1914年初的財(cái)政局面，基本上尚未改觀，1913年10月5日簽訂的中法實(shí)業(yè)借款一億法郎，要到1914年2月以后才能發(fā)行債票。新歷年關(guān)，熊希齡靠中法實(shí)業(yè)銀行于1913年12月30日提供的二百萬(wàn)元墊款勉強(qiáng)度過(guò)。舊歷年關(guān)接著降臨，原擬的二三百萬(wàn)元墊款，中法銀行臨時(shí)變卦，不肯交付。雖然各省解款有一百十萬(wàn)元，五國(guó)銀行團(tuán)通融了短期墊款一百萬(wàn)元，但短缺尚多。而歷來(lái)作為財(cái)政挹注的京奉、京漢兩路收入，“交通部聲稱，將以供給支付借款本利及保險(xiǎn)費(fèi)之用，不肯通融”^[1]。熊希齡內(nèi)閣由于難度年關(guān)而倒臺(tái)，袁世凱直接經(jīng)管財(cái)政事務(wù)。
當(dāng)時(shí)，大借款只剩尾數(shù)，是年用于軍政開(kāi)支的部分僅為八百六十萬(wàn)四千零七十五元。雖然達(dá)成了幾筆外債，可以挪作軍政用費(fèi)，但為數(shù)無(wú)多。其中，中法實(shí)業(yè)借款一億法郎，挪作政費(fèi)部分為四千二百萬(wàn)法郎(約合一千六百五十三萬(wàn)五千余元)。1月21日簽訂了欽渝鐵路借款條約，財(cái)政部獲得了三千二百十一萬(wàn)五千五百法郎墊款，實(shí)收二千九百五十九萬(wàn)三千法郎(約合一千二百八十六萬(wàn)六千余元)。4月間海軍部達(dá)成了第三次奧國(guó)借款五十萬(wàn)英鎊，用以購(gòu)買軍火，實(shí)收十九萬(wàn)二千一百三十六英鎊(約合二百十一萬(wàn)二千余元)。上述外債收入總計(jì)約為四千零十一萬(wàn)七千余元。此外，為了清還以蘇路作抵的太倉(cāng)洋行借款(南京臨時(shí)政府所借),于2月14日向中英公司借款三十七萬(wàn)五千英鎊，以債還債。1913年12月31日，駐英公使劉玉麟與比利時(shí)證券銀行簽訂的借款條約，未經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)，允許比行發(fā)售民國(guó)元年八厘軍需公債票，一則損失太大，二則招致銀行團(tuán)的抗議。為了結(jié)束這筆債務(wù)^[2],1914年8月7日遂向狄思銀行借款四十萬(wàn)英鎊。1913年10月間，由熊希齡和德、英、法三國(guó)銀行代表開(kāi)始舉行的一千萬(wàn)英鎊幣制借款的談判，幾經(jīng)周折，未能達(dá)成協(xié)議。一直拖到歐戰(zhàn)爆發(fā)，歐洲金融市場(chǎng)吃緊，談判不得不宣告終止。中國(guó)政府從歐洲市場(chǎng)上獲得資金的希望也就破滅了。
由于外債靠不住，袁世凱直接掌管財(cái)政后，力圖從國(guó)內(nèi)籌措財(cái)政費(fèi)用，“誓不復(fù)借外債”^[3]。于是，一方面整頓舊稅，推行新稅，以期增加收入，一方面實(shí)行減政，壓縮軍政費(fèi)用。
在增加收入方面，首先將常關(guān)稅收劃歸中央，加強(qiáng)了中央的直接收入。自1913年底起，各省舉辦驗(yàn)契以及印花稅、煙酒牌照稅，契稅增收、煙酒稅增收等作為中央?？?，直解中央。當(dāng)時(shí)，因剛剛開(kāi)辦，沒(méi)有具體數(shù)目規(guī)定，但其中驗(yàn)契收入頗豐。
其次，在財(cái)政會(huì)議上，核實(shí)了各省收支實(shí)數(shù)，命各省將收支盈余解歸中央。袁世凱在批復(fù)“財(cái)政部呈酌擬各省認(rèn)解洋賠各款及京餉處分條例，請(qǐng)準(zhǔn)施行一案”時(shí)，強(qiáng)調(diào)說(shuō)：“環(huán)視各省秩序大定，財(cái)力漸充，所有以前應(yīng)解京餉、洋賠各款，除向鹽關(guān)兩項(xiàng)撥解之?dāng)?shù)外，自應(yīng)如數(shù)照解。”^[4]根據(jù)民國(guó)三年度概算，核定各省解款總數(shù)為二千九百七十三萬(wàn)七千零十三元^[5]。
第三，強(qiáng)向交通部籌款。交通部經(jīng)管的鐵路系統(tǒng)，是當(dāng)時(shí)最重要的國(guó)家資本主義企業(yè)。據(jù)葉恭綽說(shuō)：“自項(xiàng)城聽(tīng)某某之言，強(qiáng)迫接濟(jì)政費(fèi)”^[6],于是，責(zé)成該部每月籌撥五十萬(wàn)元，“一俟庫(kù)款稍裕，再由財(cái)政部如數(shù)籌還”^[7]。
第四，籌辦內(nèi)國(guó)公債。1914年3月間增設(shè)籌辦公債所，印刷民國(guó)元年六厘公債票，預(yù)備發(fā)行。但民元六厘公債期限長(zhǎng)達(dá)三十五年之久，難以發(fā)行。故債票僅印刷二千萬(wàn)元，“酌發(fā)各處抵付欠款約四百余萬(wàn)元，并按期認(rèn)付利息外，并未實(shí)在發(fā)售”^[8]。至歐戰(zhàn)爆發(fā)，遂于1914年8月3日發(fā)布《民國(guó)三年內(nèi)國(guó)公債條例》,總額一千六百萬(wàn)元，九四折，六厘息，十二年還清。由于發(fā)息還本比較可靠，用途較廣，期限較短，而資產(chǎn)階級(jí)也支持袁世凱“維持治安，鞏固邦基”^[9],因而發(fā)行順利，增額甚多。于是至年底又增加發(fā)行額八百萬(wàn)元。1914年10月又成立新華儲(chǔ)蓄銀行，發(fā)行有獎(jiǎng)儲(chǔ)蓄票一千萬(wàn)元。
此外，鹽稅經(jīng)整頓后，收入不斷增加。只有關(guān)稅一項(xiàng)自歐戰(zhàn)后收數(shù)下降，影響了財(cái)政收入。
1914年上半年，袁世凱政府因?yàn)橛懈鞯亟饪?、?yàn)契和常關(guān)收入，及銀行團(tuán)撥還鹽稅余款，月收漸達(dá)七百萬(wàn)元以上，財(cái)政情況開(kāi)始好轉(zhuǎn)。1914年1—6月間，各省收入國(guó)稅達(dá)六千六百零三萬(wàn)七千零四十八元^[10]。1914年下半年雖因歐戰(zhàn)，關(guān)稅減少，影響到鹽稅余款的撥還，但袁世凱政府于1914年7月間，“主計(jì)局復(fù)核民三預(yù)算，以恢復(fù)宣三舊額為標(biāo)準(zhǔn)”^[11],一再通電各省整頓，規(guī)復(fù)稅率，增加收入，節(jié)省政費(fèi)，接濟(jì)中央，因此各省解款比較踴躍。再加上公債收入足以應(yīng)付支出的需要，賠洋各款也得以償清。據(jù)《申報(bào)》記載，除鹽關(guān)兩稅外，7月—11月五個(gè)月國(guó)稅收入總計(jì)達(dá)四千四百六十八萬(wàn)六千五百四十八元^[12]。據(jù)不完全資料統(tǒng)計(jì)，1914年中央收入列表如下：
1914年中央收入各款表　　　　　　　　　單位：元

款　目	收入數(shù)
撥還鹽款	31,304,818[13]
常關(guān)稅	6,201,661[14]
各省解款	14,000,000[15]
驗(yàn)　　　契	17,000,000[16]
印花稅	450,000[17]
煙酒牌照稅	400,000[18]
契稅增收	2,458,910[19]
交通部撥款	6,000,000[20]
官產(chǎn)收入	5,000,000[21]
民三公債	20,424,321[22]
民元公債	4,000,000
外　　　債	40,117,000
合　　　計(jì)	147,356,710

袁世凱直接經(jīng)管財(cái)政后，對(duì)支出親自核定和分配，并將北洋軍隊(duì)分布到南方就地籌餉，這使中央軍政費(fèi)用得以減縮下來(lái)。1914年3月，袁“批軍費(fèi)定三百萬(wàn)元，政費(fèi)二百二十萬(wàn)元……是月軍費(fèi)僅支銀二百九十九萬(wàn)余元，較原請(qǐng)之?dāng)?shù)實(shí)減五十七萬(wàn)余元；政費(fèi)僅支銀二百九十萬(wàn)余元，較原請(qǐng)之?dāng)?shù)實(shí)減六十五萬(wàn)余元。全年約略推算，可減銀一千二百余萬(wàn)元”^[23]。但內(nèi)外債支出費(fèi)用巨大，民三概算近一萬(wàn)萬(wàn)元。瑞記借款等到期款項(xiàng)，到年底因無(wú)力償還，不得不簽訂延期償付合同。此外，平定白朗暴動(dòng)的臨時(shí)支出，也十分可觀。據(jù)估計(jì)，自1914年1月1日到6月15日共支軍餉九百余萬(wàn)元，其中，中央四百余萬(wàn)，陜西二百余萬(wàn)，鄂、豫一百余萬(wàn)，甘、川一百余萬(wàn)^[24]。
由于歐戰(zhàn)和自然災(zāi)害的影響，1914至1915年收入沒(méi)有達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)。而支出方面，各省軍費(fèi)沒(méi)有完全核減下來(lái)，中央“各部出款，列數(shù)過(guò)少，迨實(shí)支時(shí)間有超過(guò)原數(shù)者”^[25]?？偲饋?lái)看，財(cái)政形勢(shì)大體上穩(wěn)定了下來(lái)。
即使如此，財(cái)政形勢(shì)仍然不容樂(lè)觀。1914年底，財(cái)政部就民四(1915)財(cái)政進(jìn)行概算，不敷達(dá)五千萬(wàn)元以上。袁世凱令在京謁見(jiàn)的湖北將軍段芝貴“回鄂后，趕緊籌款撥解，以濟(jì)急需”^[26]。國(guó)務(wù)卿徐世昌等致函各省將軍、巡按使，要求各省“凡有可興之利，可籌之款，不辭勞怨，不拘文法，并進(jìn)兼營(yíng)，切實(shí)舉辦”^[27]。1915年1月3日，徐等又恐“函到稍遲”,復(fù)致電各省，指出：“財(cái)政部編訂四年概算，應(yīng)支項(xiàng)下，計(jì)長(zhǎng)期外債共銀元一萬(wàn)二千四十七萬(wàn)三千八百余元，短期內(nèi)外債必須應(yīng)付之款共一千九百三十三萬(wàn)九千余元，分期應(yīng)付之款一千六百四十四萬(wàn)余元，中央概算應(yīng)支八千三百三十四萬(wàn)九千余元，總共二萬(wàn)三千九百六十萬(wàn)零二千八百余元，核計(jì)四年歲入可指抵之款約一萬(wàn)四千七百四十萬(wàn)元。待整頓增加之款，驗(yàn)契、稅契、煙酒、牧畜、印花等稅及變賣官產(chǎn)約共三千九百萬(wàn)元，總共一萬(wàn)八千六百四十萬(wàn)元。出入相抵，約不敷銀五千三百二十萬(wàn)零二千八百余元。來(lái)日大難，殊深焦灼”,要求各省“將籌辦情形電復(fù)”^[28]。
各省奉命之后，紛紛提出籌劃增加收入的辦法，盡力搜括。中央政府則于1915年4月1日公布《四年內(nèi)國(guó)公債條例》,募債二千四百萬(wàn)元，至1915年9月如數(shù)募足。
由于財(cái)政收入和支出的分配、核算都是按歷年制進(jìn)行的，于是，中央政府離開(kāi)預(yù)算，與各省重新商定中央解款和中央?？畹臄?shù)額。各省共認(rèn)解款二千一百七十八萬(wàn)元，?？钜磺О税倬攀巳f(wàn)九千六百六十四元^[29]。
1915年5月28日，袁世凱批準(zhǔn)了《中央解款考成條例》,嚴(yán)加獎(jiǎng)懲，因此各省解款比較積極。隨著財(cái)政形勢(shì)的好轉(zhuǎn)，袁世凱在1915年7月6日發(fā)布的申令中說(shuō)：“自上年春間，誓不復(fù)借外債以供消耗，迭由財(cái)政部督飭經(jīng)征官吏整頓舊稅，推行新稅，近來(lái)頗有起色，外債得以支付，國(guó)中秩序亦勉可保持，危亡之憂，庶幾獲免。人民愛(ài)國(guó)程度日高，踴躍輸將，深堪嘉尚?！?sup>[30]事實(shí)上，1915年的收支也確實(shí)比較平衡，歲入實(shí)收銀元一億三千零六十七萬(wàn)八千一百二十七元，支出銀元一億三千九百零三萬(wàn)六千四百五十四元^[31]。財(cái)政赤字不大，可以不依靠外債而獲得財(cái)政自給了。
袁世凱的財(cái)政措施雖然取得了如許成績(jī)，使他沾沾自喜，但實(shí)際上財(cái)政緊張的局面并未根本改善，更說(shuō)不上充裕。中央和各省的財(cái)政方針，只能是勉強(qiáng)維持局面，政費(fèi)開(kāi)支只能壓縮在近乎無(wú)所作為的水平。雖然教育經(jīng)費(fèi)未便大事核減，但資產(chǎn)階級(jí)所迫切希望的振興實(shí)業(yè)的經(jīng)費(fèi)卻無(wú)從籌措。
而且，袁世凱政府的苛捐雜稅，不但增加了人民的負(fù)擔(dān)，還嚴(yán)重地阻礙了商品的流通，引起了資產(chǎn)階級(jí)和其他階層的強(qiáng)烈不滿。各地一再發(fā)生爭(zhēng)論甚至沖突，如廣東反對(duì)賭餉，上海反對(duì)加賦，廣東、湖北、上海等地反對(duì)印花稅的苛征，以及南北各地頻頻發(fā)生抗捐抗稅的風(fēng)潮。結(jié)果，“搜括之效績(jī)，除稍加少額入款外，則為商民對(duì)于國(guó)家觀念增加極高之冷度而已”^[32]。袁政府的信用正在迅速墮落。而袁世凱毫無(wú)自知之明，其帝制自為的活動(dòng)，對(duì)財(cái)政更增加了新的巨大壓力。1915年12月底，財(cái)政部匆匆將民國(guó)五年度預(yù)算交代行立法院通過(guò)，袁世凱即于1916年1月1日予以公布。根據(jù)民五預(yù)算，中央解款增加到四千二百三十萬(wàn)余元，中央?？钸_(dá)六千四百六十二萬(wàn)余元。這些沉重的負(fù)擔(dān)，促使人民對(duì)袁世凱政府愈加不滿。