國民黨深知中共的土改政策對于農(nóng)民的革命動員作用，因而一直在研究對策。國民黨方面的基本設(shè)計，是以國家政策實現(xiàn)和平的有償?shù)牡貦?quán)轉(zhuǎn)換，扶植自耕農(nóng)，實行耕者有其田。國民政府行政院于1945年10月30日制定公布二五減租辦法(即從現(xiàn)納佃租率的50%中，減少25%),1946年4月29日公布的《土地法》,其立法意圖，據(jù)《修正土地法草案趣旨之說明》:“三、扶植自耕農(nóng)。農(nóng)地以歸農(nóng)民自耕之原則，實符國父耕者有其田之主張。本草案為使佃農(nóng)有變?yōu)樽愿r(nóng)之機(jī)會，并使具有耕作能力之人民，成為自耕農(nóng)，特分別增訂其獲得土地來源之條文，并規(guī)定設(shè)立土地銀行，俾購地之資金，有所借貸，以期土地政策得以實現(xiàn)。四、照價收買私有土地，為國父所主張。本草案為防止土地投機(jī)集中，及促進(jìn)土地利用并防止所有權(quán)人逃避地價稅起見，特增定私有逾額之土地、不在地主之土地及空地、荒地與短報地價之土地，均得由縣市政府照價收買等條文，免除土地征收之繁重手續(xù)。但各附以條件，用示限制。蓋于推行政策之中，仍寓保護(hù)私權(quán)之意?！?sup>[1]這個土地法規(guī)定，“省或院轄市政府對于私有土地，得斟酌地方情形，按土地種類及性質(zhì)，分別限制個人或團(tuán)體所有土地面積之最高額”^[2],但事實上并未付諸實施。
針對解放區(qū)的土改運動，行政院于1946年10月25日制定公布了《綏靖區(qū)土地處理辦法》,對于已經(jīng)中共實行土改的地區(qū)，在國民黨軍占領(lǐng)之后，采取了折中地主和農(nóng)民利益的辦法：“綏靖區(qū)內(nèi)之農(nóng)地，其所有權(quán)人，非自耕農(nóng)時，在政府未依法處理前，準(zhǔn)依原有證件，或保甲四鄰證明文件，保持其所有權(quán)，并應(yīng)由現(xiàn)耕農(nóng)民繼續(xù)佃耕。綏靖區(qū)內(nèi)佃租額，不得超過農(nóng)產(chǎn)正產(chǎn)物三分之一，其約定以錢幣交租者，不得超過農(nóng)產(chǎn)正產(chǎn)物三分之一折價?！薄霸谧儊y期間，農(nóng)民欠繳之佃租，一概免予追繳?！蓖瑫r，規(guī)定無主或地主逃亡土地，由政府發(fā)行土地債券征收，以繳價承領(lǐng)的辦法分配給農(nóng)民，等等^[3]。地政署于是年底在討論蔣介石交下的《對共經(jīng)濟(jì)作戰(zhàn)方策建議案》時認(rèn)為：“今日之綏靖區(qū)土地處理方針，應(yīng)從實施減租到普遍扶植土地小私有制，使農(nóng)民成為自己耕作之主人。綏靖區(qū)之迫切工作，應(yīng)為地權(quán)之清理與調(diào)整，加于農(nóng)民身上之任何限制，動機(jī)縱系良好，亦必將招致農(nóng)民之反感。原方策所擬處理土地辦法，不僅與現(xiàn)行法令不合，且普遍保持租佃制度，于今日的農(nóng)村亦實無如何之裨益?！币虼私ㄗh：“一、在共黨實行減租減息之地區(qū)，應(yīng)以維護(hù)農(nóng)民既得之減租利益為方針，繼續(xù)實施減租，并嚴(yán)禁追索欠租。二、在共黨實行分田之地區(qū)，應(yīng)以土地歸于農(nóng)民為方針，對于原土地所有人可由中國農(nóng)民銀行發(fā)行土地債券償付地價。三、推行合作農(nóng)場制度，應(yīng)從獎勵誘導(dǎo)入手，不宜過事強(qiáng)迫?！?sup>[4]
但是，國民黨實際上沒有可供驅(qū)策的社會力量和經(jīng)濟(jì)力量去實施上述政策，他們在占領(lǐng)解放區(qū)之后，所能依靠的力量既然只能是地主，那么，也就只能去保護(hù)地主的利益。有報告說：“查收復(fù)區(qū)最近發(fā)現(xiàn)兩種怪現(xiàn)象：(一)查封奸匪家屬全部財產(chǎn)并驅(qū)逐之。(二)本年地租地主不特不奉行二五減租辦法，除強(qiáng)迫佃農(nóng)對半分租外，并追算歷年未對半分租之舊賬。上述兩種現(xiàn)象，現(xiàn)江蘇蕭縣第九區(qū)大都如此……查各地方官紳既與地主打成一片，故中央各種收攬民心、安定社會秩序之法令，相率陽奉陰違?！?sup>[5]有一位在蘇北的人民服務(wù)隊隊員報道還鄉(xiāng)地主逼租的殘酷情形說：“我親眼看到一個地主，借著某方勢力，任意拘捕佃戶，不下有百余個，強(qiáng)迫清繳租谷，不然的話，則施以吊打、火烤、灌水等毒刑。勢弱無能的佃戶，此時呼天不聞，呼地不應(yīng)，只有隨其擺布支配，只有呻吟待死?！?sup>[6]
盡管如此，國民黨內(nèi)人士仍在理念上十分關(guān)注土地問題的解決。1947年2月13日，正在美國的何應(yīng)欽寫信給白崇禧、陳果夫、陳誠、吳鐵城、陳立夫等強(qiáng)調(diào)說：“此邦(指美國——引者)輿論多謂平均地權(quán)原為國民黨良好政策，但國民黨政府竟不敢實施，而任共產(chǎn)黨施行此項政策，以爭取占中國人口百分之八十五強(qiáng)之農(nóng)民。《紐約時報》及《先鋒論壇報》且批評《中國之命運》一書，對于土地政策未提出具體辦法，故弟覺關(guān)于土地政策、農(nóng)民福利問題，似有迅速研究有效辦法、積極實施之必要?！?sup>[7]而且，從理念和法規(guī)上講，是向更徹底的土地改革方案發(fā)展的。1947年4月23日，行政院修正《綏靖區(qū)土地處理辦法》第七條為：“綏靖區(qū)內(nèi)之農(nóng)地，經(jīng)非法分配者，一律由縣政府依本辦法征收之?！?sup>[8]續(xù)后又修正《綏靖區(qū)施政綱領(lǐng)》第八條為：“綏靖區(qū)內(nèi)之農(nóng)地，經(jīng)非法分配者，應(yīng)由縣政府征收，其地價應(yīng)依法估價，折合農(nóng)產(chǎn)物由中國農(nóng)民銀行發(fā)行土地債券，給予合法所有人分年償付?！?sup>[9]
9月29日到10月3日，國民黨舉行了全國地政檢討會議，蔣介石在會上說：“吾人應(yīng)深刻反省，認(rèn)清事實，必土地政策有確切之執(zhí)行，斯國家建設(shè)方能奠不拔之基礎(chǔ)……尤其對于綏靖區(qū)之土地行政，必應(yīng)根據(jù)既定政策，恪遵現(xiàn)行法令，堅定信念，講求技術(shù)，打破困難，忠實執(zhí)行，庶可遏止目前亂萌，確立復(fù)興基礎(chǔ)。”^[10]張群在閉幕會上也說：“本黨從事革命，已有五十年歷史，在若干方面頗有成就，但在最重要之民生主義，如耕者有其田，平均地權(quán)，節(jié)制資本方面，則仍為一種口號，以致民生問題迄未解決。吾人實應(yīng)迅擬方案，加強(qiáng)實施?！?sup>[11]但這次會議本身除作報告，提出各項提案，要求修改《土地法》之外，并無具體成就。
蔣介石曾命令地政署(后為地政部)指定幾個實驗縣來實行。據(jù)《大公報》報道：“據(jù)地政部發(fā)言人對記者稱：‘自綏靖區(qū)土地處理辦法實行后，已有若干縣擬具計劃試辦，成績甚佳。根據(jù)此項辦法，凡綏靖區(qū)已經(jīng)非法分配之土地，國軍收復(fù)后即由縣政府征購，并重予合理分配。其要點為：(一)補(bǔ)償?shù)貎r，由縣政府邀集地主、佃農(nóng)及有關(guān)機(jī)構(gòu)組織評議會，分區(qū)評定。(二)評定后之地價，由省府核定后即由農(nóng)行以現(xiàn)金配發(fā)土地債券，給予原來地主。(三)承領(lǐng)土地人之資格：(1)變亂前之原來佃耕人。(2)現(xiàn)在之耕種人。(3)具有耕種能力之退伍士兵或抗戰(zhàn)軍人家屬。(四)承領(lǐng)土地面積一般為每戶廿畝至四十畝?，F(xiàn)已依照此項辦法試驗實行者，全國共十二縣，即江蘇之東臺、興化、宿遷、淮陰，山東之臨沂、濟(jì)寧，河北之昌黎、豐潤，察哈爾之張北、涿鹿，安徽之天長、泗縣。’”《大公報》同日報道，淮陰的實驗，在三四月間進(jìn)行，清理地權(quán)，評定地價，辦理租約登記，基本上是恢復(fù)了地主的所有權(quán)。雖經(jīng)減租，但規(guī)定：“過去欠租一律不準(zhǔn)追索，此后保證佃農(nóng)交租?！倍鴮嵭姓魇辗蓬I(lǐng)示范區(qū)徹底平均地權(quán)的面積，僅1.8萬畝土地。^[12]
前項工作，既沒有解決土地問題，而恢復(fù)地主土地所有權(quán)本身就十分復(fù)雜，糾紛不斷，國民黨哪里有這個組織力量和財政力量去調(diào)和租佃矛盾，安定社會？結(jié)果當(dāng)然只能失敗。湯惠蓀在《綏靖區(qū)土地處理及戰(zhàn)士授田的實施問題》一文中說：“于是指定淮陰、宿遷、東臺、興化等縣為實驗縣，后又指定山東臨沂、濟(jì)寧及河北昌黎、豐臺二縣，與安徽天長、嵊縣，及察哈爾涿鹿、張北二縣(原文如此，地名有誤——引者),為實驗縣。但是，這十二縣，都沒有做什么事，工作沒有推動。據(jù)我知道，有幾個縣，共匪又竄來了。同時地方反對，因為難民多半是地主階級。他們還鄉(xiāng)以后，佃農(nóng)又把土地交還地主。所以他們說，沒有土地問題，因此不能推動工作。談到土地債券問題。在蘇北南通、海門等縣的大地主，他們愿意把他土地征收了，想賣得幾個錢，投資到別的地方去，但該項土地債券，必須能向農(nóng)行抵押始可。我們本來預(yù)備能夠抵押，農(nóng)行也愿意抵押，可是農(nóng)行自己無錢，要向中央銀行轉(zhuǎn)抵押，而中央銀行說是不行，要等財政部的政策決定后才可以。結(jié)果本案還擱在四聯(lián)總處，也沒有人說可以，也沒有人說不可以?！?sup>[13]
蔣介石在1946年11月18日在綏靖區(qū)政務(wù)會議上作報告時說：“目前綏靖區(qū)的工作，我認(rèn)為緊要的還是土地問題?！彼蟛肯卤憩F(xiàn)出良好的成績來：“過去共產(chǎn)黨毀謗本黨和政府，說我們政府是世界上最腐敗最無能的政府，說我們軍人和公務(wù)員是最懦弱最貪污的軍人和公務(wù)員，這種污蔑和毀謗，在國際上已經(jīng)造成了一種牢不可破的觀念?，F(xiàn)在我們將綏靖區(qū)共匪的武力肅清了，我們可以在綏靖區(qū)推行政府的法令和政策，這就是我們表現(xiàn)能力和成績一個很好的機(jī)會，我們要乘此機(jī)會用事實來打破共匪虛偽的宣傳，證明本黨一切法令政策的確是以人民的福利為依歸。本黨一般干部人員的確有領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)國家的能力。”^[14]但事實證明了國民黨政權(quán)的腐敗無能。它在地主利益和農(nóng)民利益的選擇上，政策混亂，而結(jié)果仍只能傾向于地主階級，維護(hù)其利益。1947年11月底，蔣介石到北平視察后，發(fā)布國民黨政府對收復(fù)區(qū)的措施方針，仍然采取了收復(fù)區(qū)農(nóng)地“仍然歸原業(yè)主所有，但應(yīng)佃給現(xiàn)在耕種的農(nóng)民繼續(xù)耕種”的政策，而沒有按征收放領(lǐng)的辦法實行。^[15]在國民黨系統(tǒng)辦的《土地改革》雜志上，萬國鼎指出：“土地制度相幫著造成了官僚政治，而官僚政治阻礙土地改革。”蕭錚則更坦白地說：“我們二十年來的政治基礎(chǔ)，是建筑在地主身上的。”^[16]
1948年1月28日，在美國政府將向國會提出援華計劃的時候，行政院長張群發(fā)表了中國政府關(guān)于美國援華問題的聲明，提出了十項財政經(jīng)濟(jì)改革計劃，其第九項為：“發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，改善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，并實施土地改革。中美農(nóng)業(yè)技術(shù)合作團(tuán)之建議，其可提前實施者，即予采行?！?sup>[17]對此，陳果夫在他的日記里批評說：“今日一切事均為被動。如農(nóng)貸與地政，均為美貸款之條件，而后我之聲明始有此二條，若美方不說，我當(dāng)局亦必不說。如此被動，國何以立？”^[18]馬歇爾在2月20日美國眾議院外交委員會上，聽取各方面對于美國援華計劃的意見時也說：“中國政府的基礎(chǔ)必須擴(kuò)大，而不應(yīng)以一小集團(tuán)為限。尤其我以為國民政府對于土地情形與農(nóng)民問題，應(yīng)有所動。在下層階級中，時常有一種感想，以為政府對于人民或他們的問題，置之不理?！?sup>[19]
到1948年5月綏靖區(qū)政務(wù)研究會議時，蔣介石不能不承認(rèn)：“本黨今日唯一之病源，即在不能實行。各級干部，遇事不能自動負(fù)責(zé)，實事求是，對于法規(guī)命令之推行，并無固定之程序。上級對于下級，既無技術(shù)之指導(dǎo)，亦少切實之考核。致勇于任事者，困難重重，無法解決；陽奉陰違者，敷衍塞責(zé)，功過不分。此病在縣級以下各級機(jī)構(gòu)，尤為顯然。此種辦事作風(fēng)，如不徹底改革，則任何法令，必成具文，而剿匪軍事亦必陷于停滯?！?sup>[20]