南京臨時政府時期，財政就十分拮據(jù)，不能不靠借債度日。南北統(tǒng)一后，財政狀況并未緩解，庫空如洗。新任財政總長熊希齡接任時，“南京庫儲僅余三萬，北京倍之，不及六萬”^[1]。按照前清財政體制，中央的主要收入來源于各省的解款。據(jù)前清宣統(tǒng)三年所作四年預算，中央歲入為一億八千九百七十三萬余元，而其中中央解款則達一億七千四百九十萬余元，占總收入的百分之九十二強。然而，自武昌起義以后，各省不僅截留了原應解歸中央的稅款，連在前清時期不敢耽誤的“賠款”(庚子賠款)、“洋款”(外債)也截留不解，中央政府幾乎沒有收入。盡管中央政府一再向各省呼吁解款，但應者寥寥。鑒于外債難借，湖南都督譚延闿首先于1912年5月28日通電表示撥銀三十萬兩接濟中央，粵督胡漢民接著表示擬撥百萬解京，各省也紛紛擔任解款。但事實上，各省財力不支。江蘇都督程德全譏評說：“無如考其實際，或則移緩就急，或則挖肉補瘡，甚且有長于肆應者，一面維持中央，一面增發(fā)紙幣?！?sup>[2]因此，各省承擔的解款多數(shù)落空。1912年—1913年間，中央政府從國內(nèi)征集到的財政收入，為數(shù)不多。
根據(jù)不完全的資料，1912年—1913年間，中央政府除外債外，收入狀況大致如下：
(一)各省解款：從1912年5月到1913年10月，收入二百六十余萬元^[3]。(1912年10月以前為一百七十多萬兩^[4]。)
(二)國民捐：至1913年6月，收入三百零五萬余元(其中1912年為二百五十五萬余元)^[5]。
(三)崇文門、張家口、殺虎口、左右兩翼等稅務收入：這幾個由中央直接經(jīng)征的常關稅收，按“宣統(tǒng)四年”預算約為一百七十七萬余元，兩年收入估計總在三百五六十萬元左右。
(四)鹽稅：除各地截留鹽稅不計外，長蘆、山東、河東、奉天、兩淮等地鹽稅，1912年5月到1913年6月，解款共四百七十八萬余元^[6]。
(五)交通部路航郵電收入：1912年—1913年間，交通部代財政部撥款二百五十八萬余元^[7]。
(六)其他：如新辟印花稅1913年間收入五萬元，華僑愛國捐幾十萬元，等等，為數(shù)不大。
(七)國內(nèi)銀行墊款：銀行借墊，在1912年—1913年間，一般為短期往來性質(zhì)，但中國銀行、交通銀行的一些墊款也屬有借無還。據(jù)孫多森呈，至1913年初，財政部已向中行借墊一百多萬元^[8]。不過，這一時期，中、交銀行的墊款還不算多。
上述各項收入，在一年多的時間內(nèi)，不過二千萬元左右，遠遠不能滿足軍政各費的需要。因此，1912年—1913年間，中央政府的主要財政收入來源于外債。
1912年—1913年間，用于軍政費用的外債收入，除南京臨時政府結束時期的比國借款一百二十五萬英鎊和善后借款墊款規(guī)元銀三百一十萬兩不計外，主要是1912年五六月間善后借款三次墊款共規(guī)元銀九百萬兩(約合一千一百九十萬余元),1912年9月到1913年春的克里斯浦借款五百萬英鎊(實收約合銀元三千八百三十四萬余元),以及1913年4月達成的二千五百萬英鎊的善后借款(其中，1913年12月底以前用于軍政各費的數(shù)目為六千五百三十一萬余元，1914—1915年間為二千四百二十萬余元)。三項合計，1912—1913年間軍政費支用的外債為一億一千五百五十五萬余元。除上述借款之外，中央政府還四出謀求小借款。財政部于1913年3月1日與德商瑞記洋行達成了三十萬英鎊借款，4月10日又由瑞記洋行經(jīng)手與奧國公司達成了兩筆分別為一百二十萬英鎊和二百萬英鎊的借款。這三筆借款都以購買軍火為條件，“所付現(xiàn)款，僅得半數(shù)”^[9]。兩筆奧國借款，在1913年內(nèi)，“已交者只一百萬(英鎊)”^[10],約合一千萬元。而民國元年、二年間，中央各部的零星借款約有二百二十萬元^[11]。估計上述幾筆外債用于軍政開支的部分，約達一千五百萬元左右。
善后借款成立后，列強在實業(yè)借款方面，放棄了壟斷的政策，改為自由競爭。中國政府遂以出賣路權為代價，簽訂鐵路借款合同，挪作軍政用費。早在1912年9月簽訂的隴海鐵路借款，第一期債票發(fā)放四百萬英鎊，財政部就挪用五十五萬八千余英鎊^[12],約合五百五十八萬元。至1913年7月，二次革命爆發(fā)，袁世凱急需戰(zhàn)爭經(jīng)費，遂于7月22日簽訂了《同成鐵路借款合同》,條件是法比公司承認“至遲在合同簽字之第十八日，交付中國政府一百萬英鎊，如不交此款，合同即行作廢，并無效力”^[13]。這筆約合一千萬元的墊款，全部挪作財政經(jīng)費。連同前項，總共約一千五百五十八萬元。
總之，1912年—1913年間，用于中央軍政開支的外債約達一億五千萬元左右，而1912年間所耗外債費用不超過三千六百萬元，1913年間所耗外債即達一億一二千萬元之巨。袁世凱政府有這些外債輸血，就著手鎮(zhèn)壓革命。
民國中央政府的財政支出，賠款和外債是一筆沉重的負擔。本來，在前清時期，關稅是國家財政收入的主要來源之一。武昌起義以后，列強把中國的關稅控制起來，由稅務司存入列強在華銀行，以備抵付賠款和歷年所欠的外債。但關稅收入撥付之后，仍不足以償清外債。二千五百萬英鎊的善后借款，其主要用途也是清償賠款和歷欠外債。按照善后借款甲、乙、丙三號附件，清還1912年底到期賠款約二百萬英鎊；清還到期的前清中央政府和各省借款本息，以及1912年的銀行團歷次墊款和比國借款本息共約六百七十八萬余英鎊(其中銀行團墊款和比款本息為三百二十二萬八千英鎊),共計約合八千七百八十余萬元。其余一些無確實擔保的外債，因為無力償還，只好與債權人商量付以國庫證券，延期清還。中國政府為了借債還債，蒙受了巨大的財政損失。如克里斯浦借款優(yōu)先權取消時，中國即被迫賠償了十五萬英鎊。而1912年—1913年間，大小借款利息、扣用、匯水、貼費損失竟達六千萬元左右^[14],真是一筆驚人的負擔。當然，這些都不得不在借款項下?lián)芨丁?br>南北統(tǒng)一時，民國財政的另一沉重負擔，是軍費支出的膨脹。當時無論南北都擴張了軍隊。就陸軍部直轄軍隊來說，北洋方面增加了拱衛(wèi)軍、備補軍、武衛(wèi)前軍，相當于三個加強師。南京方面，留守府所轄軍隊，完全之師即達十六師之眾，總計兵額達二十余萬人?！霸滦杞?jīng)常費三百六十余萬元，即軍隊額給一項，已占三百零六萬余元?！?sup>[15]南北兩方軍餉合計，據(jù)財政總長熊希齡聲稱，每月為七百萬兩^[16],約合九百七十余萬元，較前清宣統(tǒng)三年所作四年中央軍費預算平均每月二百一十六萬余元之數(shù)膨脹達四倍多。為了裁兵，必須清還欠餉，發(fā)給恩餉，又是財政的一大負擔。留守府軍隊迅速裁遣后，一部分劃歸江蘇整理，中央軍費才得以大大減輕。據(jù)預算，1912年8月—12月四個月，經(jīng)費每月為三百零九萬七千余元^[17];1913年1月—6月，該項經(jīng)費每月增至三百八十萬六千余元^[18]。而民二預算，中央陸軍經(jīng)費每月達四百八十三萬二千余元(其中經(jīng)常費據(jù)12月份支付概算書為三百五十七萬六千余元)^[19]。當南方裁軍之際，北洋軍費卻在擴充，收入的外債主要用于軍費。僅在《政府公報》公布的墊款、克里斯浦借款、國民捐和大借款所支出的九千二百八十八萬余元中(到1913年底),軍費即達五千余萬元，其中陸軍各師費用達四千五百多萬元，占支出總數(shù)的一半。在1913年7月以前，支付的遣散費一項達四百七十九萬余元。同時，地方上也因軍費支出龐大，感到財政困難。袁世凱為控制地方計，1912年—1913年間，協(xié)助各地方達一千四百萬元之多^[20],其中主要也是用于軍費，而最主要的是用于江蘇地區(qū)裁軍之用。截至1913年初，中央補助江蘇都督程德全的費用即達五百萬元，補助第一軍軍長柏文蔚百萬元(第一軍有兩師駐在江蘇境內(nèi))^[21],補助揚州第二軍徐寶山約百萬元，遣散無所屬的駐徐州的三十九旅二十五萬元^[22]。
鎮(zhèn)壓二次革命的戰(zhàn)爭費用，是又一筆沉重的財政負擔。雖然大借款規(guī)定了具體用途，但由于列強對袁世凱的支持，這筆借款中規(guī)定的裁兵費項下被挪作戰(zhàn)爭的經(jīng)費，據(jù)說達一千九百萬元^[23]。至于其他來源的經(jīng)費，難以查考。
至于行政經(jīng)費，則十分拮據(jù)。除必不可少的支出，諸如舉辦實業(yè)、推廣教育、司法行政諸費外，大多落空。據(jù)估計，1912年3月—1913年3月間，“中央政府每月政費約須五百萬元，其中最占多額者為陸軍部之經(jīng)費三百萬元……自去年三月至今一個年間，經(jīng)常支出每月五百萬，即六千萬元，與臨時支出約三千萬元余”^[24]。行政經(jīng)費每月經(jīng)常費只有二百萬元。1913年春，國會召開，袁世凱為對付革命黨人，收買議員，各項政費膨脹。1913年5月，中央軍政費用支出一千四百零七萬余元，6月支出一千三百四十九萬余元^[25]。因此，財政更困難。中央政府于7月間不得不實行減政主義，裁汰冗員，裁并不重要的各司和中央直轄機關，并實行減俸。自1913年8月份起，薪餉搭放公債票，旋改有利國庫券。11月后軍務告竣，停止搭放，改為凡在京立法、司法、行政各機關人員，月俸自二百元以上至三百元者暫減一成，三百至五百者減二成，五百以上者減三成的辦法^[26]。熊希齡任總理兼財政總長時，中央政府“每月僅僅開支六百萬元”^[27]。扣去軍費，行政費仍然只有二百多萬元。
1912年—1913年間的中央財政危機，根源于地方財政危機。辛亥革命當中，獨立各省紛紛減免田賦，廢除厘金，停征苛捐雜稅。由于革命情緒高漲，人民不再如前清時被迫納稅。雖然獨立各省因財政困難，不久即恢復賦稅的征收，但是新的財政體制的建立相當緩慢，因而各省的財政收入，遠遠達不到前清的目標。浙江都督朱瑞報告說：“上年光復后至今年三月無絲毫入款，三月以后，賦稅稍稍收入……以言開源，則生計凋敝，民氣囂張，向來應納各稅捐尚多觀望，遑論加增負擔，另辟稅源?！?sup>[28]蘇督程德全也報告說：“辛亥年忙漕至今尚未掃清，本年忙銀則解數(shù)尤屬寥寥。推原其故，人民疲玩成習者有之，官廳征收不力者亦有之?！?sup>[29]在這種情況下，各省財政體制都十分混亂，稅收自然得不到保證。
這時的地方各項支出，特別是軍費支出，大大超過前清。粵督胡漢民說：“改革以來，稅入雖不逮前時，而行政經(jīng)費少于前清時代者不止倍萬，復無賠款之負擔，何以困厄至此，皆因兵額驟加，遂至軍需浩大?！?sup>[30]據(jù)1912年7月間的統(tǒng)計，各省兵額由清末的陸防四十八萬五千五百七十人(不包括旗兵、綠營)擴充到一百零八萬七千六百八十人，增加六十萬二千一百一十人，月餉由三百六十七萬四千七百兩，擴大到六百九十四萬零五百兩又二百四十九萬四千元，增加五百四十一萬零六百兩。^[31]這些數(shù)字雖然不免夸大，但軍餉遠遠超過前清新軍、綠防各營年餉五千八百四十九萬余兩(月平均約四百八十七萬余兩)之數(shù)，則是沒有疑問的。到1912年底，各省裁軍大體就緒，合計全國陸軍人數(shù)仍達九十五萬九千八百零八人，年餉一億一千二百七十五萬余元(相當于八千一百一十八萬兩),而餉額尚不到定制的三分之二。^[32]因此，各省財政狀況也異常拮據(jù)。