1917年11月7日爆發(fā)的俄國(guó)十月革命及隨之產(chǎn)生的蘇維埃新式政權(quán)，引起了全世界的矚目。俄國(guó)是中國(guó)的近鄰，與中國(guó)有密切的關(guān)系，俄國(guó)發(fā)生的政治變動(dòng)自然也為中國(guó)各界所關(guān)心。11月10日，上?！睹駠?guó)日?qǐng)?bào)》即以“突如其來(lái)之俄國(guó)政變”為題，報(bào)道了有關(guān)情況。盡管當(dāng)時(shí)的中國(guó)政界及輿論界還不能完全理解俄國(guó)革命對(duì)中國(guó)的意義，但中俄關(guān)系其后的變化，卻是俄國(guó)革命發(fā)生的邏輯結(jié)果。
俄國(guó)革命發(fā)生后，新生的蘇維埃政權(quán)面臨著內(nèi)有國(guó)內(nèi)反叛，外有列強(qiáng)干預(yù)的嚴(yán)峻形勢(shì)，其地位并不穩(wěn)固，遠(yuǎn)東方面的局勢(shì)尤其堪憂(日軍出兵西伯利亞，支持白軍與紅軍對(duì)抗)。為了穩(wěn)定遠(yuǎn)東的形勢(shì)，同時(shí)打破在國(guó)際上的被孤立地位，蘇維埃政權(quán)希望發(fā)展與中國(guó)的關(guān)系，并表現(xiàn)出與前沙俄政權(quán)不同的態(tài)度。1918年7月4日，蘇俄外交人民委員齊切林首次提出，蘇俄可以放棄沙俄在中國(guó)獲得的賠款等權(quán)利，并可由中國(guó)提前贖回中東路^[1]。1919年7月25日，蘇俄政府發(fā)表《俄羅斯蘇維埃社會(huì)主義共和國(guó)對(duì)中國(guó)人民和中國(guó)北方與南方政府宣言》,即蘇俄第一次對(duì)華宣言，鄭重宣布：廢除中俄間所訂的一切密約與協(xié)約，放棄帝俄在華所有特權(quán)，放棄帝俄租界，放棄庚子賠款，將中東鐵路及其附屬產(chǎn)業(yè)無(wú)償歸還中國(guó)，希望與中國(guó)就此進(jìn)行交涉^[2]。1920年9月27日，蘇俄政府由代理外交人民委員加拉罕署名發(fā)出《致北京政府外交總長(zhǎng)函》(即蘇俄第二次對(duì)華宣言),再次重申上年聲明的主要內(nèi)容，并向中國(guó)政府提議，磋商廢除條約事宜，在雙方完全平等與互相尊重主權(quán)完整的基礎(chǔ)上締結(jié)新約，建立外交關(guān)系。蘇俄政府在此次宣言中提出了中蘇訂約的若干具體條件，如中國(guó)不應(yīng)支持俄國(guó)反革命派之舊黨，并不允許其在中國(guó)領(lǐng)土內(nèi)有所動(dòng)作；應(yīng)將反對(duì)蘇俄之軍隊(duì)及各團(tuán)體解除武裝；驅(qū)逐舊俄駐華外交人員；不得將蘇俄放棄之庚子賠款付與舊俄人員。此次宣言，蘇俄不僅未提放棄中東鐵路之事，而且要求兩國(guó)訂立蘇俄需用中東鐵路辦法之專約^[3]。蘇俄兩次對(duì)華宣言表示了蘇俄政府的對(duì)華外交新姿態(tài)，體現(xiàn)了蘇俄與中國(guó)建立平等關(guān)系的愿望，與列強(qiáng)一向以來(lái)欺凌中國(guó)的態(tài)度尤其是巴黎和會(huì)期間列強(qiáng)對(duì)同為戰(zhàn)勝國(guó)中國(guó)的冷酷態(tài)度顯出區(qū)別。但是，不能不指出的是，在蘇俄提出放棄沙俄在華特權(quán)時(shí)，前沙俄政府的在華特權(quán)因第一次世界大戰(zhàn)及其倒臺(tái)等因素的影響已所余無(wú)幾，蘇俄宣言的實(shí)際目的，實(shí)為以放棄此等空洞特權(quán)為條件，爭(zhēng)取中國(guó)對(duì)蘇俄革命的同情、合作與支持，爭(zhēng)取中國(guó)站在反帝反日及反白軍的立場(chǎng)上，以恢復(fù)蘇俄對(duì)仍在日本和白軍控制和威脅下的遠(yuǎn)東地區(qū)的主權(quán)。而在蘇俄實(shí)際利益所在的中東路問(wèn)題上，蘇俄自始就是有保留的^[4],1920年成立的遠(yuǎn)東共和國(guó)的“獨(dú)立宣言”甚至將中東路區(qū)視為其領(lǐng)土之一部分，遭到北京政府的抗議^[5]。蘇俄官員曾經(jīng)坦白地表示：“俄所深患者，即中東路界內(nèi)之俄賊，如中國(guó)不將霍爾瓦特及舊黨一般文武驅(qū)除凈盡，則俄憂未已，……所謂先訂大綱，交換意見(jiàn)，實(shí)欲以此事為前提?！?sup>[6] 北京政府外交部在研究了蘇俄宣言后認(rèn)為，蘇俄聲明放棄滿洲侵略品的表示，“語(yǔ)涉含混，且滿洲為我領(lǐng)土，列入放棄權(quán)利，尤難索解”;放棄庚子賠款，“目的系在斷絕舊黨使領(lǐng)接濟(jì)”;放棄各種特權(quán)及租界，“尚難及于在華俄官商，難期見(jiàn)諸事實(shí)”;結(jié)束俄國(guó)及其他國(guó)家對(duì)華強(qiáng)暴行為并希望中國(guó)與俄攜手奮斗，“有煽動(dòng)中國(guó)人民仇視協(xié)約國(guó)及反對(duì)政府之意義，不能認(rèn)為友誼舉動(dòng)”;惟有無(wú)條件歸還中東路及其附屬產(chǎn)業(yè)“意尚確定”^[7]。但恰恰是這一項(xiàng)，蘇俄俟后在談判中并不承認(rèn)。曾有外國(guó)學(xué)者評(píng)論說(shuō)，俄國(guó)人堅(jiān)持“財(cái)政和經(jīng)濟(jì)利益”的政策，是中蘇外交談判拖延的主要原因^[8]。
蘇俄政府的宣言和提議，由于種種原因一時(shí)未能傳至中國(guó)^[9]。而在外交政策上看列強(qiáng)眼色行事的北京政府，還追隨列強(qiáng)之后，參加封鎖與干涉蘇俄革命的行動(dòng)。1918年1月11日，北京政府命令張作霖封鎖中俄邊境，斷絕中俄交通；2月隨同協(xié)約國(guó)一起撤走駐俄公使；8月派遣陸軍第九師團(tuán)長(zhǎng)宋煥章為駐海參崴支隊(duì)長(zhǎng)，統(tǒng)軍四千人進(jìn)駐蘇俄境內(nèi)尼古里斯克地區(qū)，協(xié)助白軍與日、美聯(lián)軍“驅(qū)戰(zhàn)過(guò)激派”,“參列聯(lián)軍會(huì)議”,奉聯(lián)軍總司令大谷大將令，駐守烏蘇里鐵路，參加了列強(qiáng)對(duì)俄國(guó)的武裝干涉^[10]。在國(guó)內(nèi)，北京政府繼續(xù)承認(rèn)沙俄外交使團(tuán)的合法性，并向這個(gè)已經(jīng)不能代表俄國(guó)的使團(tuán)繼續(xù)支付庚子賠款^[11];同時(shí)，解除中東路“附和過(guò)激黨之俄軍工人等”的武裝，鎮(zhèn)壓哈爾濱工兵代表蘇維埃，使中東路“所有沿線路政，悉歸我軍按段駐扎保護(hù)”^[12];對(duì)于退入東北的蘇俄白軍謝米諾夫等部，“均為之收容，復(fù)許其增募軍兵，以圖進(jìn)取，助其運(yùn)輸餉械，以濟(jì)軍用，掩護(hù)其側(cè)翼，俾免壓迫”^[13]。
1920年春，蘇俄遠(yuǎn)東地區(qū)的形勢(shì)發(fā)生變化，白軍被紅軍擊敗，局勢(shì)趨于穩(wěn)定。列強(qiáng)于無(wú)可奈何之下，開(kāi)始醞釀自西伯利亞撤兵。因此，北京政府的對(duì)俄態(tài)度也開(kāi)始變化。2月間，北京政府宣布自蘇俄境內(nèi)撤回宋煥章部，并將退入東北的蘇俄白軍一律解除武裝。3月通過(guò)中國(guó)駐伊爾庫(kù)茨克領(lǐng)事收到了蘇俄對(duì)華宣言正式文本，并開(kāi)始通過(guò)駐蘇俄海參崴等地的領(lǐng)事及駐英國(guó)、丹麥等國(guó)的使節(jié)與蘇俄接觸。北京政府一方面表示此宣言“果否可憑，尚屬問(wèn)題，現(xiàn)正熟加考察”,要求“遇有此類文件，并應(yīng)注意扣留，以杜亂源”;另一方面決定探詢各協(xié)約國(guó)對(duì)俄態(tài)度，并取一致行動(dòng)，同時(shí)派人赴蘇考察^[14]。6月，北京政府委派張斯麐為使者，出訪遠(yuǎn)東共和國(guó)與蘇俄，與蘇方進(jìn)行非正式接觸。張?jiān)谀箍茣?huì)見(jiàn)了蘇俄外交人民委員加拉罕和政府首腦列寧。張?jiān)谙虮本┱畧?bào)告時(shí)認(rèn)為：“勞農(nóng)極愿與我親密，麐等到后，備極優(yōu)待?！瓝?jù)所提取消一切舊約等條，實(shí)與我有益無(wú)損。設(shè)令拒絕，在我則將失時(shí)機(jī)，在彼必以我懦不足恃，屆時(shí)另生他策，結(jié)合蒙古，并派員與他國(guó)訂立條約，協(xié)謀中國(guó)，為害滋大?！币虼耍瑥埥ㄗh“迅籌對(duì)待方針，以免貽誤”,并傾向于接受蘇俄提議，訂立協(xié)約^[15]。但北京政府此時(shí)既有列強(qiáng)的壓力，又對(duì)蘇俄在中東路等問(wèn)題上的態(tài)度不滿，尚無(wú)意與蘇俄建立正式關(guān)系，9月28日下令召回張斯麐代表團(tuán)，交涉沒(méi)有打開(kāi)局面。與此同時(shí)，蘇俄外交代表維連斯基也訪問(wèn)了中國(guó)。5月27日，新疆與蘇俄地方當(dāng)局簽訂通商協(xié)議，成為蘇俄新政府成立后中蘇兩國(guó)間簽訂的第一個(gè)協(xié)定^[16]。
1920年7月直皖戰(zhàn)后，蘇俄方面認(rèn)為，親日的皖系下臺(tái)對(duì)恢復(fù)中蘇關(guān)系有利；而直系吳佩孚為了對(duì)抗日本支持的奉系，也想利用蘇俄為己所用。中蘇關(guān)系的改善出現(xiàn)了新的契機(jī)。
蘇俄遠(yuǎn)東共和國(guó)代表、國(guó)防部副部長(zhǎng)優(yōu)林1920年6月間曾在買賣城申請(qǐng)來(lái)華，但被北京政府以擔(dān)心“惹起國(guó)際間之誤會(huì)”,“于國(guó)際上頗感不便”為由拒絕，令其“盡可就近與地方官接洽”^[17]。直皖戰(zhàn)后，形勢(shì)變化，7月21日，中國(guó)外交部電告庫(kù)倫西北籌邊使公署，告以如優(yōu)林“不自居為正式代表，僅以委員名義，與中國(guó)接洽商務(wù)”,中國(guó)政府當(dāng)予同意。優(yōu)林獲悉此訊后，同意改用“遠(yuǎn)東共和國(guó)商務(wù)總代表”名義來(lái)華^[18]。該使團(tuán)一行六人于8月26日抵達(dá)北京。北京政府對(duì)待優(yōu)林來(lái)訪議定原則為“表面上則接洽商務(wù)，內(nèi)容則兼及政治”,“政治談判及完全承認(rèn)，不能不暫持審慎”^[19]。因?yàn)榱袕?qiáng)擔(dān)心中蘇之間的接近不利于保持他們的在華特殊利益，對(duì)北京政府與蘇俄代表的接觸多次提出勸告，勿與優(yōu)林使團(tuán)作政治談判。迫使北京政府外交部不得不聲明：優(yōu)林既以商務(wù)委員名義而來(lái)，中國(guó)政府當(dāng)然僅與接洽經(jīng)濟(jì)事務(wù)；惟承認(rèn)過(guò)激派政府一層，保證當(dāng)與各國(guó)取同一態(tài)度^[20]。
為了與蘇俄的接觸和談判，北京政府也作出了一些姿態(tài)。1920年7月，中國(guó)方面完全停付向舊俄的庚子賠款。8月，中國(guó)政府宣布撤銷同日本簽訂的、旨在反對(duì)蘇俄的《共同防敵軍事協(xié)定》^[21]。9月8日，外交總長(zhǎng)顏惠慶會(huì)見(jiàn)舊俄公使庫(kù)達(dá)攝夫，告其久不能行使職務(wù)，所轄領(lǐng)館與俄國(guó)僑民也大都不聽(tīng)其命，實(shí)際已失去代表資格，授意其自行辭職，同時(shí)自行取消所有俄國(guó)在華領(lǐng)事資格。庫(kù)達(dá)攝夫仍不愿放棄其職務(wù)。9月23日，北京政府發(fā)布《大總統(tǒng)令》,宣布停止舊俄外交人員待遇，同時(shí)保護(hù)俄僑生命財(cái)產(chǎn)，“關(guān)于俄國(guó)租界暨中東鐵路用地，以及各地方僑居之俄國(guó)人民一切事宜，應(yīng)由主管各部暨各省區(qū)長(zhǎng)官妥籌辦理”^[22]。其后，各地當(dāng)局派員接收了天津、漢口俄租界；關(guān)閉了十九處舊俄領(lǐng)事館(包括外蒙),并令接收俄人在華特權(quán)利益，如封閉舊俄郵局、代管舊俄政府存于中國(guó)銀行之財(cái)產(chǎn)；廢除舊俄領(lǐng)事裁判權(quán)^[23]。
然而，北京政府的舉措?yún)s為列強(qiáng)所不滿。駐京公使團(tuán)為了維護(hù)列強(qiáng)的特權(quán)，要求北京政府“保全中俄?xiàng)l約所有之利益，勿使作廢”,并要求“以后各項(xiàng)辦法請(qǐng)與有關(guān)系之國(guó)先行協(xié)商，以免誤會(huì)。”北京政府不得不聲明，中國(guó)對(duì)舊俄利益只是代管，并不影響各國(guó)在華利益，并將北京俄使館交外交團(tuán)代管^[24] 。10月11日，日、法公使又向各國(guó)公使提出建議：“俄國(guó)在華之利益，應(yīng)暫交列強(qiáng)代為保管”。各國(guó)公使多表贊同，并以公使團(tuán)名義照會(huì)中國(guó)政府外交部，聲稱：“中國(guó)政府萬(wàn)不能永遠(yuǎn)取消俄人按約在中國(guó)所享之利益”,“請(qǐng)中國(guó)政府與外交團(tuán)商定暫時(shí)管理俄人在中國(guó)之利益辦法”。22日，北京政府外交部答復(fù)如下：“俄國(guó)領(lǐng)事裁判權(quán)當(dāng)然中止”,而“俄國(guó)已宣布自愿放棄的權(quán)利，……自無(wú)再與外交團(tuán)另訂暫時(shí)管理俄人辦法之必要?！?sup>[25]此后，外交團(tuán)仍屢向中國(guó)政府外交部提出交涉，以維護(hù)舊俄在華利益，但舊俄在華利益事實(shí)上已被中國(guó)逐漸清理，外交團(tuán)最終亦只能作罷。
在列強(qiáng)的壓力下，北京政府對(duì)蘇俄的態(tài)度忽冷忽熱，處在矛盾之中。9月16日，外交部發(fā)表聲明，稱中國(guó)將與優(yōu)林商議保護(hù)遠(yuǎn)東華僑辦法及商務(wù)貿(mào)易問(wèn)題，同時(shí)則回避了中國(guó)與遠(yuǎn)東共和國(guó)的政治關(guān)系問(wèn)題^[26]。優(yōu)林在北京見(jiàn)不到外交部的高級(jí)官員，交涉處于停頓中。10月間，北京政府令中國(guó)前駐俄公使、現(xiàn)任俄事委員會(huì)會(huì)長(zhǎng)劉鏡人主持與優(yōu)林的交涉。11月30日，劉鏡人在首次會(huì)見(jiàn)優(yōu)林時(shí)，提出了中蘇雙方商談商務(wù)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的四項(xiàng)條件，即蘇俄不在中國(guó)領(lǐng)土內(nèi)為任何政治行為之鼓吹，賠償中國(guó)在蘇僑民自俄國(guó)革命以來(lái)之損失，保護(hù)遠(yuǎn)東中國(guó)僑民之生命財(cái)產(chǎn)，明白處理中國(guó)人民在新疆邊地及后貝加爾湖各地方所遇種種可憾情事^[27]。優(yōu)林不僅當(dāng)面承認(rèn)了上述四項(xiàng)條件，而且于12月13日以公文形式致函外交總長(zhǎng)顏惠慶予以承認(rèn)，但堅(jiān)持蘇俄對(duì)中東路的權(quán)益^[28]。不過(guò)，優(yōu)林多次求見(jiàn)外交總長(zhǎng)而不得，他在給顏惠慶的信中說(shuō)：“代表團(tuán)在北京居住三月，其結(jié)局距開(kāi)始公同商議與解決部分問(wèn)題尚遠(yuǎn)，并未得有何等效果。”^[29] 結(jié)果他只好轉(zhuǎn)而在民眾團(tuán)體和學(xué)者中間奔走活動(dòng)，以獲得他們的同情與支持。
影響中蘇關(guān)系恢復(fù)的重要障礙之一是中東路問(wèn)題。舊俄中東路總辦霍爾瓦特在十月革命后仍居原位，并于1920年1月聲明“對(duì)于鐵路附近地居住俄人之國(guó)家統(tǒng)治權(quán)完全擔(dān)負(fù)”,形同“獨(dú)立”。中東鐵路中方督辦兼護(hù)路總司令、吉林督軍鮑貴卿為此向霍氏提出嚴(yán)重抗議，并聲明中東路區(qū)為中國(guó)領(lǐng)土，“不容有第二國(guó)家施行其統(tǒng)治權(quán)”,霍氏“斷無(wú)擔(dān)負(fù)國(guó)家統(tǒng)治之權(quán)能”^[30]。2月28日，北京政府督辦邊防事務(wù)處指示鮑貴卿，“以現(xiàn)在情形，可以督辦及護(hù)路總司令名義完全處理中東鐵路事宜”。3月15日，鮑貴卿通知霍氏，“克日將東路一切政權(quán)悉行解除，由中國(guó)照約分別辦理”,實(shí)際收回了中東路區(qū)的行政權(quán)^[31]。此后在中東路路區(qū)“懸國(guó)旗，置軍警，表面上似覺(jué)完善，然鐵路營(yíng)業(yè)權(quán)及路線兩旁之地畝管理權(quán)，完全握于俄人之手”^[32]。
1920年10月2日，北京政府交通總長(zhǎng)葉恭綽和華俄道勝銀行經(jīng)理蘭德?tīng)柡炗喠恕豆芾頄|省鐵路續(xù)訂合同》。俄國(guó)革命勝利后，道勝銀行為了避免被清算，以法國(guó)公司的名義注冊(cè)，并將總部遷到巴黎。依照這個(gè)“合同”,中國(guó)獲得的權(quán)益是：一、該行承認(rèn)按照1896年簽訂的《東省鐵路合同》,自1921年起，將所欠中國(guó)的庫(kù)平銀500萬(wàn)兩之本利(利息應(yīng)按息上加息),以鐵路債券方式交中國(guó)政府，每半年交付一次；二、中國(guó)取得中東路的部分管理權(quán)，董事會(huì)九人中，中方四人，另由中國(guó)人任督辦，使中方投票權(quán)超過(guò)董事會(huì)半數(shù)，同時(shí)由中方任該路總稽查；三、中東路限于商業(yè)范圍內(nèi)，中國(guó)政府得隨時(shí)取締路內(nèi)一切有涉政治事項(xiàng)。但中國(guó)所受損失亦十分巨大，因?yàn)橹袊?guó)在這個(gè)協(xié)定中承認(rèn)，1896年9月7日訂立的《中俄合辦東省鐵路合同有效》,即八十年期滿時(shí)中國(guó)才能收回鐵路及一切鐵路產(chǎn)業(yè)，鐵路所有決定必須由董事會(huì)至少七人同意，方可被執(zhí)行，這就給了俄人董事以否決權(quán)^[33]。在蘇俄兩次對(duì)華宣言發(fā)表后，中國(guó)還和道勝銀行簽訂協(xié)定，無(wú)異自縛手腳，也給未來(lái)的中蘇談判帶來(lái)了新的問(wèn)題^[34]。此事經(jīng)傳媒報(bào)道后，優(yōu)林對(duì)外公開(kāi)表示，“中東路為俄國(guó)領(lǐng)土之一”,此約“實(shí)令人難信”,中蘇交涉“此后亦難進(jìn)行”,蘇俄對(duì)于該約“不認(rèn)為有效與合法”^[35]。
1921年2月，北京政府外交部復(fù)函蘇俄政府，表示對(duì)蘇俄宣言“本國(guó)政府已加注意，而于國(guó)際平等及相互之宗旨尤為注意?！緡?guó)政府深盼有最早之機(jī)會(huì)，循此次宣言書中指示之程序，以與貴國(guó)直接開(kāi)議”。復(fù)函希望蘇俄對(duì)中國(guó)在俄僑民“認(rèn)真保護(hù)，以禮待遇。倘本國(guó)在貴國(guó)之人民能令安居樂(lè)業(yè)者，則本國(guó)政府當(dāng)信昔日之友好恢復(fù)，與中俄人民歷史關(guān)系再有正式基礎(chǔ)，必為日益近矣”^[36]。當(dāng)月，陳廣平奉派為駐莫斯科總領(lǐng)事。中國(guó)外交部官員在與優(yōu)林的會(huì)晤中，均提出將中東路收回，但優(yōu)林則堅(jiān)持中蘇合辦共管。1921年10月優(yōu)林回國(guó)前，外交總長(zhǎng)顏惠慶在會(huì)見(jiàn)他時(shí)提出：“從前勞農(nóng)政府首領(lǐng)雖屢次宣言將中東鐵路完全無(wú)條件歸還中國(guó)，然在我決不敢抱此過(guò)大之希望，故所有前俄帝國(guó)政府暨人民所擔(dān)負(fù)該路之建筑費(fèi)，雙方應(yīng)派專門委員并聘歐美專門人員，會(huì)同估定價(jià)值，中國(guó)政府擔(dān)任償付半數(shù)。”但優(yōu)林仍堅(jiān)持蘇俄在該路的“優(yōu)越待遇”^[37]。
影響中蘇關(guān)系恢復(fù)的又一重要障礙是外蒙問(wèn)題。自1915年以后，外蒙名為“自治”,中國(guó)先后派陳箓、陳毅為都護(hù)使，駐外蒙首府庫(kù)倫，享有對(duì)外蒙的宗主權(quán)。蘇俄十月革命后，國(guó)內(nèi)戰(zhàn)亂不已，遠(yuǎn)東紅、白軍及外國(guó)軍隊(duì)的爭(zhēng)戰(zhàn)影響到外蒙，使外蒙局勢(shì)亦處于動(dòng)蕩之中，同時(shí)日本亦在通過(guò)其代理人謝米諾夫覬覦外蒙，圖謀成立包括內(nèi)外蒙古的所謂“大蒙古國(guó)”,以進(jìn)一步控制西伯利亞。為保持外蒙局勢(shì)的穩(wěn)定，中國(guó)決定向外蒙增派軍隊(duì)，籌劃恢復(fù)對(duì)外蒙的完全主權(quán)，而外蒙內(nèi)部亦有撤銷“自治”的呼聲。1919年6月，徐樹(shù)錚出任西北籌邊使兼西北邊防總司令，提出西北籌邊計(jì)劃，欲以實(shí)力經(jīng)營(yíng)外蒙。10月底，徐樹(shù)錚抵達(dá)庫(kù)倫。11月17日，外蒙呈文撤銷“自治”。22日，北京政府以大總統(tǒng)令正式宣布外蒙撤銷“自治”,同時(shí)聲明，1915年的中俄蒙協(xié)約等文件此后“概無(wú)效力”^[38]。但北京政府實(shí)力有限，鞭長(zhǎng)莫及，無(wú)法真正在政治上控制、經(jīng)濟(jì)上扶助外蒙，未能在外蒙建立起有效的統(tǒng)治。而蘇俄白軍利用外蒙為反對(duì)蘇維埃革命的基地，蘇俄紅軍不能容忍，雙方經(jīng)常發(fā)生沖突，并危及中國(guó)在蒙主權(quán)^[39]。1919年8月3日，蘇俄政府發(fā)表《致蒙古人民宣言》,聲稱“蒙古現(xiàn)已成為一個(gè)獨(dú)立的國(guó)家，并有權(quán)在沒(méi)有北京或彼得堡方面的任何監(jiān)護(hù)的情況下，獨(dú)立自主地同其他一切民族交往”^[40]。蘇俄同時(shí)支持蘇赫巴托爾、喬巴山等人成立蒙古人民革命黨，從事蒙古革命運(yùn)動(dòng)。擔(dān)任經(jīng)營(yíng)外蒙的徐樹(shù)錚不能善用時(shí)勢(shì)，令外蒙傾心內(nèi)附，而是依賴高壓政策的壓服作用，結(jié)果引起外蒙民眾的反感，“自治”聲浪又起。直皖戰(zhàn)后，徐樹(shù)錚失勢(shì)下野，徐世昌于1920年8月15日任命陳毅為西北籌邊使，下令“無(wú)論京外官署，對(duì)于內(nèi)外蒙古，均應(yīng)加意撫綏”^[41]。然外蒙地處偏遠(yuǎn)，民情不洽，格于動(dòng)蕩的政局和軟弱的地位，北京政府實(shí)不能給予駐蒙軍隊(duì)有力的支持。1921年，外蒙形勢(shì)發(fā)生變化。2月，外蒙王公援引白軍恩琴部占領(lǐng)庫(kù)倫，駐防中國(guó)軍隊(duì)在孤立無(wú)援的情況下被迫退出，3月21日，外蒙重新成立“獨(dú)立”政府^[42]。蘇俄紅軍隨之進(jìn)入外蒙進(jìn)剿，并稱派軍入蒙為“協(xié)助中國(guó)起見(jiàn)，去除匪徒，而保存中國(guó)主權(quán)”,“一俟大功告成，俄軍即退出蒙境”^[43]。但事實(shí)說(shuō)明，蘇俄的表示不過(guò)為紙面文章。5月，白軍進(jìn)攻恰克圖，為紅軍擊敗。7月6日，蘇俄紅軍占領(lǐng)庫(kù)倫，隨后于16日扶持成立了外蒙古人民革命政府，并表示蘇俄軍隊(duì)在“蘇俄與遠(yuǎn)東共和國(guó)安全之威脅”未解除前不會(huì)自外蒙撤離^[44]。11月5日，蘇俄與外蒙簽訂《俄蒙友好條約》,蘇俄承認(rèn)蒙古現(xiàn)政府為蒙古唯一合法政府，雙方互派外交代表^[45],外蒙從此實(shí)際脫離中國(guó)，成為蘇聯(lián)的衛(wèi)星國(guó)。
受外蒙問(wèn)題的影響，中蘇關(guān)系一度趨于停頓。1921年5月，優(yōu)林奉召回國(guó)出任遠(yuǎn)東共和國(guó)外交部長(zhǎng)，阿格遼夫代理優(yōu)林在北京的工作。6月30日，北京政府外交部致電駐英公使顧維鈞，請(qǐng)其通過(guò)蘇俄駐英外交代表轉(zhuǎn)蘇俄政府，表示中國(guó)對(duì)蘇俄出兵外蒙“殊難承認(rèn)”^[46]。7月下旬，優(yōu)林再度來(lái)華，途中他曾到奉天與張作霖會(huì)晤。8月間，優(yōu)林再赴奉天會(huì)晤張作霖，提出承認(rèn)遠(yuǎn)東共和國(guó)、通商、驅(qū)逐中東路舊俄黨等問(wèn)題，張表示這些事權(quán)屬中央政府，請(qǐng)與北京政府討論，同時(shí)提出蒙古問(wèn)題應(yīng)予解決，蘇俄軍隊(duì)?wèi)?yīng)撤出庫(kù)倫，雙方接觸沒(méi)有結(jié)果。
10月初，優(yōu)林受命返國(guó)。在離華前，與外交總長(zhǎng)顏惠慶連續(xù)三天會(huì)談，主題仍為互相承認(rèn)、通商、外蒙、中東路等問(wèn)題，雙方各執(zhí)己見(jiàn)，中方堅(jiān)持蘇俄先自外蒙撤軍并解決中東路問(wèn)題，然后再談互相承認(rèn)與通商問(wèn)題。會(huì)談沒(méi)有結(jié)果。10月6日，優(yōu)林離京返國(guó)。
優(yōu)林使團(tuán)返國(guó)前后，中蘇兩國(guó)就蘇聯(lián)直接派外交使團(tuán)來(lái)華事續(xù)有接觸。北京政府幾經(jīng)反復(fù)，考慮到蘇俄同南方孫中山軍政府日益接近的趨向及解決蘇俄紅軍駐扎外蒙和中東鐵路等問(wèn)題，終于10月15日同意蘇俄政府派代表到北京。12月12日，蘇俄派遣的裴克斯(又譯巴意開(kāi)斯)使團(tuán)到京，試圖打開(kāi)中蘇談判的僵局，建立中蘇正式外交關(guān)系。12月16日，外交總長(zhǎng)顏惠慶首次會(huì)見(jiàn)裴克斯，雙方討論了外蒙與中東路問(wèn)題，重點(diǎn)尤在外蒙問(wèn)題。裴克斯表示，蘇俄駐軍外蒙是因“蒙古政府請(qǐng)求”,“一俟中政府與蒙古政府協(xié)議有結(jié)果時(shí)，敝國(guó)軍隊(duì)，彼時(shí)即行撤去”^[47]。1922年3月，俄蒙簽訂友好通商條約事被證實(shí)。4月26日，中國(guó)辦理接收庫(kù)恰事宜委員李垣約見(jiàn)裴克斯，表示此事“顯系違背信義，并侵犯我領(lǐng)土主權(quán)”,要求蘇俄立即自外蒙撤軍。裴克斯答稱，蘇俄在外蒙駐扎軍隊(duì)，是因?yàn)榉婪栋h，保持外蒙治安，并得蒙人請(qǐng)求；同時(shí)聲稱：“敝政府從前聲明，所有舊帝政府時(shí)代各條約取消一語(yǔ)，并非謂根本取消，因尚有研究之余地?！袞|路亦歸貴國(guó)管理，此乃貴國(guó)之誤會(huì)。”李垣據(jù)此譴責(zé)蘇俄方面“屢次失信”,“無(wú)誠(chéng)意”。5月1日，外交部向裴克斯聲明：“今勞農(nóng)政府乃忽背反前言，擅與蒙古私訂條約，此等行為直與俄帝政府時(shí)代之對(duì)華如出一轍。須知蒙古系屬中華民國(guó)領(lǐng)土，久為世界所公認(rèn)。勞農(nóng)政府此次私與訂約，既自食前言，復(fù)違反公理。本國(guó)政府實(shí)難容忍。為此，特向執(zhí)事嚴(yán)重抗議，所有勞農(nóng)政府與蒙古私訂無(wú)論何種條約，中國(guó)政府絕不承認(rèn)?！钡K俄方面堅(jiān)持其與蒙古訂約并不違反1915年中、俄、蒙三方協(xié)約，如三方協(xié)約須修改，可由締約各方共同與議^[48]。外蒙問(wèn)題由此成為影響中蘇關(guān)系最重要的障礙之一。
裴克斯到京后，曾向北京政府遞交蘇俄外交人民委員的信函，表示對(duì)中東路蘇俄“準(zhǔn)備于中國(guó)允行若干必要之保障條件下交還中國(guó)”,而在此一問(wèn)題未解決前，“俄國(guó)在中東路之一切權(quán)利應(yīng)仍保留不受侵害”^[49]。正因?yàn)檫@些原因，裴克斯使團(tuán)到京后，雖然中方曾表示可以“不日開(kāi)議”,但結(jié)果“則仍在渺茫之中”^[50]。在蘇俄方面，此時(shí)則聲稱新約未訂以前，舊約仍然有效，企圖以此誘使中國(guó)訂約，但不再提無(wú)條件廢除舊約的事。
1922年第一次直奉戰(zhàn)爭(zhēng)后，直系完全控制了北京政府，蘇俄政府對(duì)聯(lián)絡(luò)吳佩孚頗感興趣，由此亦推動(dòng)了與北京政府的談商。6月29日，蘇俄向中方提出派越飛為新任使華代表，得到中方同意。7月間，裴克斯使團(tuán)結(jié)束在華使命。8月12日，越飛到達(dá)北京。15日，越飛與外交總長(zhǎng)顧維鈞首次會(huì)見(jiàn)，顧維鈞請(qǐng)?zhí)K俄撤退外蒙駐軍，“如蘇俄能迅予辦理，則其他各問(wèn)題，亦必迎刃而解”。越飛強(qiáng)調(diào)外蒙問(wèn)題應(yīng)與其他問(wèn)題同樣討論^[51]。25日，越飛向北京政府提出正式節(jié)略，提出“重行磋商關(guān)于雙方之一切問(wèn)題，俾兩國(guó)間成立政治、外交、經(jīng)濟(jì)、商務(wù)上適當(dāng)之關(guān)系，以符兩國(guó)人民所互相希望之締交連合之意響”。節(jié)略還表示，兩國(guó)先應(yīng)討論政治、經(jīng)濟(jì)關(guān)系之根本原則，訂立條約，恢復(fù)外交關(guān)系，其余細(xì)則等等，可有特別委員會(huì)或使領(lǐng)代表辦理。從而回避就具體問(wèn)題作出承諾^[52]。顧氏回憶說(shuō)：“越飛建議中國(guó)正式宣布廢除與其他西方國(guó)家締結(jié)的條約，蘇俄將支持中國(guó)的這一立場(chǎng)?！鳖櫴舷騼?nèi)閣和吳佩孚匯報(bào)后答復(fù)越飛：“中國(guó)政府已考慮了蘇俄的建議，我們十分贊賞蘇俄給予支持和實(shí)行合作的表示，不過(guò)中國(guó)政府對(duì)于不平等條約并不想采取單方面行動(dòng)的政策?！?sup>[53] 北京政府的答復(fù)使越飛大失所望。
9月2日，越飛致外交部節(jié)略稱：“本全權(quán)代表現(xiàn)向貴政府再行提議磋商關(guān)于雙方之一切問(wèn)題，以期中俄兩民國(guó)間成立善鄰之睦誼，而符兩國(guó)人民之心理。”同時(shí)表示：“今勞農(nóng)政府主張始終一致，故仍欲悉照以前二次宣言之原則與中國(guó)開(kāi)議?！?月7日，外交部回復(fù)越飛節(jié)略稱：“貴代表擬請(qǐng)會(huì)議中俄一切問(wèn)題，用奠雙方鄰好關(guān)系一節(jié)，中國(guó)政府可表同意，并準(zhǔn)備與執(zhí)事開(kāi)議。所望會(huì)議時(shí)貴代表一本勞農(nóng)政府迭次對(duì)華宣言之精神及貴代表此次節(jié)略所述之旨趣，彼此竭誠(chéng)談判，俾所有懸案得資圓滿解決，一切問(wèn)題自可順利進(jìn)行?！?sup>[54] 北京政府改變了先前不與蘇俄商談?wù)螁?wèn)題的立場(chǎng)，同意就兩國(guó)間各項(xiàng)懸而未決的問(wèn)題進(jìn)行正式談判。
越飛來(lái)華希望達(dá)到中蘇訂約并建交的目的，但顧維鈞堅(jiān)持以蘇俄撤退外蒙紅軍、交還中東路主權(quán)為先決條件。在雙方商談中，越飛堅(jiān)持，中東路主權(quán)雖可歸還中國(guó)，但管理權(quán)應(yīng)歸雙方；蒙古問(wèn)題應(yīng)按1915年三方條約規(guī)定，外蒙實(shí)行自治，宗主權(quán)歸中國(guó)方面，但雙方均不得派兵進(jìn)入外蒙；庚子賠款事還待解決。上述主張與蘇俄兩次對(duì)華宣言相距甚遠(yuǎn)，中方當(dāng)然不能滿意，表示對(duì)俄蒙條約等“概不承認(rèn)”,談判沒(méi)有進(jìn)展。越飛還聲明：“倘以此項(xiàng)宣言為俄國(guó)完全放棄其在中國(guó)利益之結(jié)果，則未免太不公允。蓋俄國(guó)在其宣言書內(nèi)雖曾聲明拋棄帝制政府之侵略政策，并允拋棄俄國(guó)以此項(xiàng)政策在中國(guó)所得之權(quán)利，惟此項(xiàng)問(wèn)題未經(jīng)中俄自愿協(xié)商解決以前，則俄國(guó)在中國(guó)之權(quán)利尚未失效，且其合法而且公正之權(quán)利亦不能因此項(xiàng)宣言而消滅。即如東路所有權(quán)，倘由俄國(guó)讓與中國(guó)人民之時(shí)，則俄國(guó)對(duì)于該路之利益仍不消滅?！痹斤w還要求中國(guó)政府取消中東路管理處，逮捕中東路總工程師，與蘇俄協(xié)定組織臨時(shí)管理機(jī)關(guān)。而中國(guó)政府答以“此事根本辦法，仍以該路完全移交我國(guó)為最扼要”^[55]。蘇俄方面多次重申，中東鐵路為俄國(guó)財(cái)產(chǎn)，北京政府如漠視蘇俄利益，蘇俄政府將放棄以前宣言所提各點(diǎn)，并否認(rèn)蘇俄兩次對(duì)華宣言中有無(wú)償歸還中東路的說(shuō)法，北京政府收到的宣言文本為誤本^[56]。1922年9月，越飛向北京政府外交部表示，中東路“為中俄間主要問(wèn)題之一”,對(duì)中東路股東在哈爾濱開(kāi)會(huì)表示“嚴(yán)重抗議”。北京政府則回答，此事“事關(guān)路務(wù)，完全為該路內(nèi)政”^[57]。當(dāng)越飛見(jiàn)到報(bào)載大總統(tǒng)令，中國(guó)將于1923年1月起停付俄國(guó)庚子賠款時(shí)，當(dāng)即聲明：“凡關(guān)于中俄間彼此有關(guān)系之各問(wèn)題，若由單方獨(dú)行解決，絕對(duì)不能容納”;“在中俄會(huì)議未開(kāi)會(huì)以前，關(guān)于中俄彼此有關(guān)系之一切問(wèn)題，中政府所有議決及辦法，俄政府?dāng)嗖怀姓J(rèn)?！蓖饨徊看鸱Q，此次停付系根據(jù)1920年的成案辦理，當(dāng)時(shí)“俄國(guó)并未有所抗議”,而且與蘇俄宣言精神“亦屬完全相符”,俄代表“抗議之理由，本部不能了解，殊難認(rèn)為充分”^[58]。
10月7日，北京政府外交部向大總統(tǒng)提出說(shuō)帖，認(rèn)為“蘇俄曾迭次宣言，對(duì)華表示親善，越飛此次請(qǐng)求開(kāi)議，又有一本前項(xiàng)宣言精神會(huì)議解決一切問(wèn)題之聲明，揆情度事，似亦未便深拒?！瓋L謂不如因勢(shì)利導(dǎo)，試與周旋，先議懸案，再議通好，萬(wàn)一積年懸案，竟獲結(jié)束，于我未嘗無(wú)利。”^[59] 但“先議懸案”的談判方針，顯與蘇俄的想法距離甚遠(yuǎn)。9月間，越飛去長(zhǎng)春，與日本會(huì)談蘇日關(guān)系問(wèn)題。10月初越飛回到北京后，即以養(yǎng)病為由不作公開(kāi)活動(dòng)，中蘇交涉停頓。11月7日，在北京紀(jì)念蘇俄十月革命五周年宴會(huì)上，越飛發(fā)表書面講話，竟稱“為了中俄的共同利益，從庫(kù)倫撤兵實(shí)為不可能的事”;“中東鐵路問(wèn)題乃俄人希求承認(rèn)其合法權(quán)益的唯一問(wèn)題?！砣艘采钆纹湓谠撀返囊磺袡?quán)益，將獲得中國(guó)的諒解與承允，并予以必需的保證”^[60]。此時(shí)，日軍已自西伯利亞完全撤退，蘇俄在遠(yuǎn)東的地位得以鞏固，也不再如前那般急迫地希望打開(kāi)中蘇關(guān)系。
越飛在北京期間，“與各團(tuán)體聯(lián)絡(luò)往還，甚為活動(dòng)”,宣傳蘇俄的主張，批評(píng)帝國(guó)主義列強(qiáng)的政策，主張東方民族團(tuán)結(jié)，并暗中津貼報(bào)館，為其宣傳。北京政府外交部認(rèn)為“亟應(yīng)特別注意，以免煽惑”,并因此密函內(nèi)務(wù)部，要求“密飭京師警察廳，仿照從前優(yōu)林到京時(shí)辦法，選派有知識(shí)之干探，于該俄人等出入地方，秘密偵查，細(xì)心訪察，……一面將越飛一切舉動(dòng)，隨時(shí)報(bào)部，以憑查核”^[61]。因談判停滯和越飛企圖聯(lián)絡(luò)孫中山的舉動(dòng)，吳佩孚對(duì)蘇俄提出抗議，還要北京步軍統(tǒng)領(lǐng)王懷慶檢查蘇俄代表越飛在華往來(lái)函件，吳佩孚與蘇俄的關(guān)系似在惡化。而越飛則預(yù)備南下會(huì)見(jiàn)孫中山，另辟蘇俄對(duì)華交涉的途徑，并以此向北京政府示威。1923年1月13日，越飛會(huì)見(jiàn)外交總長(zhǎng)施肇基辭行，施希望中蘇“即行開(kāi)議”,而越飛以“醫(yī)師因本代表久病不愈，力勸赴南養(yǎng)病”為由，表示談判可在三月以后。實(shí)則如越飛對(duì)顧維鈞所言：“既然中國(guó)政府不愿接受蘇俄進(jìn)行合作的建議，即將前往南方與孫中山博士商談這項(xiàng)建議?！?sup>[62] 1月16日，越飛離京南下會(huì)晤孫中山，隨后并與孫中山發(fā)表《孫文越飛聯(lián)合宣言》,表示蘇聯(lián)已將孫中山作為重要的交涉對(duì)象。此后，越飛以養(yǎng)病為由滯留日本，其職務(wù)由達(dá)夫謙代理，他建議將中蘇談判移至莫斯科舉行，但為中方所拒，中蘇談判又陷于停頓中^[63]。