佛教最初傳入中國的漢代時，政府是不允許百姓出家為僧的。到了公元250年左右自潁川(今河南許昌)人朱士行出家成為中國漢地的第一個僧侶以后，漢地才逐漸有人出家，政府也不再加以干涉。在當(dāng)時，要想出家是比較自由的，和古印度一樣，只要本人愿意(年幼者要征得父母的同意)并有寺院接收，便可剃度成為僧侶。雖然歷代王朝都曾規(guī)定過寺院僧尼的人數(shù)與出家的年齡，但這都是為了淘汰為數(shù)過多的僧尼。自北魏靈太后到清朝乾隆年間，度僧權(quán)一直為國家所掌握，未得到政府的許可，百姓不能私自出家為僧。
自從度僧權(quán)歸國家所有后，歷代統(tǒng)治階級在度僧方面都制定了相應(yīng)的政策。靈太后曾在禁令中明確規(guī)定：奴婢不準(zhǔn)出家，寺院的僧尼如果私自為他人的奴婢剃度，將放逐五百里之外為僧，如果僧尼收養(yǎng)親戚的子女或他人奴婢的子女達到一定年齡時，私自為他們剃度的話，勒令犯者還俗，被收養(yǎng)者遣回原籍。唐太宗也曾規(guī)定每州只留一寺，大寺留僧三十人，小寺留僧十人，其余勒令還俗。宋代雖然“鬻牒”泛濫，卻也規(guī)定有一百僧尼居住的地方，每年方可度一人出家。僧侶出身的明太祖也曾頒布禁令，禁止幼童出家，“敢有收留幼童為僧者，首僧凌遲處死，幼童父母遷發(fā)化外”,凡要出家者，必須年滿二十以上，經(jīng)過三年的試用后，赴京驗考合格者，才能取得出家的資格。清初規(guī)定凡持有政府頒發(fā)的度牒的僧侶，允許每人收徒一人，若有私度者杖八十，勒令還俗，冒名頂替者杖四十，僧官革職還俗，官吏失察，罰俸三月。
封建帝王們在度僧政策上采取三種方法：試經(jīng)度僧、特恩度僧、進納度僧。所謂的試經(jīng)度僧，就是在寺院中經(jīng)過一段寺院生活的后補僧尼，在政府規(guī)定的日子里進行學(xué)業(yè)測試，考試合格者由政府發(fā)給度牒，成為正式僧尼。試經(jīng)度僧始于六朝時期，雖經(jīng)隋唐數(shù)百年，但都未形成確定的制度，直至宋代才規(guī)定定期考試僧尼。唐朝與北宋大多考《法華經(jīng)》,南宋大多考《大般若經(jīng)》。特恩度僧，則是在皇帝、皇后或皇族的誕辰、忌日等大典的日子里，不經(jīng)考試而由政府特批成為僧尼。這種特恩度僧歷代都有，元朝更甚，只要帝王對佛教越崇信，特恩度僧的人數(shù)就越多。進納度僧是指要想成為僧尼，可向政府交納一定的錢財，政府就發(fā)給一張度牒，即使是在家人，只要交夠錢數(shù)也可成為名義上的僧尼。這種制度早在唐代中宗時就有過，不過當(dāng)時都是些有權(quán)勢的人私用職權(quán)之便，納賄賣度，屬于非法行為，以后逐漸公開化，到了宋代進納度僧就成為國家財政收入的一部分了。