1923年秋，曹錕以重金賄賂議員，當選總統(tǒng)。內(nèi)幕揭開后，討伐之聲騰起，國會地位一落千丈，社會輿論中甚至出現(xiàn)了解散國會的聲音。盡管全國范圍盛極一時的反賄選運動未能改變曹錕當選總統(tǒng)的既成事實，但國會因此蒙受的損失卻是巨大的^[1]。
賄選對國會的直接影響是導致其內(nèi)部分裂。當賄選緊張進行時，參、眾兩院部分議員，鑒于北京已成直系的勢力范圍，發(fā)起“國會南遷運動”,以為阻止直系操縱大選之計。于是國民黨、政學系、安福系多數(shù)議員及民八護法議員，相繼離京至滬，以上海湖北會館為國會移滬集會籌備處，以“大壽第”為辦事處，展開政治活動。反直議員本欲使北京國會因不足法定人數(shù)而不能開會，并以此阻止直系控制總統(tǒng)選舉，但因南下議員人數(shù)有限，且一些議員南下之后復被拉攏北上，未能遂愿^[2]。其在南方從事政治活動的初衷亦沒能實現(xiàn)，因為江浙人士擔心在上海從事反直政治活動，將招致戰(zhàn)禍，出面反對，松滬護軍使何豐林亦不贊成在上海從事組織政府的活動。結果，“國會南遷運動”只是部分議員南下，沒有獲得預期成功^[3]。
留在北京的國會議員在曹錕賄選之后，繼續(xù)其政治生涯。此時，由于曹錕控制操縱，國會內(nèi)的政黨及政治團體開始了新一輪的分化組合。變化的契機在于眾議院議長吳景濂失勢。在曹錕賄選過程中，吳景濂出力甚多，選舉前曹曾有將第一任正式內(nèi)閣總理許與吳氏之表示。但賄選成功之后，曹錕卻幡然變計，提名顏惠慶與孫寶琦，令與吳斗。嗣又散布由孫洪伊組閣，助長王家襄、王湘、牟琳選任議長之空氣，挑起吳派內(nèi)爭。與此相配合，保派黨徒更于甘石橋組織憲政黨，以推進實施憲法為名目，吸收反吳派議員，甚至采取停止各小政團津貼的辦法，“俾令窘廹來歸”。其目的在于推倒吳景濂，使之非但不能擔任閣揆，且連議長席位亦不保，喪失在國會的地盤。吳派則拉攏政團協(xié)商會中各中立派別，不遺余力，如勵治社之葉夏聲、法治促進社之李載庚等，允力予維持。吳氏還有組織統(tǒng)一黨之準備，力圖形成與憲政黨對峙的局面，但未著成效^[4]。當時國會內(nèi)的政黨構成狀況大致如下：

賄選之后國會內(nèi)政黨構成狀況表

(續(xù))

說明：1.此表系據(jù)謝彬《民國政黨史》(《近代稗?！返?輯)第92—93頁所列1923年11月底黨派變遷表改制。2.一些黨團當時系以其活動場所為人所知，未見打出政黨招牌。3.由于表內(nèi)多數(shù)政黨均在國會內(nèi)占有席位，故可據(jù)此略窺國會內(nèi)黨派的構成狀況。
除了表列各黨派之外，尚有群治社、法治統(tǒng)一會以及由研究系分裂的小團體如適廬、樂園等，數(shù)不勝數(shù)。但因力量微弱，賄選成功之后，保系津貼停止，無法維持獨立，不得不另謀出路。
不難看出，在賄選之后的國會內(nèi)，吳派實力相對弱小。面對黨派分化組合的新形勢，吳景濂與內(nèi)務總長高凌霨“各挾其財力，競爭組黨，各黨首領人物，認為奇貨可居，狡猾者且向兩方活動，一如市場之標賣底貨，故其態(tài)度游易不定，最后仍看兩派財力之貧富如何耳”^[5]。不過吳派終難與有保派作后盾的憲政黨抗衡，結果吳景濂不僅沒有當上內(nèi)閣總理，就連眾議院議長之職，亦不被繼續(xù)承認。1923年12月18日眾議院召開臨時會議時，反吳派借口議長資格問題，發(fā)難攻吳，演化成眾議院內(nèi)的大斗毆。內(nèi)務部遂以眾議院警衛(wèi)受吳控制為由，下令強行解撤眾議院警衛(wèi)，逼走吳景濂。吳之出走，表明津派在政治上的失勢。其后，眾議院事實上已為保派支持的憲政黨控制，眾議院秘書廳也為憲政黨接收^[6]。
憲政黨在國會中絕對優(yōu)勢地位的確立，使曾經(jīng)存在于國會內(nèi)的政黨相互制衡機制開始喪失。這對國會的存廢影響甚大。因為在民初國人的政治理念中，國會政治應當是政黨政治，而政黨政治應為兩黨或多黨在制衡的形勢下共同維持的民主政治^[7]。如果說民初國會政治尚能勉強成立，很大程度上是因為國會內(nèi)已初步形成兩大對立的政黨。袁世凱破壞國會，正是從取消反對黨或?qū)⒎磳h的力量削弱到不能與政府黨相互制衡開始的。梁啟超等人捍衛(wèi)國會政治，亦緊緊抓住保存反對黨這一關鍵^[8]。民初的“超然內(nèi)閣”難以長期存在，其原因亦在于此?，F(xiàn)在，經(jīng)曹、吳操縱控制，國會內(nèi)黨派構成丕變，出現(xiàn)憲政黨獨領風騷而其他政黨幾無立足之地的局面。這不僅使國會的運作失去政黨政治的必要內(nèi)涵，更重要的是，它使“立法”在很大程度上與“行政”在人員構成上連為一體，嚴重削弱了國會自身存在的基礎。
1924年元旦，曹錕政府正式頒布下屆眾議員改選令，規(guī)定各省眾議院議員初選于4月14日舉行，復選于5月14日舉行，蒙、藏、青海于5月20日舉行^[9]。改選令頒布后，不少議員回到原籍活動新一輪選舉，本屆眾議院的工作因此大受影響。參議院也因議長出缺，陷于無休止的糾紛之中。
在這種情況下，國會參、眾兩院對于政府的監(jiān)督職能受到嚴重干擾，涉及政府監(jiān)督方面的立法工作更是難以正常開展。以參議院的運作為例：從1924年1月1日到5月31日，將近五個月的時間，該院共召開臨時會議十五次，院內(nèi)臨時委員會會議二十九次，發(fā)出公文四十九件，其中就政治、法律、外交等問題向政府提出的“質(zhì)問文”二十六件。另外，參議院在這一時期還提出法律案十件，提議案五件，建議案五件^[10]。茲將參議院這一時期在立法及政府監(jiān)督方面所做工作擇要著錄于下：
(一)制定彈劾總統(tǒng)及國務員的審判程序，確立立法機構對于行政的監(jiān)督制度。參議院彈劾總統(tǒng)及國務員的權力，早在民國建立之初制定《臨時約法》及《議院法》時，就有明確規(guī)定，曹錕當選總統(tǒng)后頒布的《中華民國憲法》,亦重申了國會這一權力^[11]。國會有權彈劾總統(tǒng)與總統(tǒng)有權解散國會，是立法與行政互相制約的兩個方面。以前《臨時約法》只制定出國會對于行政領袖的彈劾權，未對總統(tǒng)解散國會的權力作出相應的規(guī)定，造成立法與行政權力失衡，曾遭到一些政治學者的批評^[12]?！吨腥A民國憲法》對兩方面都作了規(guī)定，在法理上應為一種改善。但“憲法”與“院法”對于總統(tǒng)及國務員的彈劾及罪名認定程序均無明確規(guī)定。在不具備程序法的情況下，實體法亦無由生效。故當眾議院對內(nèi)務總長王克敏實施彈劾之后，制定審判程序的問題便提了出來。
1924年2月18日，由議員黃佩蘭提出，并有三十六名議員連署的《參議院審判規(guī)則案》交參院審議。稍后，又有議員蕭輝錦提出的《參議院審判委員會組織規(guī)則案》和議員何畏提出的《參議院審判法案》。三個法案對審查國務員的“特別法院”或“特別審查委員會”的組織、職能，被彈劾者的申辯權利，特別審查委員會的內(nèi)部監(jiān)督以及相關審判程序等作了規(guī)定^[13]。雖然這些法案在交付法制股審查之后未提出表決，但參議院議員力圖實施國會對政府監(jiān)督的意圖，卻通過這些議案的提出，得以表露。
(二)提出《省議會議員選舉法案》。該案提案人為楚緯經(jīng)，有二十一名議員連署。其基本理由在于，既有的省議會選舉法系復選法，與憲法規(guī)定的直接選舉法相抵觸。這個問題直接牽涉到新憲法公布之后，制定省議會議員選舉法之“立法權”應屬于中央抑或地方。憲法雖未對此作明確規(guī)定，但按照憲法第一百二十五條“各省得自制定省自治法”的規(guī)定，附屬于省自治法之省議會議員選舉法自應由制定省自治法之機關制定。但提案人認為，多數(shù)省區(qū)并不具備組織自治法會議的條件，且各省省議會會期大多屆滿，無法制定省議會選舉法，“而各省立法機關又不可一日中斷”,故提出該項法案^[14]。一些議員欲省自治法成立，甚至有恢復縣議會的主張^[15]。4月9日，參議院召開會議，會上展開激烈討論。爭論的焦點在立法權的歸屬上。意見未能統(tǒng)一。后經(jīng)表決，議定將該法案交付法制股審查。
(三)反對政府對“金佛郎案”的處理，并就該案質(zhì)問政府?！敖鸱鹄砂浮痹谥袊缫鸭て鸩?，在輿論的強烈譴責下，主張接受法國要求的外交總長黃郛被迫辭職^[16]。曹錕當上總統(tǒng)之后，迫于列強壓力，曾打算繞過國會，通過秘密談判承認此案，因遭到國會議員的反對和質(zhì)問，未能遂愿。1924年2月8日，各國公使聯(lián)合駁復中國方面拒絕各國關于“金佛郎案”處理辦法的照會，對北京政府進行恐嚇與勸誘。曹錕為尋求各國支持，乃密電各省直系軍閥通電贊成政府承認“金佛郎案”,并企圖收買議員通過此案。結果遭到國會參、眾兩院議員的反對和質(zhì)問^[17]。
國會議員從兩方面對政府進行了抨擊：一、指出政府若承認“金佛郎案”,“在政治上說，是賣國行為”;二、強調(diào)政府對國會要求總理及國務員出席國會會議接受質(zhì)詢置之不理，“在法律上說，是違法行為”^[18]。為尋求問題的根本解決，國會議員堅持政府必須出席國會并就此問題接受質(zhì)問，主張“以后本院開會一次，即咨催一次，非出席不可，……不能聽政府始終如是之違抗憲法也”^[19]。在國會議員的壓力下，新任國務總理孫寶琦到參議院對政府行為作出解釋，表示“絕無承認金佛郎之事”^[20],此案方暫時擱置。
(四)提出《片馬救濟建議案》咨達政府。片馬問題是中、英兩國外交上擱置多年的懸案。早在1894年，中英雙方就開始為片馬問題展開交涉。1911年，英國殖民者不顧成約，強占片馬^[21]。民國以還，中國政局動蕩，片馬問題雖經(jīng)數(shù)度交涉，一直未能解決。參議院認為片馬問題關系重大，故重提該案。提案人認為，解決片馬問題須從外交和內(nèi)政兩方面入手。外交方面，片馬交涉應根據(jù)光緒二十年中英續(xù)議滇緬條約第五款，向英方索還被強占的北丹、科干、孟連、江洪各地；滇緬界務須重新勘定，以保全領土主權。內(nèi)政方面，主張設立邊務督辦，實施屯墾，以阻止英人由片馬入藏；滇西各屬土司宜改設縣治；滇西應另設行省，省會設在大理^[22]。議案提出后，得到多數(shù)議員支持。1924年2月18日，議案在參議院表決通過并咨達政府^[23]。參議院的議案，受到政府和社會輿論的重視和支持，加上當?shù)孛癖娢溲b抵抗，1926年英國被迫承認片馬屬于中國^[24]。
上述議案的提出表明，國會議員特別是非政府派議員在曹錕賄選之后一年多時間里，為履行國會的立法監(jiān)督職能，曾做出努力。一般而言，國會就外交問題發(fā)表的意見大多產(chǎn)生了一定效果。片馬問題的初步解決和促成“金佛郎案”擱置就是顯例。但國會就內(nèi)政問題發(fā)表的意見則收效甚微。一個重要原因在于，國會內(nèi)部黨派構成變化，主要派系已基本為政府控制，失去了原先的制衡機制，反對派難以繼續(xù)對政府實施有效監(jiān)督?！秴⒆h院審判規(guī)則案》沒有順利通過就明顯受到這一因素制約。當時，參議院會議已表決將議案交法制股審議，但法制股多次召開選舉委員長會議，均因人數(shù)不足而流會，該議案的審議因此擱置。據(jù)時論分析，這一結局的造成，與參議院彈劾國務員王克敏引起政府不滿，支持政府派的憲政黨議員多不愿出席有關^[25]。
國會在內(nèi)政問題上難以發(fā)揮立法監(jiān)督作用，表明其職能已嚴重削弱。而國會議員自身的缺陷也在此時充分暴露出來。以參議院為例。由于內(nèi)部沒有約束機制，每次開會，都有眾多議員遲到、早退、缺席。一些議員到會，只是為了領取“歲費”,報名之后，便提前退席。以致秘書廳不得不采取發(fā)放“出席證”和“支付證”的辦法，以維持開會人數(shù)^[26]。有時出席人數(shù)不足法定的三分之二，秘書廳做了手腳才使會議得以召開。社會輿論因此對議員的人格表示蔑視，一些正直的議員也深感痛心，主張取消“兩證”。為此參議院多次開會研究辦法，均因擔心與會人數(shù)不足而不能決斷^[27]。國會運作到了靠支付“歲費”來維持的可悲地步，其前途命運，可想而知。