義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)后，革命逐漸躍升為時(shí)代的主流，特別是自立軍的勃興，表明原先集結(jié)于維新派旗幟下激進(jìn)的、年輕一代的資產(chǎn)階級(jí)知識(shí)分子，正在擺脫改良主義的思想束縛，尋找新的出路。是時(shí)，“革命論盛行于國中，……其旗幟鮮明，其壁壘森嚴(yán)，其勢力益磅礴而郁積，下至販夫走卒，莫不口談革命，而身行破壞”①;革命黨人更是“無不日思以推倒政府為事”。在此形勢下，清政府“始知專制之不可持久，相率而為改弦更張之計(jì)”?！胺浇裼v求自強(qiáng)之道，固必道重練兵，尤必變革舊制?！雹?br>1901年1月29日，清政府發(fā)布上諭，宣布實(shí)行“維新新政”。至1905年，先后推出的主要舉措有：改總理各國事務(wù)衙門為外務(wù)部，調(diào)整官制，整頓吏治，改定刑律，編練新軍，獎(jiǎng)勵(lì)興辦實(shí)業(yè)，以及準(zhǔn)許滿漢通婚，勸止婦女纏足之類。事實(shí)上，清政府幾年間推行的新政，始終“未出戊戌變法之范圍”③。盡管這些舉措沒有超出鞏固其統(tǒng)治的窠臼，而且大都未能認(rèn)真實(shí)行，但新政的指導(dǎo)思想已然是“中學(xué)為體，西學(xué)為用”,與前此不改變上層建筑的“變器不變道”的地主階級(jí)自由化階段不同。慈禧太后在變法詔書中雖特別強(qiáng)調(diào)要在“三綱五常”之下實(shí)行改革，但卻表示要“嚴(yán)祛新舊之名，渾融中外之跡”。
由于新政不新，徒為百姓增加負(fù)擔(dān)，引起了廣大人民的強(qiáng)烈不滿；由于辦新政，也就必然在客觀上加強(qiáng)了帶有資本主義性質(zhì)的新生力量；由于辦新政的目的和這種新生力量的發(fā)展要求截然相反，從而引起了新舊勢力之間以及舊勢力對(duì)新勢力不同態(tài)度的派系之間的種種紛爭。這不僅加劇了統(tǒng)治階級(jí)和被統(tǒng)治階級(jí)之間的矛盾，而且也使統(tǒng)治階級(jí)中各種政治派別之間的斗爭進(jìn)一步激化。清朝統(tǒng)治者更加深切地感到自身覆滅的危機(jī)，不得不采取新的措施平息革命風(fēng)潮。1904年后，清政府決定效法西方、日本，改君主專制為君主立憲。于是清朝末年的政局，逐漸轉(zhuǎn)入了所謂預(yù)備立憲階段。也正是從這一意義上說，新政盡管不新，但它畢竟在客觀上撬動(dòng)了中國兩千年封建專制政體的基石。促使清政府作出立憲的舉措，主要原因在于體制內(nèi)資產(chǎn)階級(jí)自由派的努力推動(dòng)；日俄戰(zhàn)爭后列強(qiáng)對(duì)華侵略的嚴(yán)峻形勢逼迫；資產(chǎn)階級(jí)革命運(yùn)動(dòng)的猛烈沖擊。
1905年7月，慈禧太后召見大臣時(shí)表示：“立憲一事，可使我滿洲朝基永久確固，而在外革命黨亦可因此泯滅。候調(diào)查結(jié)果后，如果無妨礙，則必決意實(shí)行?！雹芡拢t命鎮(zhèn)國公載澤，戶部侍郎戴鴻慈，兵部侍郎徐世昌，湖南巡撫端方，商部右丞詔英，分赴東西洋各國考察政治。因在火車站遭到革命黨人吳樾的襲擊，乃改派山東布政使尚其亨，順天府丞李盛鐸隨同載澤、端方、戴鴻慈成行。11月，又命督辦政務(wù)處籌建立憲大綱，成立政治考察館，“雖未明布立憲之說，已隱然以預(yù)備立憲之舉動(dòng)，昭示國人?！惫蚀?，時(shí)人將清政府實(shí)行憲政形容成“猛虎迫于后，泰山頹于前”⑤,稱其要“撫綏國內(nèi)反對(duì)者和抵抗外國的侵略，鞏固帝國和王朝，舍立憲別無他途”⑥?！胺菍?shí)行立憲，無以弭內(nèi)憂，亦無以消外患，非欽定憲法無以固國本而安皇室，亦無以存國華而鞏固主權(quán)?！薄安涣椧越Y(jié)民心，大禍更將立至?！雹哌@些說法大體上是準(zhǔn)確的。
出洋大臣焉曉立憲為何物，考察無異于游西洋景。為交差計(jì)，只是暗中請擅長西學(xué)，通曉憲政的名流捉刀代筆，撰寫各項(xiàng)立憲的奏議。其中，梁啟超是出力最多的人。據(jù)《梁任公先生年譜長編初稿》記載：“當(dāng)日端方頻以書札與先生往還，計(jì)秋冬間先生為若輩代草考察憲政、奏請立憲，并赦免黨人、請定國是一類的奏折，逾二十余萬言。先生在給徐佛蘇的一封信里，曾略言其是。”在給徐佛蘇的信中，梁啟超談到他代筆撰寫二十余萬字的情景時(shí)說：“邇來送生活于海上者，二十余日，其間履陸地者，不過三十余小時(shí)?！雹?br>1906年七八月間，出洋考察政治的大臣先后回國，帶著梁啟超、楊度給他們擬好的《東西各國憲政之比較》、《中國憲政大綱應(yīng)吸收東西各國之所長》和《實(shí)施憲政程序》等上朝復(fù)命。他們一致的結(jié)論是：“方今世界，國無強(qiáng)弱、無大小，先后一揆，全出憲法一途，天下大計(jì)，居可知矣?！雹岫d澤所上的《奏請宣布立憲密折》,更是充分反映出清朝統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部那些主張立憲的王公大臣的內(nèi)心，堅(jiān)定了慈禧太后實(shí)行“憲政”的決心。載澤在密折中寫道：“以今日之時(shí)勢言之，立憲之利有最重要者三端：一曰皇位永固。立憲之國，君主神圣不可侵犯，故于行政不負(fù)責(zé)任，由大臣代負(fù)之，即偶有行政失宜，或議會(huì)與之反對(duì)，或經(jīng)議院彈劾，不過政府各大臣辭職，另立一新政府而已。故相位旦夕可遷，君位萬世不改，大利一。一曰外患漸輕。今日外人之侮我，雖由我國勢之弱，亦由我政體之殊，故謂為專制，謂為半開化而不以同等之國相待。一旦改行憲政，則鄙我者轉(zhuǎn)而敬我，將變其侵略之政策，為和平之邦交，大利二。一曰內(nèi)亂可弭。海濱洋界，會(huì)黨縱橫，甚者倡為革命之說，顧其所以煽惑人心者，則曰政體專務(wù)壓制，官皆民賊，吏盡貪人，民為魚肉，無以聊生，故從之者眾。今改行憲政，則世界所稱公平之正理，文明之極軌，彼雖欲造言，而無詞可借；欲倡亂，而人不肯從，無事緝捕搜拿，自然冰消瓦解，大利三?！敝劣诹椀倪M(jìn)程，載澤在奏折里建議：“今日宣布立憲，不過明示宗旨為立憲之預(yù)備，至于實(shí)行之期，原可寬立年限。 日本于明治十四年宣布憲政，二十二年始開國會(huì)， 已然之效，可仿而行也。”⑩
載澤的奏折引起了慈禧太后的重視，經(jīng)“御前會(huì)議”議決，決定采納施行。9月1日，清廷頒布上諭，宣布預(yù)備立憲。上諭中說：“觀今各國交通，政治法度，皆有彼此相因之勢，而我國政令，積久相仍， 日處阽危，受患迫切，非廣其知識(shí)、更定法制，上無以承祖宗締造之心，下無以慰臣庶平治之望。……時(shí)處今日，惟有及時(shí)詳晰甄核，仿行憲政，大權(quán)統(tǒng)諸朝廷，庶政公諸輿論，以立國家萬年有道之基。但目前規(guī)制未備，民智未開，若操切從事，徒飾空文，何以對(duì)國家而昭大信，故廓清積弊，明定責(zé)成，必從官制人手，亟應(yīng)先將官制分別議定，次第更張，并將各項(xiàng)法律，詳慎厘定，而又廣興教育，清理財(cái)政，整頓武備，普設(shè)巡警，使紳民明悉國政，以預(yù)備立憲基礎(chǔ)。著內(nèi)外臣工，切實(shí)振興，力求成效，俟數(shù)年后規(guī)模粗具，查看情形，參用各國成法，妥議立憲實(shí)行期限，再行宣布天下，視進(jìn)步之遲速，定期限之遠(yuǎn)近。”
清政府宣布預(yù)備立憲，表明它對(duì)傳統(tǒng)政治制度的自我更新有了一定認(rèn)識(shí)，也表明它已能夠容許比洋務(wù)運(yùn)動(dòng)，甚至比戊戌變法都更進(jìn)一步的改革。盡管它是被迫的，但這種改革有利于中國政治的近代化，是一種歷史的進(jìn)步。
自1905年9月清政府宣布“預(yù)備立憲”后，幾年間預(yù)備的事項(xiàng)主要有：
第一，參照西方各國的行政設(shè)置，厘定官制。
首先從中央官制改革入手。1906年8月，清政府派載澤等編纂官制，命各省督撫派員參議。經(jīng)過一番討論，由奕劻等議定了一個(gè)仿照歐美、日本等國設(shè)官情況，改革中央官制的奏折。在列舉了以往中央官制的積弊后，奏折提出：“首分權(quán)以定限。立法、行政、司法三者，除立法屬議院，今日尚難實(shí)行，擬暫設(shè)資政院以為預(yù)備外，行政之事，則專為內(nèi)閣各部大臣，內(nèi)閣有總理大臣，各部尚書亦為內(nèi)閣政務(wù)大臣，故分之為各部，合之而為政府，而無隔閡，入則同參閣議，出則各治部務(wù)，而事可貫通。如是則中央集權(quán)之勢成，政策統(tǒng)一之效著。司法之權(quán)，則專屬于法部，以大理院任審判，而法部監(jiān)督之，均與行政相對(duì)峙，而不為所節(jié)制?！?11)同時(shí)奏請京朝官制設(shè)置如下：
內(nèi)閣總理大臣一人，左右副大臣各一人；設(shè)外務(wù)部、吏部、民政部、度支部、禮部、學(xué)部、陸軍部、法部、農(nóng)工商部、郵傳部、理藩部。各部設(shè)尚書一人，左右侍郎各一人，不分滿漢；尚書均為內(nèi)閣政務(wù)大臣，參知政事；大理寺改為大理院，都察院仍舊；增設(shè)資政院、審計(jì)院、軍諮府。
奕劻等擬議的中央官制改革的辦法和內(nèi)容得到了清政府的批準(zhǔn)并依照執(zhí)行。由于統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部“頑固大臣仍尚有似是而非之辭熒惑圣聽”,所以新的中央官制中限于新設(shè)的11部，而原設(shè)的內(nèi)閣、軍機(jī)處仍存未變，表明清政府對(duì)政治改革還有很大程度的保留。不過，因?yàn)?1部是中央行政的主干機(jī)構(gòu)，它們的建立客觀上為以后責(zé)任內(nèi)閣的建立奠定了基礎(chǔ)。
改革地方官制是厘定官制的另一項(xiàng)重要內(nèi)容。1907年6月，清政府宣布改革地方官制。根據(jù)規(guī)定，地方行政設(shè)省、府(廳)、州、縣四級(jí)?？偠?、巡撫衙署，除保留原來的布政、提學(xué)兩司外，改提刑按察使司為提法使司，增設(shè)巡警道一員，專管全省警務(wù)；勸業(yè)道一員，專管全省農(nóng)工商業(yè)及各項(xiàng)交通事務(wù)，原有驛傳事務(wù)一并由其兼管；距省較偏遠(yuǎn)地區(qū)，可視情形酌設(shè)兵備道；為便于政令貫徹，根據(jù)地方行政與中央各部院相對(duì)接的規(guī)定，設(shè)交涉、吏、民政、度支、禮、學(xué)、軍政、法、農(nóng)、工商、郵傳等10科，每科設(shè)參事一名，承督撫之命，具體處理和執(zhí)行中央的指令。
第二，頒布《欽定憲法大綱》。
1908年8月27日，清政府頒布《欽定憲法大綱》。宣布“預(yù)備立憲”期限為九年，九年后召開國會(huì)，推行憲政?！稓J定憲法大綱》分為“君上大權(quán)”和“臣民權(quán)利義務(wù)”兩大部分，共計(jì)23條。在總綱中明確規(guī)定，中國采行“君主立憲政體”,實(shí)行三權(quán)分立的方式進(jìn)行統(tǒng)治。大綱用列記的形式規(guī)定“君上大權(quán)”14條，國家立法、司法、行政皆歸君上”總攬”,同時(shí)又規(guī)定“以議院協(xié)贊立法，以政府輔弼行政，以法院遵律司法”,對(duì)君主無限的權(quán)力進(jìn)行了一定程度的限制。大綱還確認(rèn)了法律面前人人平等，人人須遵法守法等一些具有資產(chǎn)階級(jí)性質(zhì)的民主原則，宣布：“憲法者，國家之根本法也，為君民所共享，自天子以至于庶人，皆當(dāng)率循，不容逾越。雖君民上下，同處于法律范圍之內(nèi)?！?12)此外，大綱以法律形式規(guī)定了人民的權(quán)利和義務(wù)，臣民在法律范圍內(nèi)擁有言論、著作、出版及集會(huì)、結(jié)社等自由，可以擔(dān)任政府官員和議員，“非按照法律規(guī)定，不得加以逮捕、監(jiān)禁、處罰”,“可以請法官審理其呈訴案件”,“應(yīng)受專門法律所定審判衙門的審判”, “財(cái)產(chǎn)及居住無故不得加以侵犯”,“按照法律規(guī)定，有納稅、當(dāng)兵的義務(wù)，臣民規(guī)定的賦稅，非經(jīng)新定法律更改，悉仍照舊輸納”,等等。所有這些規(guī)定，在中國歷史上都是破天荒的第一次。盡管它只是紙面上的東西，但同以往封建專制的無權(quán)不攬，人民生命財(cái)產(chǎn)毫無保障的情形相比，畢竟是向前進(jìn)了一步。一位西方歷史學(xué)家曾這樣評(píng)論說：“如果沒有爆發(fā)了革命的1911年的話，即近代中國的偉大一年應(yīng)該是1908年，因?yàn)樵谶@一年清政府為建立立憲政體而采取了一些初步的措施，公布了憲法大綱。”“憲法大綱重點(diǎn)雖是放在獲得君上的大權(quán)上，以保證大清皇帝統(tǒng)治大清帝國萬世一系，永遠(yuǎn)尊戴。但必須承認(rèn)，這對(duì)于使全國人民信服滿清政府歷次宣言的誠意來說，并不是一個(gè)很好的開始，但它終究是向前邁進(jìn)了顯著的一步?！?13)而且由于大綱規(guī)定的是二元制的君主立憲政體，所以“君上大權(quán)”的規(guī)定從法律角度看，也是符合君主立憲的政治原則的。
第三，成立中央資政院和省諮議局。
1907年9月，清政府宣布在中央設(shè)立資政院，作為議會(huì)成立前行使立法權(quán)的過渡機(jī)構(gòu)，任命溥倫、孫家鼐為總裁，主持籌備。稍后，又命令各省籌設(shè)諮議局，作為省議會(huì)成立前的過渡機(jī)構(gòu)。
各省諮議局首先成立。
1907年10月，光緒皇帝發(fā)布了成立諮議局的上諭：“前經(jīng)降旨于京師資政院，以樹議院基礎(chǔ)，但各省亦應(yīng)有采取輿論之所，俾其指陳通省利弊，籌計(jì)地方治安，并為資政院儲(chǔ)材之階，著各省督撫均在省會(huì)速設(shè)諮議局?！驳胤綉?yīng)興革事宜，議員公同集議，候本省大吏裁奪施行。遇有重大事件，由該督撫奏明辦理。將來資政院選舉議員，可由該局公推遞升。如資政院應(yīng)需考查詢問等事，一面行文該省督撫轉(zhuǎn)飭，一面徑行該局具復(fù)。該局有條議事件，準(zhǔn)其一面稟知該省督撫，一面徑稟資政院查核?！?14)翌年7月，清政府在各省掀起國會(huì)請?jiān)高\(yùn)動(dòng)的壓力下，諭準(zhǔn)公布了《諮議局章程》及《議員選舉章程》,同時(shí)還通令各省督撫，依據(jù)這個(gè)章程迅速舉辦諮議局，限一年內(nèi)成立(15)。
依《諮議局章程》規(guī)定，諮議局為“各省采取輿論之地”,是以陳述“通省利病籌計(jì)地方治安為宗旨”的機(jī)構(gòu)，具體職責(zé)有：議決本省興革事項(xiàng)；議決本省歲出歲入預(yù)決算、稅法、公債及擔(dān)任義務(wù)的增加；議決本省單行章程規(guī)則的增刪和修改及權(quán)力的存廢；選舉資政院議員；申復(fù)資政院、督撫諮詢事件；公斷和解決本省自治會(huì)的爭議；接受自治會(huì)或人民陳請建議事件，等等(16)。但諮議局議決一切事件，須要“呈請督撫批準(zhǔn)”才能執(zhí)行，并且要受各省督撫的監(jiān)督。
《諮議局章程》明確規(guī)定：“凡屬本省籍貫?zāi)凶?，年滿二十五歲以上，具下列資格之一者有選舉諮議局議員之權(quán)：一、曾在本省辦理學(xué)務(wù)及其他公益事務(wù)滿三年以上著有成績者；二、曾在本國及外國中學(xué)及與中學(xué)同等或中學(xué)以上之學(xué)堂畢業(yè)得有文憑者；三、有舉、貢、生員以上之出身者；四、曾任實(shí)缺職官文七品武五品以上未被參革者；在本省地方有五千元以上營業(yè)資本或不動(dòng)產(chǎn)者?！?17)據(jù)載，依據(jù)這樣的條件，各省登記的合格選舉人，最多的如直隸、江蘇兩省，不過16萬余人，各占其人口總數(shù)的0.62%和0.50%;最少的為黑龍江省，選舉人只有4 600余人，占該省人口總數(shù)的0.23%;甘肅省為9 000余人，只占其人口總數(shù)的0.19%(18)。比例之低，為各國選舉史所罕見。在這樣的條件下，勞動(dòng)階層進(jìn)入議會(huì)無疑難于上青天，但卻對(duì)官紳階層頗為有利。這些選入諮議局的官紳同舊式純封建性的官紳已有很大區(qū)別，其中很大一部分是不同程度的具有資本主義傾向或已經(jīng)是資產(chǎn)階級(jí)的新官紳，而且已有不少人去到國外留學(xué)或考察過，有的則在國內(nèi)受過新式教育。例如：奉天53個(gè)議員中，到過日本留學(xué)或考察的6人，在國內(nèi)受新式教育的9人；直隸155個(gè)議員中，留學(xué)日本的1 1人；江蘇125個(gè)議員中，留學(xué)日本或考察的10人；浙江1 11個(gè)議員中，留學(xué)日本的11人(有8人進(jìn)過日本法政大學(xué));湖北97個(gè)議員中，留學(xué)日本的9人(有7人進(jìn)過日本法政大學(xué))。特別是21個(gè)省先后出任議長、副議長的67人內(nèi)，留學(xué)日本或到日本考察過的計(jì)23人(19)。故熟悉當(dāng)時(shí)情況的人說：“宣統(tǒng)元年，各省諮議局成立，當(dāng)選之議員，以主張立憲留日歸國之學(xué)生為大多數(shù)?！?20)有人在回憶四川諮議局的情形時(shí)稱：“這些議員，大多數(shù)都是立憲派或與立憲派有聯(lián)系的人?！?21)譚人鳳也談過，湖南“諮議局的人，多半是憲政會(huì)分子”(22)。所以，雖然舊式官紳在諮議局里還占有一定比例，有的省甚至占大多數(shù)，但掌握諮議局的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)并能在會(huì)內(nèi)左右局勢的，一般都是立憲派人，如張謇、湯壽潛、譚延闿、湯化龍、蒲殿俊等?？梢哉f，諮議局多少具有代表民族資產(chǎn)階級(jí)上層利益的地方議會(huì)的雛形了。
伴隨著各省諮議局的出臺(tái)，中央資政院的籌備也進(jìn)入了實(shí)施的階段。1909年8月，光緒皇帝在設(shè)立資政院的上諭中說：“立憲政體，取決公論，上下議院，實(shí)為行政之本，中國上下議院一時(shí)未能成立，亟宜設(shè)資政院，以立議會(huì)基礎(chǔ)?！?23)同時(shí)，清政府公布了《資政院章程》全案。從其所規(guī)定的職能來看，資政院與一般立憲國家議院的性質(zhì)有明顯的區(qū)別。章程規(guī)定：資政院奉旨飭議事件；不得參議憲法，只能參議預(yù)算、決算、稅法、公債、新定法律及其修改事項(xiàng)等。而對(duì)其議決案，政府可持異議，提交資政院復(fù)議。如仍持原案，則資政院總裁與軍機(jī)大臣或部院大臣同時(shí)分別具奏，請旨裁奪。章程還規(guī)定：資政院的議決案必須由總裁會(huì)同有關(guān)行政大臣具奏請旨，不能單獨(dú)具奏。這樣，資政院就沒有一般議院所具有的獨(dú)立的立法權(quán)?！懊麨樽h院基礎(chǔ)”,實(shí)際上“有名無實(shí)，一事未辦。”“其制略似國會(huì)，然國會(huì)之權(quán)限，規(guī)定于議法院，資政院章程絕不見有責(zé)任之政府”,“以法制言，議院為獨(dú)立機(jī)關(guān)，而資政院不然；以效力言，議院議決之案，經(jīng)君主裁可，大臣署名而實(shí)行，而資政院不然；以責(zé)任言，議院議決之案，對(duì)之負(fù)責(zé)任者為內(nèi)閣，而資政院不然?！?24)
1910年10月，資政院正式成立。按照《資政院院章》,資政院議員分“欽選”、“民選”兩類，各占100議席。欽選議員中宗室王公世爵16名，滿漢世爵12名，外藩王公世爵14名，宗室覺羅6名，各部院官員32名，碩學(xué)通儒10名，納稅多者10名。民選議員由各省諮議局選舉產(chǎn)生，除新疆因諮議局緩辦而未選出外，經(jīng)各省按分配名額選出的資政院議員計(jì)98人，絕大多數(shù)是有功名的官紳(25)。又據(jù)吳玉章回憶，資政院議員中皇帝委派王公世爵10人，宗室5人，中央各部院官員100人，業(yè)主資產(chǎn)10000元以上者10人，共124人；各省諮議局議員互選，由督撫復(fù)核諮選的約160至170人，全部總計(jì)約300人(26)。
欽選議員與民選議員在資政院內(nèi)雖然大致各半，但其活動(dòng)能力卻相差懸殊。欽選議員中除少數(shù)從各部院推選的較年輕的官員有一定的政治知識(shí)和活動(dòng)能力外，其余者多對(duì)憲政毫無了解，故此也無甚主張，在議會(huì)中不是沉默不語便是隨聲附和；另有少數(shù)頑固守舊者，雖有主張，但自忖勢孤力單，礙于輿論，不敢多所表露。而民選議員都是來自各省諮議局的佼佼者，多為資產(chǎn)階級(jí)自由派代表或與之有聯(lián)系的立憲派分子，在國會(huì)請?jiān)高\(yùn)動(dòng)中已顯露過鋒芒。其中留學(xué)日本或到日本考察過的有24人(留學(xué)日本法政大學(xué)的15人)(27),頗有些憲政知識(shí)，并且能言善辯。如江蘇的雷奮、孟昭常，直隸的劉春霖、于邦華，湖南的羅宗夔、羅杰，浙江的邵羲，江西的江龍光，廣西的吳賜齡等，均為早已著名的立憲派骨干分子。由于他們的積極活動(dòng)，民選議員幾乎完全控制了資政院的輿論趨向，這是為清廷所始料不及的。
第四，建立責(zé)任內(nèi)閣。
自《欽定憲法大綱》規(guī)定中國“確定為君主立憲政體”后，1906年11月，清政府批準(zhǔn)公布了《內(nèi)閣官制及辦事暫行章程》,決定設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣作為中央行政最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。內(nèi)閣由總理大臣、協(xié)理大臣和各部院大臣組成，統(tǒng)稱國務(wù)大臣，職責(zé)為“輔弼皇帝，擔(dān)負(fù)責(zé)任”?？偫泶蟪家蝗耍氨惺ブ?，翊翼機(jī)務(wù)，平章內(nèi)外政事，凡用人行政一切重要事宜，均由該大臣承旨施行”;協(xié)理大臣二人，協(xié)助總理大臣，平章內(nèi)外政事，均由特旨簡任；設(shè)政事堂為內(nèi)閣會(huì)議公所；國務(wù)大臣會(huì)議為內(nèi)閣最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，有權(quán)制定和議決對(duì)外交涉、軍國要政、奏任以上官員的任免、仲裁調(diào)解各部院之間的爭議以及奉特旨及議院移送的民眾陳訴事件，等等。1911年5月，清政府正式公布內(nèi)閣官制19條，內(nèi)閣辦事章程14條，宣布“采用各國君主立憲之制”(28)。任命奕劻為內(nèi)閣總理大臣，那桐、徐世昌為內(nèi)閣協(xié)理大臣，外務(wù)部尚書梁敦彥、民政部尚書善耆、度支部尚書載澤、學(xué)部尚書唐景崇、陸軍部尚書蔭昌、海軍部尚書載洵、司法部尚書紹昌、農(nóng)工商部尚書溥淪、郵傳部尚書盛宣懷、理藩部尚書壽耆為國務(wù)大臣，組成中國歷史上第一屆責(zé)任內(nèi)閣。同時(shí)下令裁撤舊設(shè)內(nèi)閣、軍機(jī)處、內(nèi)閣會(huì)議政務(wù)處等機(jī)構(gòu)。內(nèi)閣之外增設(shè)弼德院，類似各國的樞密院或元老院，“該院權(quán)限與內(nèi)閣相為維系，所關(guān)重要，必須同時(shí)并設(shè)，備充皇帝顧問?！?29)5月17日，清政府參酌日本內(nèi)閣官制辦法，公布了內(nèi)閣屬官官制，規(guī)定內(nèi)閣下設(shè)承宣廳、制誥局、敘官局、統(tǒng)計(jì)局、印鑄局，別設(shè)法制院專管法制。裁撤憲政編查館及吏部稽察欽奉上諭事件處、內(nèi)閣批本處等機(jī)構(gòu)，改翰林院為學(xué)士院，直隸內(nèi)閣。至此，清朝中央政權(quán)基本上實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)統(tǒng)一、權(quán)力集中。而且就清政府設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣的精神和原則來說，大體符合西方君主立憲國家的內(nèi)閣制，更近似日本的內(nèi)閣制，與先前的君主政體相比，顯示了進(jìn)步性。
第一，清政府把實(shí)行君主立憲政體作為一種國策確定下來，意味著承認(rèn)君主專制制度存有缺陷，至少是一種已不適應(yīng)于當(dāng)時(shí)形勢因而必須加以改革的政治制度。資產(chǎn)階級(jí)革命派在宣傳建立共和政體的斗爭目標(biāo)時(shí)，曾經(jīng)揭露封建君主專制是政治腐敗和國家貧弱的根源，立憲派在鼓吹實(shí)行君主立憲政體的必要性時(shí)，也曾歷數(shù)封建專制存在著種種弊端，現(xiàn)在封建統(tǒng)治階級(jí)也被迫承認(rèn)這種政治制度已經(jīng)不再是十全十美的東西，要在20世紀(jì)的政治舞臺(tái)上照舊存在是不合理的了。這本身就是一種進(jìn)步。眾所周知，封建君主專制政體在中國延續(xù)了幾千年，在封建主義的法律規(guī)范、道德標(biāo)準(zhǔn)和意識(shí)形態(tài)里，一向是作為天經(jīng)地義、神圣不可侵犯的原則存在。如今，這一原則不僅在資產(chǎn)階級(jí)的不同政治派別那里遭到了否定，封建階級(jí)自身也被迫同意可以改變。對(duì)于清政府來說，承認(rèn)這一點(diǎn)無疑十分痛苦，但卻又終于不能不作出這種承諾。當(dāng)是時(shí)，封建君主政體仍然是一個(gè)現(xiàn)實(shí)存在，封建統(tǒng)治者一方面在實(shí)際行動(dòng)中竭力維護(hù)和保持這個(gè)現(xiàn)實(shí)存在；另一方面又在口頭或道理上聲稱必須改變這個(gè)現(xiàn)實(shí)存在，處于一種矛盾失據(jù)和進(jìn)退維谷的狀態(tài)之中。如前所述，《欽定憲法大綱》精義之一為“君主總攬統(tǒng)治權(quán)，按照憲法行之”。反映出由“君權(quán)神授”向“君權(quán)人授”的變動(dòng)。既然是人授，那么，權(quán)力授予的多少，就變成了可以討論的問題。事實(shí)也正是如此， 自從宣布預(yù)備立憲后，立憲派和部分督撫不斷要求召開國會(huì)和建立“責(zé)任政府”,其實(shí)質(zhì)是要適當(dāng)?shù)亍安靡帧本龣?quán)。對(duì)于這種要求，清政府雖然可以用各種方式拒絕，但其理由只是時(shí)機(jī)不到、不可操之過急等搪塞之詞，再也不能說這種要求不合理或是根本不允許的了。
第二，清政府畢竟在條文和形式上規(guī)定了人民的一些民主權(quán)利。這些規(guī)定就人民政治地位是否提高來說，可能沒有多大實(shí)際意義，但就有利于人民從事政治活動(dòng)這一角度而言，卻非毫無作用。例如“大權(quán)統(tǒng)于朝廷，庶政公諸輿論”這一預(yù)備立憲基本原則的規(guī)定，較之過去“天下有道，則庶人不議”的信條有了明顯不同，從而為人民參與某些政治活動(dòng)找到了合法的依據(jù)。有清一代，一直實(shí)行禁止結(jié)社政策，戊戌年間曾開放數(shù)日，但很快又重申禁令。而預(yù)備立憲后，人民集會(huì)結(jié)社的自由寫進(jìn)了《欽定憲法大綱》,此后各種政治團(tuán)體的出現(xiàn)猶如雨后春筍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在清政府宣布預(yù)備立憲前后，不包括秘密活動(dòng)的革命團(tuán)體，僅公開性的結(jié)社，就有六百余個(gè)之多(30)。當(dāng)時(shí)立憲派的報(bào)紙?jiān)形恼略u(píng)論：“我國國民，數(shù)千年來，馴屈于專制政體之下，固未嘗有輿論也?！鳖A(yù)備立憲后，“庶政公諸輿論，于是民氣日益發(fā)舒，輿論亦漸成立。比年以來，政府舉措有不當(dāng)于民意者，輿論得抉其所見，起而與之抗?fàn)帯ｋm以政府之腐敗，官吏之專橫，亦且懾于眾議，不能不屈己以從眾?！?31)這大概是符合當(dāng)時(shí)政治現(xiàn)實(shí)的。
第三，清政府厘定官制、設(shè)立資政院和諮議局等舉措，為一部分資產(chǎn)階級(jí)參與政治拓寬了道路。例如，在討論官制改革時(shí)，有人提出應(yīng)該重視吸取“富資本能通曉一宗實(shí)業(yè)有經(jīng)驗(yàn)而信于其儕者”(32)參與政治活動(dòng)的意見。在一些新設(shè)或改設(shè)的機(jī)構(gòu)中，也確實(shí)吸收了一些號(hào)稱通達(dá)“憲政”的人物。在資政院和諮議局議員選舉辦法中，也都有關(guān)于“營業(yè)資本或不動(dòng)產(chǎn)”等財(cái)產(chǎn)方面的條件，甚至明確規(guī)定了有“資產(chǎn)”的“業(yè)主”的議員名額，加之各地試辦地方自治后，在府、縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)各級(jí)設(shè)立議事會(huì)、參事會(huì)等，又吸收了一部分士紳參加。這一切，均應(yīng)視為封建地主階級(jí)在統(tǒng)治權(quán)方面對(duì)資產(chǎn)階級(jí)作出的一定程度上的讓步。
總之，清末預(yù)備立憲，尤其是責(zé)任內(nèi)閣的成立，是中國政治開始邁向近代化的重要標(biāo)志。但由于新內(nèi)閣在人選上滿洲權(quán)貴和皇族成員占絕對(duì)多數(shù)，因而引起統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部的滿漢矛盾，被漢族官僚、立憲派指斥為“皇族內(nèi)閣”、“親貴內(nèi)閣”、“借立憲以行專制，假設(shè)閣以集皇權(quán)”,這或許并未失實(shí)，革命黨人藉此發(fā)動(dòng)國人“驅(qū)除韃虜”,更無不當(dāng)。但就歷史的發(fā)展來看，任何一個(gè)國家體制的變動(dòng)從改革到完善都需要經(jīng)歷相當(dāng)長的歷史時(shí)期，關(guān)鍵要看其是否推動(dòng)了歷史向前發(fā)展，并且以其受益的涵蓋面多寡為衡量標(biāo)準(zhǔn)。過去如是，今亦如是，又何必苛求于古人呢？