所謂建立戰(zhàn)時(shí)軍事體制，是指抗日戰(zhàn)爭(zhēng)初期，南京國民政府在日軍咄咄逼人的攻勢(shì)面前，為實(shí)施有效的自衛(wèi)，而進(jìn)行的軍事調(diào)整和軍事機(jī)構(gòu)改組活動(dòng)。它對(duì)平津失陷后的時(shí)局和國民黨正面戰(zhàn)場(chǎng)的抗戰(zhàn)產(chǎn)生了重要的影響。
抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)時(shí)，中國面臨的軍事形勢(shì)極為嚴(yán)峻。一方面，日本自明治維新逐步走上軍事帝國主義道路，國力強(qiáng)盛，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，軍備充足，尤其是甲午之戰(zhàn)以來，對(duì)外征戰(zhàn)屢屢得手，正處于軍事上的鼎盛時(shí)期。另方面，近代中國積貧積弱，兵燹連年，內(nèi)憂外患嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)停滯，軍備落后，戰(zhàn)爭(zhēng)的創(chuàng)傷尚未醫(yī)復(fù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，日本的現(xiàn)役兵有38萬人，預(yù)備役兵有近74萬人，后備役兵88萬人，第一補(bǔ)充兵役約158萬人，第二補(bǔ)充兵役有90余萬人，各種兵役共448萬余人。其戰(zhàn)斗兵屬于現(xiàn)役、預(yù)備役、后備役者共199.7萬人，余者皆是后備兵役與補(bǔ)充兵役。日本陸軍共17個(gè)師團(tuán)，海軍有各種艦艇190萬噸，空軍有飛機(jī)2700架，其中屬于陸軍者1480架，屬于海軍者1220架，此外還有大量預(yù)備機(jī)和補(bǔ)充機(jī)。而中國兵役構(gòu)成遠(yuǎn)不及日本，當(dāng)時(shí)僅有現(xiàn)役兵180萬人，預(yù)備兵役和后備兵役幾乎一無所有。1936年為應(yīng)付時(shí)局曾訓(xùn)練壯丁5000人，原擬1937年訓(xùn)練100萬壯丁，因戰(zhàn)事突起且準(zhǔn)備未周，未能達(dá)到目標(biāo)。至1936年底，高中與同等學(xué)校學(xué)生合格為預(yù)備軍士者共17954人，專科以上學(xué)生合格者僅880人。中國陸軍計(jì)步兵182個(gè)師、46個(gè)獨(dú)立旅，騎兵9個(gè)師、6個(gè)獨(dú)立旅，炮兵4個(gè)旅及200個(gè)獨(dú)立團(tuán)，工兵3個(gè)團(tuán)，化學(xué)兵5個(gè)團(tuán)，防空兵及高射炮兵7個(gè)團(tuán)，通訊兵3個(gè)團(tuán)，交通兵4個(gè)團(tuán)，鐵道兵1個(gè)團(tuán)及鐵甲車5個(gè)大隊(duì)。因版圖遼闊，戰(zhàn)時(shí)只能以80余師用于第一線作戰(zhàn)，余者皆需駐防各地，維護(hù)治安等；海軍擁有3個(gè)正規(guī)艦隊(duì)、1個(gè)巡防艦隊(duì)、1個(gè)直屬艦隊(duì)和測(cè)量隊(duì)、總計(jì)59000噸；空軍有轟炸機(jī)3個(gè)大隊(duì)、驅(qū)逐機(jī)3個(gè)大隊(duì)、偵察機(jī)2個(gè)大隊(duì)、攻擊機(jī)1個(gè)大隊(duì)、直轄機(jī)4個(gè)中隊(duì)，共計(jì)314架飛機(jī)，無論艦船噸位、速度、火力、裝甲，還是飛機(jī)質(zhì)量方面均不如日本。①由于雙方軍事實(shí)力相差懸殊，日軍侵華初期的氣焰十分囂張，曾狂妄地提出“三個(gè)月滅亡中國”的計(jì)劃。
面對(duì)日本的步步緊逼，全國人民奮起抵抗，南京國民政府逐漸改變了“九一八”以來的對(duì)日避戰(zhàn)求和的政策，相應(yīng)地做了一些應(yīng)戰(zhàn)準(zhǔn)備。盧溝橋事變后不久，南京政府為了應(yīng)付日軍大規(guī)模的進(jìn)攻，開始籌組指揮全國軍隊(duì)的最高統(tǒng)帥機(jī)構(gòu)。7月17日，蔣介石在廬山發(fā)表談話，公開表示了抵抗的決心。軍政部隨即擬定了大本營(yíng)及各戰(zhàn)區(qū)劃分的方案。平、津失陷后，大本營(yíng)和華北三個(gè)戰(zhàn)區(qū)的指揮機(jī)構(gòu)已在秘密地逐步形成。8月上旬，國民政府為研討和確定抗戰(zhàn)大計(jì)，邀集各地區(qū)將領(lǐng)和負(fù)責(zé)人赴南京參加國防會(huì)議，重點(diǎn)討論抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的指導(dǎo)方針。
8月7日上午，國防會(huì)議正式舉行。參加會(huì)議的有國民黨中央和地方高級(jí)將領(lǐng)，也有特邀中共代表周恩來、朱德和葉劍英。由于國共合作尚未建立，中共代表是以列席的身份出席會(huì)議。會(huì)議采取談話式的形式，先由軍政部報(bào)告了盧溝橋事變的經(jīng)過及處置情況，隨后各有關(guān)方面報(bào)告了防空、國防工事以及重工業(yè)建設(shè)等情況，并進(jìn)行了簡(jiǎn)短的討論。
當(dāng)晚，蔣介石召集林森、汪精衛(wèi)、張繼、居正、于右任、戴傳賢、孫科、陳立夫、閻錫山、馮玉祥、何應(yīng)欽、唐生智、陳調(diào)元等41人，舉行國防聯(lián)席會(huì)議。蔣介石以國防會(huì)議議長(zhǎng)的身份發(fā)表談話，指出這次中日戰(zhàn)爭(zhēng)“實(shí)在是我們國家生死存亡的關(guān)頭”,“自從九一八以后，我們愈忍耐退讓，他們愈兇橫壓迫，得寸進(jìn)尺，了無止境。到了今日，我們?nèi)虩o可忍，退無可退了，我們要全國一致起來，與倭寇拼個(gè)你死我活?！雹诮?jīng)過討論，與會(huì)者一致起立作出決心抗戰(zhàn)之表示，并決定在未正式宣戰(zhàn)之前，與日本交涉，仍不輕易放棄和平。
在隨后連日舉行的會(huì)議中，與會(huì)者從戰(zhàn)局發(fā)展到惡化的角度，集中討論了抗日戰(zhàn)略方針和作戰(zhàn)指導(dǎo)原則。有人主張持久戰(zhàn)，逐漸消耗日軍飛機(jī)、戰(zhàn)車和大炮的優(yōu)勢(shì)，并力爭(zhēng)國際力量的援助，以克勝強(qiáng)敵。也有人認(rèn)為，憑借長(zhǎng)江和現(xiàn)有國防工事，可以集中兵力進(jìn)行殲滅戰(zhàn)，一方面顯示自己的力量，振奮全國抗戰(zhàn)的士氣，另方面擴(kuò)大國際影響，爭(zhēng)取國際援助。會(huì)上，周恩來提交了《確立全國抗戰(zhàn)之戰(zhàn)略計(jì)劃及作戰(zhàn)原則案》,明確指出：“一、抗日戰(zhàn)爭(zhēng)戰(zhàn)略的基本方針是持久的防御戰(zhàn)，但應(yīng)抓住適當(dāng)時(shí)機(jī)予以全線之反擊，而根本地把日寇從中國趕出去；二、在戰(zhàn)役上應(yīng)以速?zèng)Q戰(zhàn)為原則；三、作戰(zhàn)的基本原則是運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)，應(yīng)在決定的地點(diǎn)，適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)，集中絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的兵力與兵器，實(shí)行決然的突擊，避免持久的陣地消耗戰(zhàn)；四、在必要的戰(zhàn)略要點(diǎn)或政治經(jīng)濟(jì)中心，設(shè)立堅(jiān)強(qiáng)之工事，并配置足夠的兵力，以鉗制敵人；五、一切陣地的編成，避免單線的構(gòu)筑，而應(yīng)狹小其正面，伸長(zhǎng)其縱深。在守備部隊(duì)的作戰(zhàn)要領(lǐng)，亦應(yīng)采取積極的動(dòng)作，一般應(yīng)反對(duì)單純的死守的防御，只有積極地動(dòng)作起來，才能完成守備的任務(wù)；六、戰(zhàn)略的內(nèi)線，而在戰(zhàn)役的指導(dǎo)上，應(yīng)是外線作戰(zhàn)以求得殲滅敵人；七、廣大地開展游擊戰(zhàn)爭(zhēng)，其戰(zhàn)線應(yīng)擺在敵人之前后左右，以分散敵人，迷惑敵人，疲倦敵人，肅清敵人耳目，破壞敵人之資財(cái)?shù)貛В栽斐捎欣麠l件，有利時(shí)機(jī)，使主力在運(yùn)動(dòng)中殲滅敵人。只有在上述作戰(zhàn)原則之下，才是保持持久戰(zhàn)的有效方法和消滅敵人，取得抗戰(zhàn)勝利的手段?！雹壑芏鱽碓诎l(fā)言中提出國民政府應(yīng)對(duì)抗戰(zhàn)全局統(tǒng)籌布置，華北方面應(yīng)開展黃河北岸作戰(zhàn)，第一、第二戰(zhàn)區(qū)應(yīng)培養(yǎng)獨(dú)立持久的能力。正面防御不可依賴一線及數(shù)線之陣地，宜以集團(tuán)工事，而由側(cè)面擾敵之。其次用游擊戰(zhàn)術(shù)，交通大道堅(jiān)壁清野，側(cè)面山地不退，組織民眾，持久抗戰(zhàn)。朱德在發(fā)言中，也提出抗日戰(zhàn)爭(zhēng)需要持久防御，但在戰(zhàn)術(shù)上應(yīng)采攻勢(shì)，游擊戰(zhàn)可以破壞敵人后方，牽制敵人，效果甚大，應(yīng)該重視。葉劍英則指出，應(yīng)采取戰(zhàn)略內(nèi)線與戰(zhàn)術(shù)外線相結(jié)合；隨時(shí)包圍敵人。 日軍戰(zhàn)略展開，必先奪取上海、青島、天津、北平、張家口五點(diǎn)，我之重點(diǎn)應(yīng)置于平綏線。他們還分別就部隊(duì)編制和政治工作、戰(zhàn)區(qū)劃分、預(yù)備軍的作用、武裝民眾和糧食供應(yīng)等問題，發(fā)表了意見，引起與會(huì)者的重視。山西省主席第二戰(zhàn)區(qū)司令長(zhǎng)官閻錫山因華北局勢(shì)緊張，未參加正式會(huì)議，會(huì)前也發(fā)表了談話，提出國民政府要在政略上抵抗日本的侵略，在戰(zhàn)略上實(shí)行持久戰(zhàn)，在戰(zhàn)術(shù)上爭(zhēng)取第一次會(huì)戰(zhàn)勝利以正世界視聽，爾后再疏散軍隊(duì)實(shí)行持久戰(zhàn)。在戰(zhàn)斗時(shí)，避其火力，利用地形，使其飛機(jī)、戰(zhàn)車、大炮失去作用。
會(huì)議期間，國民黨中央常務(wù)委員會(huì)于8月12日召開臨時(shí)會(huì)議，決定設(shè)立國防最高會(huì)議為戰(zhàn)時(shí)黨政軍的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。該會(huì)對(duì)國民黨中央委員會(huì)負(fù)責(zé)，以軍事委員會(huì)委員長(zhǎng)蔣介石為主席，以國民黨中央政治委員會(huì)主席汪精衛(wèi)為副主席。其成員在黨的系統(tǒng)為中央執(zhí)行委員會(huì)常務(wù)委員、秘書長(zhǎng)、各部部長(zhǎng)，中央監(jiān)察委員會(huì)常務(wù)委員，中央政治委員會(huì)秘書長(zhǎng)；在行政系統(tǒng)為五院正副院長(zhǎng)、行政院秘書長(zhǎng)與各部部長(zhǎng)；在軍事系統(tǒng)為軍事委員會(huì)委員、正副參謀總長(zhǎng)、各部部長(zhǎng)。國防最高會(huì)議的職權(quán)是決定國防大政、國防經(jīng)費(fèi)、國家總動(dòng)員及其他重要事項(xiàng)。該會(huì)主席擁有極大的權(quán)力，在作戰(zhàn)期間可以不依平時(shí)程序全權(quán)處理一切事務(wù)。以后，國民黨中央政治委員會(huì)停止活動(dòng)，其職權(quán)也由國防最高會(huì)議代行。
為了適應(yīng)抗戰(zhàn)以來軍事形勢(shì)的變化，南京國防會(huì)議還決定成立“大本營(yíng)”,以蔣介石任陸、海、空軍大元帥，大本營(yíng)設(shè)參謀總長(zhǎng)、副參謀總長(zhǎng)各一員。參謀總長(zhǎng)程潛，指揮大本營(yíng)各部，輔助大元帥籌劃全局；副參謀總長(zhǎng)白崇禧，襄助參謀總長(zhǎng)指揮幕僚，推進(jìn)各項(xiàng)任務(wù)的實(shí)施。大本營(yíng)對(duì)于作戰(zhàn)指導(dǎo)，以達(dá)成“持久戰(zhàn)”為基本主旨，下設(shè)軍令、政略、財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、宣傳、訓(xùn)練、后勤、管理八部，分別由黃紹竑、張群、孔祥熙、吳鼎昌、陳公博、陳立夫、俞飛鵬、朱紹良為部長(zhǎng)，統(tǒng)一指揮抗戰(zhàn)的軍事和其他工作。
8月20日，經(jīng)過國防會(huì)議的醞釀和討論，國民政府以大元帥蔣介石的名義，正式下達(dá)大本營(yíng)第1、第2號(hào)訓(xùn)令，頒布了《戰(zhàn)爭(zhēng)指導(dǎo)方案》和《國防作戰(zhàn)指導(dǎo)計(jì)劃》。
《戰(zhàn)爭(zhēng)指導(dǎo)方案》指出：“為求我中華民族之永久生存及國家主權(quán)領(lǐng)土之完整，對(duì)于侵犯我主權(quán)領(lǐng)土與企圖毀滅我民族生存之?dāng)硣量?，決以武力解決之?！狈桨敢?guī)定了大本營(yíng)的組織系統(tǒng)，并根據(jù)戰(zhàn)爭(zhēng)的發(fā)展將南北戰(zhàn)場(chǎng)劃為五個(gè)戰(zhàn)區(qū)：
第一戰(zhàn)區(qū)為河北和魯北地區(qū)，司令長(zhǎng)官蔣介石兼，下轄第一集團(tuán)軍，正副總司令宋哲元、萬福麟；第二集團(tuán)軍，正副總司令劉峙、孫連仲；第十四集團(tuán)軍，總司令衛(wèi)立煌。
第二戰(zhàn)區(qū)為晉察綏地區(qū)，司令長(zhǎng)官閻錫山；下轄第六集團(tuán)軍，正副總司令楊愛源、孫楚；第七集團(tuán)軍，正副總司令傅作義、劉汝明，前敵總指揮湯恩伯；第十八集團(tuán)軍，總司令朱德；預(yù)備軍總司令閻錫山兼。
第三戰(zhàn)區(qū)為滬寧杭地區(qū)，司令長(zhǎng)官馮玉祥(后由蔣介石兼任),副司令長(zhǎng)官顧祝同，下轄第八集團(tuán)軍，總司令張發(fā)奎；第九集團(tuán)軍，總司令張治中；第十集團(tuán)軍，總司令劉建緒；第十五集團(tuán)軍，正副總司令陳誠、羅卓英；第十九集團(tuán)軍，總司令薛岳。
第四戰(zhàn)區(qū)為閩粵地區(qū)，司令長(zhǎng)官何應(yīng)欽，副司令長(zhǎng)官余漢謀，下轄第四集團(tuán)軍，總司令蔣鼎文；第十二集團(tuán)軍，總司令余漢謀兼。
第五戰(zhàn)區(qū)為魯南和蘇北地區(qū)，司令長(zhǎng)官蔣介石兼(后李宗仁繼任),副司令長(zhǎng)官韓復(fù)榘，下轄第三集團(tuán)軍，總司令韓復(fù)榘兼，副總司令于學(xué)忠、沈鴻烈；第五集團(tuán)軍，正副總司令顧祝同、上官云相。
除此之外，還設(shè)第一預(yù)備軍，正副司令官李宗仁、白崇禧；第二預(yù)備軍，正副司令官劉湘、鄧錫侯；第三預(yù)備軍，正副司令官龍?jiān)?、薛岳；第四預(yù)備軍，正副司令官何成浚、徐源泉；第十七集團(tuán)軍，總司令馬鴻逵。
方案提出各戰(zhàn)區(qū)的主要任務(wù)，認(rèn)為“主戰(zhàn)場(chǎng)之正面在第一戰(zhàn)區(qū)，主戰(zhàn)場(chǎng)之側(cè)背在第二戰(zhàn)區(qū)”。至10月下旬，第一戰(zhàn)區(qū)的任務(wù)是“近迫當(dāng)面之?dāng)?，?shí)行柔性之攻擊，俾我第二、第三戰(zhàn)區(qū)之作戰(zhàn)，得從容展布，但如敵軍企圖真正與我決戰(zhàn)時(shí)，則應(yīng)毅然盡全力以防制之”;第二戰(zhàn)區(qū)“打破敵軍慣用包圍行動(dòng)之企圖，使其對(duì)我第一戰(zhàn)區(qū)不敢放膽施行正面之攻擊，同時(shí)牽制熱河以東之?dāng)耻?，使其?duì)青島、淞滬之作戰(zhàn)，不能轉(zhuǎn)用兵力”;第三戰(zhàn)區(qū)，應(yīng)“迅將目下侵入淞、滬之?dāng)酬?、海及其空軍陸上根?jù)地掃蕩、撲滅，以準(zhǔn)備敵軍再來時(shí)之應(yīng)戰(zhàn)”并嚴(yán)防敵軍登陸；第四戰(zhàn)區(qū)，“除對(duì)敵海、陸、空之?dāng)_亂，完成戰(zhàn)備態(tài)勢(shì)外，應(yīng)充分準(zhǔn)備參加第二期作戰(zhàn)”;第五戰(zhàn)區(qū)，第一要義是“根本打破敵軍登陸之企圖”, “縱使敵軍一部登陸，務(wù)必迅速圍攻而殲滅之”,“必要時(shí)在指定地區(qū)之范圍內(nèi)，扼要固守，絕對(duì)限制敵軍之進(jìn)展，運(yùn)用機(jī)動(dòng)部隊(duì)而殲滅之，以確保我軍南北兩戰(zhàn)場(chǎng)作戰(zhàn)連系之中樞”。方案對(duì)海軍、空軍、各預(yù)備軍的任務(wù)及后方勤務(wù)也作了規(guī)定。④
《國防作戰(zhàn)指導(dǎo)計(jì)劃》大致重申了《戰(zhàn)爭(zhēng)指導(dǎo)方案》的作戰(zhàn)指導(dǎo)方略、軍隊(duì)運(yùn)用和戰(zhàn)區(qū)劃分。所不同的是，它對(duì)各戰(zhàn)區(qū)的任務(wù)又作了明確的具體規(guī)定。指導(dǎo)計(jì)劃判斷， 日軍可能以一部沿平綏路進(jìn)占南口、張家口等處，而后深入山西，威脅第一戰(zhàn)區(qū)之側(cè)背，或轉(zhuǎn)進(jìn)于正定、保定方面，直接配合其在平津部隊(duì)之攻擊；在華東則攻擊淞滬，進(jìn)窺南京，并以一部在海州登陸，直逼徐州；在閩粵方面，主要是以海空軍擾亂，而無真正攻擊之能力。基于以上判斷，大本營(yíng)特別向處于華北的第一、第二戰(zhàn)區(qū)下達(dá)了第一期作戰(zhàn)指導(dǎo)要領(lǐng)，即第一戰(zhàn)區(qū)應(yīng)派有力之一部(兩個(gè)軍)近迫當(dāng)面之?dāng)?，?shí)行柔性攻擊，同時(shí)抽調(diào)平漢路北端三個(gè)師向懷淶、萬全之線以北轉(zhuǎn)進(jìn)，對(duì)東北正面山東半島極力縮小青島之圍攻線，使敵軍展布困難，并趁機(jī)襲之；第二戰(zhàn)區(qū)則須永久固守華北屏障，控制平綏鐵路以南口附近為回旋之軸，以萬全、張北、康保等地方為外翼，占據(jù)南口、赤城、沽源之線，使平津方面之?dāng)巢桓屹Q(mào)然南下⑤。
國民政府大本營(yíng)頒布的《戰(zhàn)爭(zhēng)指導(dǎo)方案》和《國防作戰(zhàn)指導(dǎo)計(jì)劃》,明確提出以武力對(duì)抗入侵的日軍，以謀民族生存和國家主權(quán)領(lǐng)土之完整，并確定了“持久戰(zhàn)”的基本主旨，較之過去的方案和計(jì)劃的確前進(jìn)了一大步。不過，以后因日軍進(jìn)攻猛烈，戰(zhàn)局形勢(shì)發(fā)展很快，其對(duì)各戰(zhàn)區(qū)規(guī)定的作戰(zhàn)任務(wù)，在很大程度上未付諸實(shí)施。