民國元年，南京臨時政府曾多次要求帝國主義列強承認，列強均置之不理。袁世凱擔任臨時大總統(tǒng)后，臨時政府北遷。東交民巷外交使團雖然和北京臨時政府頻繁往來，“暗示承認”,但始終不肯呈遞國書，給予公開承認。北京政府得不到列強承認，在袁世凱看來是了不得的事情。為了取得“明示承認”,他派人與列強駐京公使屢次談判，不僅表示承認前清所簽訂的一切不平等條約繼續(xù)有效，對于日、俄、英三國還不惜讓予新的權益作為交換條件。
列強暫不承認北京政府的原因很復雜，各個國家的想法也不一樣，但絕不像它們所標榜的所謂“不干涉中國內政”,更不意味拒絕支持袁世凱，善后大借款就是最有力的說明。一般來說，它們拒絕承認的共同原因，是要袁世凱對列強在華的權益不僅要作出口頭保障，而且還要表明他具有履行“各項國際義務的意志和能力”^[1]。早在1912年2月21日袁世凱剛剛當選臨時大總統(tǒng)時，日本政府就照會歐美列強，建議對承認民國問題采取一致行動，并應以保障前清各項條約、外人在華享有一切權力、特權及豁免權等，作為承認的先決條件^[2]。英、俄、法、德、美各國對日本建議的原則都表示贊成。英文《京津泰晤士報》還發(fā)表題為《承認民國與中央權力》的社論，露骨地表示：“對于正式承認問題，應視其權力能否強迫各省繼續(xù)奉行前清所訂條約，然后再行提議。”^[3]
至1913年春，由于中國國會即將正式組成，列強之間再次磋商承認問題。此前，美國在同意日本提出的列強行動一致原則時，曾附有聲明：“此種行動不致對于承認中國新政府引起不必須之延緩為限?！泵駠⒑螅绹鴩鴥容浾撝鲝埩⒓闯姓J，國會在1913年1月2日就通過了承認中華民國的決議案。但美國政府為了維護列強對華一致的原則，決定從緩承認。1913年3月，美國新總統(tǒng)威爾遜就職后，于4月2日通知其他列強，說明一旦中國國會開幕，美國即行承認。美國駐華代辦威廉斯認為：承認將在全國起穩(wěn)定作用，增加老百姓對共和國的尊重，還可以使袁政府的反對派喪失信譽。對美國的做法，其他列強多不表贊同，日本反對尤甚。4月4日，日本駐美大使對美國國務卿表示：由于“宋案”發(fā)生，中國南北雙方將起重大紛爭，全國再度陷入混亂，此時“若遽然承認北京政府，即等于援助袁世凱與南方孫、黃等人作對。倘若造成如此結果，不僅為各國著想有欠妥善，即為中國本身著想，恐亦難以謂為得宜”^[4]。美國政府認為日本政府所談的情況“含有某種偏見”^[5],乃單獨行動，于5月2日送達威爾遜致袁世凱國書。同時送達國書的還有墨西哥和古巴。巴西和秘魯則已于4月9日承認，為最早承認民國的國家。
同年秋，袁世凱鎮(zhèn)壓了二次革命，將南方各省置于北洋勢力的控制之下，列強認為他已經(jīng)具有了強迫各省繼續(xù)奉行不平等條約的能力，承認問題便提到日程上來。經(jīng)過多次秘密的和公開的交涉，袁政府和列強終于達成了協(xié)議。依照列強的旨意，袁世凱在10月10日就任大總統(tǒng)的宣言中特別聲明：“所有前清政府及中華民國臨時政府與外國政府所訂條約、協(xié)約、公約，必須恪守。前政府與外國公司、人民間所訂之正當契約，亦當恪守。又各處外國人民在中國按國際契約及國內法律并各項成案成例，已享之權利并特權、豁免各事，亦切實承認，以聯(lián)交誼，而保和平?！?sup>[6]袁氏的聲明底稿早已于10月2日送北京外交使團，并經(jīng)他們認可。同時各國公使據(jù)此底稿都向本國政府請示了承認問題。因此，袁世凱一當選總統(tǒng)，日、英、俄、德等國都立即表示承認，并致賀電^[7]。列強駐華外交官于10月10日參加袁氏就職典禮，親自聽到他的保證，“無不為之欣然”^[8]。
必須說明的是，除維護列強在華的條約權益外，日、俄、英三國還分別以承認問題要挾袁政府，進一步擴張侵略勢力。
日本帝國主義對任何可能在華擴張其勢力的機會從不放過。1913年8月5日和11日，山東兗州和湖北漢口先后發(fā)生日本軍官被拘留事件。9月1日，張勛的辮軍攻占南京時，有日僑三人被殺。這一連串的事件，被日本帝國主義分子利用，大肆渲染，叫喊對華采取強硬態(tài)度。日本駐北京公使山座園次郎按其政府訓令，于9月11日向袁政府外交部提出“抗議”和賠償要求，并表示如不盡快滿足要求，將影響承認問題。山座提出的要求如下：
關于兗州事件的三條：一、事件直接負責人罷官；二、武衛(wèi)前軍指揮官前往日軍司令部謝罪；三、由中國政府行文向日本政府致歉。關于漢口事件的四條：一、中國政府應嚴懲此事件發(fā)生時在場的指揮官和士兵，并由日本軍官觀刑；二、革斥事件之軍隊長官；三、由其師長赴日本領事館謝罪；四、由中國政府向日本政府表明歉意。關于南京事件的六條：一、犯事兵卒及其直接指揮官應處以死刑或嚴刑，并由日本駐南京領事館官員觀刑；二、直屬長官應嚴加戒飭；三、江蘇都督應赴日本領事館謝罪，并予以撤職；四、日方之死傷損失由中國政府如數(shù)賠償；五、犯事之中國軍隊應至日本領事館門前行舉槍禮，以表謝罪之意；六、中國政府應派代表向日本政府謝罪。
接到日本的要求后，袁政府一方面害怕日本支持南方反袁力量，一方面急切希望得到日本承認，以穩(wěn)定反動統(tǒng)治，遂于9月15日除拒絕立即撤換張勛外，滿足了日本的全部要求。
更為重要的是，日本在8月間還以承認問題挾制袁政府，勒索滿蒙地區(qū)鐵路建筑權。經(jīng)過多次交涉，10月5日遂有中日關于滿蒙五路借款預約換文。該項換文是秘密的，經(jīng)孫寶琦、曹汝霖簽發(fā)。通過該項換文，日本取得三條鐵路的借款權，即四平至洮南府，開源至海龍城，長春至洮南府；還取得關于洮南府至承德，吉林至海龍城兩條鐵路的借款優(yōu)先權。由此，日本侵略勢力由南滿擴張到熱河一帶。日本控制五路的目的，不單純?yōu)榱私?jīng)濟掠奪，主要是為其進一步擴張軍事侵略作準備。這實際上是第三次日俄密約的具體實施。
沙皇俄國乘承認民國之機，蓄意擴張它在蒙古地區(qū)的侵略權益，“不看到蒙古問題的解決，將不會予以承認”^[9]。經(jīng)過長期交涉，袁政府終于屈服于俄國的壓力，互換了《中俄聲明文件》,實際上滿足了它的無理要求。英國也以承認問題為籌碼，迫使袁政府派代表參加由它控制的西姆拉會議，企圖通過改訂新約，進一步染指西藏地區(qū)。
帝國主義列強雖然承認了民國政府，但其在華外交使團和袁政府的外國顧問，大都認為中國不可能建成真正的共和國，中國必須由袁世凱這樣的“強人”來進行統(tǒng)治，才能免于混亂。上海英文《字林西報》于袁世凱就任正式大總統(tǒng)的次日發(fā)表社論說：“中國長期生活在舊制度下，現(xiàn)在需要有一個強有力的政府和固定的領袖。列強支持明智的官方?！痹绖P的政治顧問莫理循^[10]雖然主張有限的代議制政體，但他認為袁世凱的專制統(tǒng)治對中國是十分必要的。法律顧問古德諾^[11]則認定中國人沒有從事政治活動的能力，幾千年來中國傳統(tǒng)的君主制行之有效，中國在改革政體和制定法律時，如若借鑒西方國家，德皇威廉二世所制定的憲法和法律是最有價值的。另一法律顧問有賀長雄^[12]認為“中華民國并非純由民意成立，實系清帝讓與統(tǒng)治權而成”,因此中國應有合乎國情的獨特立法。他說：議會政體對中國是不理想的，中國應把君主制和共和制融合在一起，只有如此“才能保持秩序和進步”,才能“使新舊兩種勢力諧調”。1913年他出版了《觀奕閑評》一書，極力鼓吹修改《臨時約法》,以擴張總統(tǒng)權力。他說，中國若采用美國式的共和政體，一定會造成“南北分裂，土崩瓦解”,若采用“法國式議院共和政體，對富國強兵諸事殊多窒礙”;惟有由大總統(tǒng)決定政治方針，不問何黨派，只要“有愿依此方針行其政治者則舉之組織國務院”,才能致富強。正是在這些顧問的幫助之下，袁世凱一當上正式大總統(tǒng)，就肆意破壞幼稚的民主共和制度，并迅速地建立起封建獨裁統(tǒng)治。