秦始皇在統(tǒng)一六國以前，在秦國就設有“田令”,專職管田地。統(tǒng)一以后，秦始皇于公元前216年頒布了“使黔首自實田”的詔令，“黔首”,是戰(zhàn)國與秦時對國民的稱呼，黔為黑色，故“黔首”主要是指一般的黎民。這句話的意思是命令所有占有土地的人，向秦政府據實登記所有的田地。這次進行全國性的土地登記，是因為在秦的統(tǒng)一戰(zhàn)爭過程中，土地占有的情況有著很大的變化，尤其是原來六國的土地占有情況，秦更是心中無底，通過土地登記，是為了按畝收稅，以穩(wěn)定賦稅收入?！笆骨鬃詫嵦铩备蟮囊饬x，還在于通過這一詔令，在法律上確定了土地私有制，對封建的土地私有制的發(fā)展起了推動作用。再從這一詔令突出“黔首”來看，小土地所有者的自耕農此時占有相當的優(yōu)勢，而土地私有制的確立，也為地主的兼并提供了法律的保護。