)地，制憲工作也會(huì)中斷。他們沒(méi)有料到，對(duì)野心家的遷就，很快便帶來(lái)嚴(yán)重的災(zāi)難。
袁世凱對(duì)國(guó)會(huì)活動(dòng)的干預(yù)和壓迫，引起許多議員的不滿，原來(lái)進(jìn)步黨和國(guó)民黨勢(shì)不兩立的形勢(shì)，反而日趨和緩。兩黨議員遇事經(jīng)常協(xié)商，國(guó)民黨人支持熊希齡組閣，兩黨一致反對(duì)徐世昌出任閣揆，所以熊希齡內(nèi)閣在國(guó)會(huì)能以絕對(duì)多數(shù)票順利通過(guò)。袁世凱恐兩黨接近不利于己，便指使梁士詒出面另組御用黨。梁士詒收買一些平素與他接近的小派別，其中包括山西李慶芳為首的同志會(huì)，廣東司徒穎組織的潛社及集益社的一部分人等，于9月7日湊成公民黨。該黨以梁士詒為黨魁，以葉恭綽為副，主要骨干有李慶芳、梅光遠(yuǎn)、權(quán)量、陸夢(mèng)熊。由于交通系官僚紛紛加入，財(cái)力雄厚，一時(shí)氣勢(shì)頗盛。他們發(fā)表宣言說(shuō)：“本黨以國(guó)家權(quán)力實(shí)行統(tǒng)一，增進(jìn)人民福利”,關(guān)鍵是要“選舉正式大總統(tǒng)”,否則不僅“無(wú)論何種政策皆難設(shè)法”,而且國(guó)家將有“至大危險(xiǎn)”^[13]。他們又通電各省都督，請(qǐng)一致?lián)碜o(hù)袁世凱為正式大總統(tǒng)，黎元洪為副總統(tǒng)。由此可見，公民黨完全是袁氏為攫取正式大總統(tǒng)的桂冠而糾集起來(lái)的一幫打手，無(wú)任何政黨精神可言。
有公民黨鼓噪，國(guó)會(huì)果然加快了步伐。9月12日，國(guó)會(huì)決議由憲法起草委員會(huì)于五天之內(nèi)制定出總統(tǒng)選舉法，循各國(guó)通例，以憲法會(huì)議名義公布。19日，憲法起草委員會(huì)將總統(tǒng)選舉法起草完畢，10月4日國(guó)會(huì)討論通過(guò)，咨送袁世凱，并于政府公報(bào)上發(fā)表。
國(guó)會(huì)于10月6日召開總統(tǒng)選舉會(huì)，王家襄為主席。這一天，袁世凱仍放心不下，命令京師警察廳和拱衛(wèi)軍聯(lián)合派出軍警“保衛(wèi)”國(guó)會(huì)。此外，拱衛(wèi)軍司令李進(jìn)才和后路統(tǒng)領(lǐng)劉金標(biāo)改穿便服，率便衣軍警千余人，自稱“公民團(tuán)”,將國(guó)會(huì)團(tuán)團(tuán)圍住，除參觀的外國(guó)人外，所有入場(chǎng)的人只準(zhǔn)進(jìn)，不準(zhǔn)出。王家襄也宣布，議員不得自由離去。此前，在進(jìn)步黨的一次集會(huì)上，已一致通過(guò)以袁世凱為總統(tǒng)候選人。唯一有可能與袁競(jìng)爭(zhēng)的黎元洪，又多次表示他絕對(duì)無(wú)意擔(dān)任總統(tǒng)之職。因此，進(jìn)步黨人大都不懷疑袁世凱將順利當(dāng)選，但袁氏這套包圍國(guó)會(huì)的把戲，實(shí)在使他們感到難堪。國(guó)民黨人更是滿面愁容。會(huì)場(chǎng)氣氛一開始就十分沉悶、緊張。
根據(jù)《總統(tǒng)選舉法》規(guī)定：大總統(tǒng)應(yīng)由國(guó)會(huì)議員組成選舉會(huì)選舉。選舉會(huì)的法定人數(shù)由議員總?cè)藬?shù)的三分之二構(gòu)成，通過(guò)無(wú)記名投票選舉。候選人必須獲得總票數(shù)的四分之三的絕對(duì)多數(shù)，才能當(dāng)選。如投票兩輪尚無(wú)人當(dāng)選，則進(jìn)行第三輪投票。第三輪投票時(shí)候選人只限于第二輪投票中領(lǐng)先的兩人，并以過(guò)半數(shù)即可當(dāng)選。當(dāng)天到會(huì)議員共七百五十九人。第一輪投票，袁世凱得四百七十一票，黎元洪得一百五十四票，其余的選票中伍廷芳得三十三票，段祺瑞得十六票，孫中山得十三票，康有為得十一票，還有幾個(gè)名人各得數(shù)票。因?yàn)闆](méi)有人達(dá)到法定的當(dāng)選票數(shù)，袁世凱尚缺九十九票，只好進(jìn)行第二輪投票。第二輪投票的議員共七百四十五人，結(jié)果袁世凱得四百九十七票，離當(dāng)選仍差六十三票。時(shí)已過(guò)午，有些議員要求回家吃飯，“公民團(tuán)”把住前后門，并大聲叫喊：“今天不選出我們中意的大總統(tǒng)，就休想出院！”議員見公民團(tuán)雖外穿便衣，但軍褲、皮靴和短槍赫然可見，知形勢(shì)嚴(yán)重，叫苦不迭，便放棄了消極抵制的意圖。在第三輪就袁世凱和黎元洪二人決選時(shí)，袁世凱以五百零七票當(dāng)選?！肮駡F(tuán)”完成任務(wù)，“始高呼大總統(tǒng)萬(wàn)歲，振旅而返”。這時(shí)已是晚上9點(diǎn)。議員們饑腸轆轆，倉(cāng)皇歸去。
第二天，國(guó)會(huì)選舉副總統(tǒng)。七百一十九名議員出席，黎元洪以六百一十票的多數(shù)當(dāng)選。但黎元洪不愿到北京就職，仍留在湖北繼續(xù)當(dāng)都督。至當(dāng)年12月袁世凱派段祺瑞到武昌促黎北上，黎才不得不離鄂進(jìn)京。
對(duì)袁世凱唆使軍警強(qiáng)迫國(guó)會(huì)選他做正式大總統(tǒng)，全國(guó)人民普遍不滿。上海、天津等地報(bào)紙揭露了選舉的情況和軍警的不法行為。為了壓制人民的不滿情緒，國(guó)務(wù)院通電各省說(shuō)：“此次選舉并無(wú)軍警干涉情事，倘敢捏造蜚言，嚴(yán)懲不貸?！?sup>[14]
10月10日，北京慶祝中華民國(guó)開國(guó)兩周年和正式大總統(tǒng)就職典禮。袁世凱本應(yīng)赴國(guó)會(huì)宣誓就職，為防不測(cè)，改在清宮太和殿舉行。這里原是皇帝舉行登極大典的地方，殿內(nèi)劃為東西南北四片，北面正中設(shè)就職臺(tái)(即前清皇帝登極的寶座)。文武官員立于東側(cè)，西側(cè)為各國(guó)公使、前清皇室代表、蒙古地區(qū)代表及記者，南面居中為國(guó)會(huì)議員。議員所以得此位置，是參議院議長(zhǎng)王家襄爭(zhēng)來(lái)的。先是，大典預(yù)演之際，本定議員立于兩側(cè)。王家襄說(shuō)：“民國(guó)以民為主，總統(tǒng)就職原系向全國(guó)國(guó)民代表議長(zhǎng)和議員宣誓，議長(zhǎng)、議員的席位應(yīng)設(shè)在北面向南居中處，聽取總統(tǒng)矢誓，萬(wàn)不可側(cè)居客席，貽譏世界，此事必須持重審慎?！痹绖P則堅(jiān)持他非坐北朝南不可。經(jīng)過(guò)一番爭(zhēng)論，才折衷決定將議員側(cè)立改為中立。上午10時(shí)，贊禮官宣布總統(tǒng)將至，全殿鴉雀無(wú)聲，這時(shí)戴金線軍盔、著藍(lán)制服、佩帶軍刀的武士三百二十人雄赳赳地整隊(duì)進(jìn)入大殿，分兩排站在東西兩席前，形成警戒甬道。接著，侍從文官梁士詒、夏壽田和侍從武官蔭昌、唐在禮，分別乘四人抬彩轎四座進(jìn)殿。最后袁世凱乘八人抬大彩轎進(jìn)殿。他身穿鈷藍(lán)色大元帥服，金線裝飾甚多。下彩轎后，由四侍從官簇?fù)淼蔷吐毰_(tái)。少頃，贊禮官贊禮。袁世凱按《總統(tǒng)選舉法》規(guī)定宣讀誓詞：“余誓以至誠(chéng)，謹(jǐn)守憲法，執(zhí)行中華民國(guó)大總統(tǒng)之職務(wù)?！本o接著宣讀宣言書，略稱：“余不才，忝居政界數(shù)十年，向持穩(wěn)健主義”,“而不取急進(jìn)”,“但知救國(guó)救民，成敗利鈍不敢知，勞逸毀譽(yù)不敢計(jì)，是以勉就茲職”。對(duì)于國(guó)家建設(shè)，他強(qiáng)調(diào)以道德為體，法律為用；道德范圍廣大，“約言之，則忠信篤敬而已”。他要求“全國(guó)人民注意實(shí)業(yè)，以期利用厚生，根本自固”。他認(rèn)為中國(guó)實(shí)業(yè)不發(fā)達(dá)的原因，一在教育幼稚，一在資本缺少，因此要“輸入文明教育”,“輸入外國(guó)資本，以振興本國(guó)實(shí)業(yè)”。最后他表示：“中華民國(guó)者，四萬(wàn)萬(wàn)人之中華民國(guó)也。兄弟睦，則家之福，全國(guó)之人同心同德，則國(guó)必興。余以此祝我中華民國(guó)焉。”^[15]
當(dāng)天下午3時(shí)，由一群文武官吏前呼后擁，袁世凱乘二人肩輿登天安門，舉行閱兵式。段祺瑞、王士珍、蔭昌、段芝貴、唐在禮等五人陪同檢閱。接受檢閱的隊(duì)伍包括拱衛(wèi)軍、京衛(wèi)隊(duì)等共兩萬(wàn)余人。袁世凱還頒發(fā)各種勛章，給“有功民國(guó)”的人物授勛。功勞簿上名列首位的是前清內(nèi)務(wù)府總管世續(xù)和太保徐世昌，兩人都獲勛一位，以此表明民國(guó)總統(tǒng)的地位，不是從革命黨手中奪取的，而是由清室禪讓的。京官總長(zhǎng)、次長(zhǎng)以上和各省都督、民政長(zhǎng)多得勛二位或三位。當(dāng)晚，袁世凱在總統(tǒng)府大張宴席，款待駐近畿北洋軍官，營(yíng)長(zhǎng)以上均出席，以段祺瑞、段芝貴為首共數(shù)百人。同時(shí)，由外交總長(zhǎng)孫寶琦邀請(qǐng)達(dá)官貴人和外國(guó)公使及夫人，在石大人胡同外交部迎賓樓舉辦盛大晚會(huì)。人人穿晚禮服，男女翩翩起舞，至夜半盡興始散。
對(duì)于北洋派和進(jìn)步黨人來(lái)說(shuō)，1913年10月10日確實(shí)是“雙喜日”^[16]。當(dāng)時(shí)參加慶祝典禮的記者黃遠(yuǎn)庸亦無(wú)限感慨地寫道：“中華民國(guó)已由篳路藍(lán)縷之時(shí)期，入于重熙累洽之時(shí)期，此后莊嚴(yán)民國(guó)之現(xiàn)象亦當(dāng)若此耳?！?sup>[17]