1913年12月22日，袁世凱向政治會議提出“約法增修咨詢案”。該會認(rèn)為《臨時約法》必須修改，由大總統(tǒng)提出修改也是“合法”的，但政治會議委員均由政府派遣，作為政府的咨詢機(jī)關(guān)，并沒有增修根本法律的權(quán)力。因此，他們建議袁世凱另設(shè)造法機(jī)構(gòu)，以表示尊重約法。
次年1月11日，袁世凱乃就“造法機(jī)構(gòu)究竟應(yīng)如何組織，應(yīng)用何種名稱，其職權(quán)范圍及議員選舉方法等”,再次咨詢政治會議，并令其“尅日議決具復(fù)”。政治會議于24日呈復(fù)，建議設(shè)“約法會議”,其職權(quán)“以議增修約法案及其附屬于約法之重要法案”,其議員“酌用選舉方法，然當(dāng)以學(xué)識經(jīng)驗(yàn)為準(zhǔn)”。根據(jù)這些建議，袁世凱于26日公布《約法會議組織條例》,并下令組織約法會議。
按《約法會議組織條例》規(guī)定，議員共六十人，其中京師四名，每省二名，蒙藏青海共八名，全國商會聯(lián)合會四名。議員選舉是在袁政府嚴(yán)密控制之下進(jìn)行的。選舉會在各地方官吏的監(jiān)督下組織，有下列資格之一者，才可以參加選舉會：一、曾任或現(xiàn)任高等官吏而通達(dá)治術(shù)者；二、曾由舉人以上出身而夙著聞望者；三、在高等專門以上學(xué)校三年畢業(yè)而研精科學(xué)者；四、有萬元以上之財(cái)產(chǎn)而熱心公益者。因此，各地有選舉權(quán)的人寥寥無幾。如京師只有七十一人參加選舉會。被選舉人均由政府提名，實(shí)際上議員都是由袁世凱指定或經(jīng)他同意的，選舉只是形式。3月14日，袁世凱公布“當(dāng)選議員”共五十七人，其中北洋派官僚占絕大多數(shù)。所以當(dāng)時就有記者說：“約法會議是法制局的放大?！?br>18日，約法會議在象坊橋前參議院會場舉行開幕典禮，實(shí)到議員僅四十四人。議長和副議長形式上是推舉的，實(shí)際上都由袁世凱圈定。袁世凱特挑選孫毓筠為議長，用以表示修改約法并非是北洋派的私意，“革命黨”也是贊成的。法制局局長施愚是北洋集團(tuán)里所謂“法律派”干將，被指定為副議長。袁世凱的秘書王式通為秘書長。不久，王調(diào)任政治會議秘書長，由另一個“法律派”干將顧鰲接任。孫寶琦代表袁世凱出席會議并致詞，大談《臨時約法》“束縛政府”的濫調(diào)，要求約法會議從根本上解決，最后高喊：“中華民國萬歲！”“中華民國國民萬歲！”20日，袁世凱向約法會議提出“修改約法大綱七條”:
一、《臨時約法》昧于主權(quán)不可分割的原則，至流于多頭政治之弊，亟應(yīng)修改，以求主權(quán)統(tǒng)一。
二、《臨時約法》規(guī)定大總統(tǒng)制定官制官規(guī)，須交議會議決，任命國務(wù)員、外交官及締結(jié)條約，須得議會同意，使政府用人行政無活動之余地，亟應(yīng)修改。此外，大總統(tǒng)緊急命令及緊急財(cái)政處分均須增加之。
三、《臨時約法》以國務(wù)員特為一章外，更設(shè)國務(wù)院單行法，是不啻以國務(wù)員為政府，應(yīng)予刪除。
四、《臨時約法》參議院權(quán)限失之過泛。立法機(jī)關(guān)其權(quán)限應(yīng)以狹小之規(guī)定，方為合宜。
五、應(yīng)增設(shè)咨詢機(jī)關(guān)。
六、會計(jì)應(yīng)增專章。
七、《臨時約法》規(guī)定民國憲法由國會制定，其實(shí)國會應(yīng)產(chǎn)生于憲法，不應(yīng)先有國會。民國憲法自應(yīng)另有造法機(jī)關(guān)制定^[1]。
依據(jù)袁世凱提出的大綱，約法會議推定由施愚、顧鰲、黎淵、程樹德、鄧熔、王世澂和夏壽田七名議員為起草員，很快就炮制出所謂《中華民國約法》,共十章六十八條。5月1日，袁世凱正式公布，同時廢除《臨時約法》。兩年前，袁世凱信誓旦旦地保證謹(jǐn)守《臨時約法》,騙得了臨時大總統(tǒng)職位，而今他卻毫不留情地將《臨時約法》撕毀，并公然說：他的地位和權(quán)力與《臨時約法》毫不相干，而是清帝禪讓給他的，現(xiàn)在是他恩賜給人民一部約法。的確，所謂《中華民國約法》是袁世凱的，而不是人民的，全國人民從來沒有承認(rèn)過它。
袁記約法采取極端集權(quán)主義，完全否定了民國以來的民主主義精神，通篇貫串著封建專制“大一統(tǒng)”、“定于一”的皇權(quán)思想。袁黨還吹噓說，只有如此，才合乎中國之“國情”,才能表示中國“國家制度之特性”,否則中國就不成其中國而要發(fā)生混亂，以至滅亡^[2]。從以下幾點(diǎn)足以看出其反動意義。
一、袁記約法第一章雖然仍規(guī)定：“中華民國由中華人民組織之”,“中華民國之主權(quán)本于國民全體”,但在具體的條文中并沒有貫徹主權(quán)在民的精神。關(guān)于人民享有的各項(xiàng)自由權(quán)，都加上“于法律范圍內(nèi)”的限制條件，而法律則是由袁世凱一手制定公布，人民根本無權(quán)過問。這就等于說人民權(quán)利的有無，均由袁氏自由決定。因?yàn)槊駠恼信粕性?，不能不在第二章寫有人民享有言論、結(jié)社、出版等項(xiàng)自由，以及請?jiān)?、選舉、被選舉等項(xiàng)權(quán)利，但在實(shí)際生活中這些自由和權(quán)利被剝奪得一干二凈。
二、袁記約法修改了《臨時約法》的內(nèi)閣制原則。內(nèi)閣制的特點(diǎn)在于大總統(tǒng)不負(fù)實(shí)際責(zé)任，而由內(nèi)閣行使職權(quán)，內(nèi)閣則須對國會負(fù)責(zé)。袁記約法規(guī)定：“行政以大總統(tǒng)為首長，置國務(wù)卿一人贊襄之?！边@種特殊的“總統(tǒng)制”,并不是一般歐美資產(chǎn)階級民主國家實(shí)行的總統(tǒng)制。
一般總統(tǒng)制，大總統(tǒng)權(quán)力雖然較重，但與立法、司法兩機(jī)關(guān)三權(quán)鼎立，互相制約。而袁記總統(tǒng)制，既“隆大總統(tǒng)之權(quán)”,又取消了對總統(tǒng)權(quán)力的有效控制，將大總統(tǒng)置于一切政府機(jī)關(guān)之上。其第三章有關(guān)大總統(tǒng)權(quán)力的規(guī)定，幾乎都是絕對的?！杜R時約法》規(guī)定由“參議院、臨時大總統(tǒng)、國務(wù)員、法院行使統(tǒng)治權(quán)”,袁記約法則改為“大總統(tǒng)為國之元首，總攬統(tǒng)治權(quán)”;“大總統(tǒng)對國民之全體負(fù)責(zé)”,不對任何民意機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)；而大總統(tǒng)作為元首，又有代表國民全體的權(quán)力。這就是說，他實(shí)際上僅對自己負(fù)責(zé)。他可以盜用“國民之全體”的名義，做他想要做的一切，誰要反對他，誰就是國民的公敵。事實(shí)上，袁世凱正是按著這種“道理”實(shí)行暴政的。
袁記約法第三章第十七條規(guī)定：大總統(tǒng)召集立法院，宣告開會、停會、閉會；只要經(jīng)參政院同意，就有解散立法院之權(quán)。但是，參政既都是由大總統(tǒng)任命的，這項(xiàng)限制實(shí)際上等于具文。其唯一的限制是立法院“須自解散之日起六個月以內(nèi)選舉新議員，并召集之”。此外，《臨時約法》中“凡可以掣行政之肘，如官制官規(guī)之須經(jīng)院議，任命國務(wù)員、外交官以及普通締結(jié)條約之須得同意等項(xiàng)，皆予刪除。凡可以為行政之助者，如緊急命令、緊急財(cái)政處分等，悉予增加”^[3]。
三、袁記約法規(guī)定成立參政院，其職能是“應(yīng)大總統(tǒng)之咨詢，審議重要政務(wù)”。該院對立法院議決之法律有否決權(quán)，還有憲法起草權(quán)。第九章第五十九條規(guī)定：“憲法起草委員會以參政院所推舉之委員組織之，其人數(shù)以十名為限。”憲法草案經(jīng)參政院審定后，“由大總統(tǒng)提出于國民會議決定之”;“國民會議由大總統(tǒng)召集并解散之”。這樣，袁世凱便把制定憲法的大權(quán)收攬?jiān)谧约旱氖掷铩?br>四、袁黨雖然認(rèn)為“議會政治之萬不宜于今日之中國”^[4],但迫于辛亥以來人民要求民主的大勢，袁記約法第四章不得不規(guī)定成立立法院。立法院為民國議會，由各省人民選舉的議員組成，規(guī)定議員二百七十五人，其職權(quán)為議決法律、預(yù)算，答復(fù)大總統(tǒng)咨詢，收受人民請?jiān)甘录?。對于大總統(tǒng)有謀叛行為時，以總議員五分之四以上出席，出席議員四分之三以上通過，可以提出彈劾之訴訟于大理院。但大理院受理與否，卻要由大總統(tǒng)決定，所以立法院的彈劾權(quán)，也只是具文。當(dāng)年10月27日，袁世凱公布《立法院組織法》和《立法院議員選舉法》,對選舉人和被選舉人都有具體的資格限制。如京師有選舉權(quán)的人必須具備下列資格之一：“有勛勞于國家者”,“任高等官吏滿一年以上者”,“碩學(xué)通儒”,“有商工業(yè)資本一萬元以上者”,“有一萬元以上不動產(chǎn)者”,“八旗王公世爵世職”,“本國或外國高等專門以上學(xué)校三年以上畢業(yè)者”,“高等專門以上學(xué)校充教員二年以上者”,“華僑在國外有商工業(yè)資本三萬元以上者”。就是這樣一個嚴(yán)格限制選民的“民選機(jī)關(guān)”,袁世凱也始終不把它成立起來，而由參政院代行其職權(quán)。
袁記約法之所以要特別壓抑民權(quán)，據(jù)說是因?yàn)椤皣姨庨_創(chuàng)之時，當(dāng)多難之際，與其以挽救之責(zé)委之于人民，委之于議會，其收效緩而難，不如得一強(qiáng)有力之政府以挽救之，其收效速而易。所謂易則易知，簡則易從也”。“況人民政治知識尚在幼稚時代，欲其運(yùn)用議院政治，竊恐轉(zhuǎn)致亂亡，此以現(xiàn)在時勢及風(fēng)俗習(xí)慣證之，而知其應(yīng)含有特性者也”^[5]。袁黨的這類論調(diào)，與進(jìn)步黨要人所鼓吹的“開明專制”的理論，基本精神是一致的。所以，袁世凱毀法造法的活動，得到了一些進(jìn)步黨人的支持。
通過“增修約法”,袁世凱把兩年來恣意破壞資產(chǎn)階級民主制度所取得的各種專制特權(quán)，用法律的形式肯定下來，而且為他進(jìn)一步擴(kuò)張權(quán)力提供了“法律依據(jù)”。難怪袁記約法公布之日，他不勝喜悅地說：“予今日始入政治新生涯?！?sup>[6]
袁世凱公然撕毀《臨時約法》,而代之以自己的約法，引起人們很大的不滿，不少人著文加以抨擊。有人指出：此“乃承急激革新之后，而生出一大反動”。“往者南京政府時代，以舊為戒，事惟求新；今則以新為戒，事惟復(fù)古，毋亦一國之政制，不循進(jìn)化之原則，竟依循環(huán)之原則耶”?^[7]對袁記約法關(guān)于總統(tǒng)職權(quán)的規(guī)定，有人譴責(zé)說，這是“假總統(tǒng)政治之名，而行獨(dú)裁政治之實(shí)”,是“約法最大惡劣之點(diǎn)”^[8]。
除制定約法外，約法會議還承命炮制了袁記《大總統(tǒng)選舉法》。
此前，1913年10月國會制定的《總統(tǒng)選舉法》規(guī)定大總統(tǒng)由國會選舉，總統(tǒng)任期五年，如再被選得連任一次，等等。對此，袁世凱深為不滿。但為了攫取總統(tǒng)職位，他當(dāng)時并沒有公開反對。袁記新約法公布后，梁士詒即趨承袁氏的旨意，在參政院提出修改總統(tǒng)選舉法案。1914年8月18日，參政院開會贊同梁士詒等人的提案，即咨請?jiān)绖P提交約法會議。約法會議于8月26日開會討論，認(rèn)為此次修正大總統(tǒng)選舉法，“宜注重共和之精神(指中國唐虞時代揖讓之風(fēng)),而不可概襲共和之形式(指選舉總統(tǒng)),宜參稽本國之遺制，而不宜涂附外國之繁文”^[9]。至12月28日，修正《大總統(tǒng)選舉法》經(jīng)約法會議通過，袁世凱于次日公布。
袁記《大總統(tǒng)選舉法》規(guī)定：“有中華民國國籍之男子，完全享有公民權(quán)，年滿四十歲以上并居住國內(nèi)滿二十年者，有被選為大總統(tǒng)資格?！贝罂偨y(tǒng)任期十年，連任亦無限制。每屆應(yīng)行選舉大總統(tǒng)之年，參政院認(rèn)為政治上有必要時，得以三分之二以上參政同意，即可連任，無須改選。大總統(tǒng)繼任人由現(xiàn)任大總統(tǒng)推薦候選者三人，書于嘉禾金簡，鈐蓋國璽，密藏于大總統(tǒng)府內(nèi)金匱石室。金匱鑰匙由大總統(tǒng)掌管，石室鑰匙由大總統(tǒng)、參政院院長及國務(wù)卿分別掌管，非奉大總統(tǒng)命令，不得開啟。選舉大總統(tǒng)之日，由現(xiàn)任大總統(tǒng)交選舉會選舉。選舉會由參政院參政和立法院議員各五十名組成，由大總統(tǒng)召集之。
根據(jù)這個選舉法，袁世凱實(shí)際上成為終身總統(tǒng)，而且有權(quán)傳子，世襲罔替。