南京臨時政府結束后，孫中山雖然繼續(xù)熱心鼓吹民生主義，但應者寥寥。他的“平均地權”的主張，無法付諸實踐。宋教仁于南北統(tǒng)一后，首任農林總長，他作為同盟會在京從政集團的靈魂，在其施政綱領中，卻回避了土地制度的改革問題，僅僅強調“農業(yè)純?yōu)樯a事業(yè)之一，當以增加其生產力為要著”^[1],主張開荒、造林、興修水利。至于國民黨綱領，竟完全取消了改革土地制度的政策，把民生主義修正為“采取民生政策，將以施行國家社會主義，保育國民生計，以國家權力，使一國經濟之發(fā)達均衡而迅速也”^[2]。這樣，就把民生主義從原來的根本上解放生產力的土地政策，修改為一般的鼓勵民族工業(yè)的經濟政策。
至于掌握著民國實權的袁世凱，和依附于袁的共和黨等政治派別，自然不會提出改革土地制度的政策。農民本身也缺乏有力的行動。在這種情況下，農村的土地關系當然不可能得到改造。張謇于1913年秋出任農商總長后，從為民族工業(yè)提供廉價原料出發(fā)，特別提倡發(fā)展棉花生產。他在就職宣言中說：“今日國際貿易，大宗輸入品以棉為最……為捍衛(wèi)圖存之計，若推廣植棉地紡織廠……尚宜有各種之規(guī)劃?！?sup>[3]1914年4月11日，政府公布了《植棉制糖牧羊獎勵條例》。張謇且在任內于正定、南通、武昌等處成立棉業(yè)試驗場。但根本體制不變，這些措施難期成效，而且由于財政困難，也并未著力推行。自1912年—1920年間，雖然各地設立的農業(yè)試驗場達二百五十一處之多，但其成果甚微。“第一是缺乏人才，第二是缺少經費。所以，十余年來對于農民一點效果沒有發(fā)生。”^[4]
雖然前清的封建土地關系，在民國以來大體上繼續(xù)維持著，但是，由于政權的更迭以及客觀的社會經濟的發(fā)展，農村的生產關系畢竟還是發(fā)生了某些緩慢的變化。
前清的官莊(包括皇室莊田、宗室莊田、旗地)是封建性最強的土地占有制，雖然按照優(yōu)待條件，仍作為皇室和旗人的產業(yè)維持不變，但已呈現(xiàn)瓦解的趨勢。民國成立后，佃戶抗租，冒認旗產，甚至莊頭(莊田管理人員)盜賣皇產的事件，屢屢發(fā)生。1912年底，永清縣議、參事會要求“取消旗地，暫緩交租”^[5],激起了抗霸旗租風潮。袁世凱曾屢次下令保護旗產，并不能阻止抗租風潮的發(fā)生。而大批的旗地，經旗人變相出賣，陸續(xù)轉入了漢族地主和農民手中。1931年有人調查，南京地區(qū)“今旗地十九已在漢人之手”^[6]。辛亥革命促使封建性最強的土地關系趨于解體。
與此同時，民國政府對鼓勵開墾也采取了一些措施。在張謇主持下，1914年7月政府公布了《墾荒暫行條例》,把官有的荒地、海灘、湖蕩的沙田丈放給私人。同時，由于政府財政困難，不斷變賣官產，各種各樣的官有土地，也變賣給了私人。如東北地區(qū)在1914年—1915年間，吉、黑兩省著手整理官莊，丈放給民間，并解除了莊丁的農奴身份。據1917年—1920年間統(tǒng)計，吉、黑兩省的官有土地自43%減為27.9%,而私有土地自50%增加到63.5%^[7]。又如四川土地，“過去三分之一以上集中于廟、寺、祠、會、公家、土司之手……受封建關系的制約，不易自由出賣……但至民國以后，公共田地被官賣、私賣、提賣殆盡，使三分之一的土地完全加入自由買賣之商品化過程”^[8]。
在私有土地關系方面，由于資本主義經濟思想的作用，土地買賣更加自由，封建關系的束縛有松弛趨向。1913年，大理院在判決吉林某一案件的判詞中說：“吉林習慣，對于本族、本旗、本屯賣地時，有先買之權。此種習慣，不僅限制所有權之處分作用，即于經濟之流通，與地方之發(fā)達，均不無障礙，為公共之秩序及利益計，斷難與以法之效力。”^[9]這樣，本族先買權就被打破了。與此相應，大理院判決，除有契約者外，也不再保護贖回制，即賣主向買主贖回土地的權利，這種“死頭活尾”制也就被打破了。而佃戶的永佃權，也開始崩潰。1913年后的大理院判例，賦予地主以更大的撤回權利。這些措施，雖然對土地制度的沖擊十分微小，但畢竟有利于資本主義土地經營的產生，也促進了農村的分化。
同時，在商品經濟擴大的趨勢中，鄉(xiāng)紳地主向工商業(yè)方面的投資也逐步增多。縣級政權中的純封建性勢力，在辛亥革命中大都遭到打擊，一批縣咨議局長、商會領袖、開明士紳和留學生掌握了一些地方政權。一批資產階級上層分子，對縣級政權有著很深的影響。如張謇在南通一帶，黃炎培在川沙，使共和黨人控制了地方政權。這些地方政權支持設立農會、商會，對于提倡實業(yè)、改進農業(yè)技術等，起了一定的作用。如云南新平縣編輯《農學大意》到各區(qū)宣講，江蘇川沙縣設國貨進行會，浙江遂安縣設蠶桑學校，福建政和縣發(fā)展職工教育和農工試驗場等等。這樣，“在1912年辛亥革命以后，中國各縣的大地主都似乎變得更聰明了。在滿清政府尚未坍塌以前的若干時，尤其是所謂隆盛之時，鄉(xiāng)村中的大地主，無論南北，大概都有一種相同的廣置田土的心理……到了民國時代……他們便把剩余的金錢拿到城市里去經營一種他們自己認為最穩(wěn)的商業(yè)……1914年以后，各縣的地主在縣城里的商會上握重權的例證，已是日漸增多”^[10]。封建的呆滯的資金積累投向工商業(yè)，促使農村的階級構成發(fā)生了變化。一方面是地主—資產階級階層的擴大；另一方面，沒有完全脫離農村的工人隊伍，與務工務農相結合的家庭結構，也有一定程度的擴大。
在農業(yè)經營方面，富農經濟也有所發(fā)展。例如南通，到1915年，即有十六家經營養(yǎng)魚業(yè)，其中有一家原始資本一千元，養(yǎng)魚一百二十萬尾，用工人七人，除伙食外，月薪三元，1914年獲純利四五千元，1915年預計可獲純利一萬元^[11]。在北方，“小資本家具有農業(yè)專門知識，從事植棉事業(yè)者，年來亦頗有其人。如正定，如河南，均有此等小農場之設立，資本多者十萬，少者二萬，純用新法種植棉花”^[12]。
同時，新式的資本主義農場，也有所發(fā)展。尤其是第一次世界大戰(zhàn)期間民族工業(yè)得到發(fā)展以后，更刺激起新式農場的擴展。如江蘇，“蘇南農場的興建時期，正是第一次世界大戰(zhàn)結束，中國民族資產階級在戰(zhàn)爭期中已得到適當發(fā)展的時期”^[13]。這類農場，主要種植經濟作物。如張謇在前清辦的通海墾牧公司種植棉花，民國后復開辦大有晉等鹽墾公司。前清常州道臺宋盈，1912年開辦的金檀茅麓公司，經營林木。當時，寶山有奶牛和養(yǎng)雞場，江灣有靛青種植場，松江有養(yǎng)蜂業(yè)，無錫有果園，丹徒有蠶桑、園藝，瓊崖有樹膠業(yè)，廣西、福建有林場，都采用資本主義的經營方式。在東北和蘇北沿海墾荒地區(qū)，也出現(xiàn)了一批資本主義性質的農場，有的還采取了機械化生產。例如，1915年在黑龍江呼瑪“出現(xiàn)以浙江財閥為背景的三大公司機械化農場，從海參崴萬國農具支店購入馬柯爾墨克拖拉機五部和其他機械農具”^[14]。
下面是江蘇、安徽、浙江、山東、河南、山西、吉林、察哈爾八省區(qū)開辦的農場的不完全統(tǒng)計資料，從中也可以看出農場發(fā)展的大體趨勢。
江蘇等省農墾公司統(tǒng)計^[15]
　　　年份　　　　公司數(shù)　　　　已繳資本(元)
　　　1912　　　　　 59　　　　　 2,859,248
1913 55 2,872,219
1914 60 3,680,293
1915 66 4,453,611
1916 87 5,628,085
1917 91 7,331,152
1918 92 6,477,029
191910012,445,304
在這些墾殖公司中，大官僚、大資產階級占了很大的勢力，如蘇北的一批墾殖公司就有張謇、馮國璋、岑春煊、張勛、韓國鈞等人的投資。因此，這些公司在經營上仍然表現(xiàn)出很強的封建性，并且在資本主義式的經營失敗后，又往往恢復封建的租佃制。盡管如此，資本主義農場畢竟在曲折的道路上發(fā)展起來。
當然，農村經濟中的資本主義因素，依然十分薄弱。封建的租佃關系仍然是農村經濟的主要成分。而且，中國封建社會固有的土地趨向集中，導致農村經濟崩潰的規(guī)律，仍然在起主導作用。