抗戰(zhàn)勝利后，在國內外要求結束一黨專政、實行民主政治的壓力下，國民黨表示要結束訓政，“還政于民”,決定召開制憲國民大會。在戰(zhàn)后的國共談判中，中共為爭取和平、民主局面的盡早實現，在國民大會問題上作了讓步，承認抗戰(zhàn)前產生的舊國大代表1 200名中950多名代表的資格。但堅持其任務僅限于制定憲法，制憲后國大代表即須另行選舉。同時協(xié)定此次大會須由國民黨聘請相當數量的各黨各派人士充任國大代表，作為代表性不夠的補救，總計代表2 050名。
1946年1月召開的政治協(xié)商會議，也就召開國大問題作過決議和協(xié)商，根據決議和協(xié)商的精神，國民大會應該是各黨派參加的民主的團結的大會，必須在政協(xié)各項協(xié)議付諸實施之后，在改組后的政府領導之下才能召開。第一屆國民大會之職權為制定憲法，憲法草案由憲草審議委員會修改國民黨的憲法草案后提出。政治協(xié)商會議閉幕后，國民黨就公開指責政協(xié)協(xié)議，把政協(xié)協(xié)議稱之為“黨國自殺”。1946年3月1日到17日，國民黨在重慶召開六屆二中全會，全會無視政協(xié)關于憲法原則的決議，規(guī)定憲法的制定應以“建國大綱”為“基本依據”,也就是說“訓政”時期約法繼續(xù)有效，維持國民黨一黨專政。
1946年7月3日，蔣介石主持召開國防最高委員會第197次會議，違反政協(xié)決議，擅自決定于11月12日召開國民大會。7月4日，國民政府明令公布：本年11月12日召開國民大會。10月11日上午，蔣介石表示，雖已聲明在11月12日如期召開國民大會，但還沒有發(fā)出正式通知，還可以談判。當天下午2點，在得到國民黨軍隊已經占領張家口的消息后，蔣介石立即召集高級干部會議，并宣布：國民大會定于11月12日召開。10月12日，國民政府“通令各地國大代表于本年11月2日起親向國民大會報到”。①10月13日，蔣介石表示：“……政府愿意停戰(zhàn)，惟望各黨派提出國大代表名單。”②國民黨之所以公然撕毀政協(xié)決議，一意孤行地召開一個由它一手包辦的國民大會，主要是想通過一個憲法，為它的國民政府披上合法的外衣，用所謂實踐“憲政”,“還政于民”的假象蒙蔽國人。另外，美國政府雖然執(zhí)行扶蔣反共的既定政策，但美國朝野上下，對國民政府的獨裁和腐敗也時有不滿，希望國民政府進行一些政治改革。國民黨此舉的目的也與這個因素相關，即通過召開“制憲國大”敷衍國際輿論。也想通過召開國大，拉攏和分化民主同盟，孤立共產黨。
但是歷史的邏輯卻走向了國民黨希望的反面。中國共產黨、民主同盟和各界有識之士，都堅決反對國民黨一黨包辦國民大會。當7月4日國民政府公布國防最高委員會將于11月12日召開國民大會的決議時，中共代表周恩來等即向國民黨提出書面抗議。11月4日，中共代表團發(fā)言人再次聲明：11月12日召開“國大”,是國民政府違背政協(xié)協(xié)議及其程序的一黨“片面行為”、“毀法行為”,對此，“中共一概反對，一概拒絕參加。”民盟也堅決反對國民黨包辦國民大會。7月初，國民政府一公布召開國大的決議，民盟立即指出：“當局如此獨行其是，已將政協(xié)各黨派平等協(xié)商國是之精神摧毀殆盡。”③10月14日，民盟主席張瀾發(fā)表談話表示民盟絕不參加違背政協(xié)精神的一黨“國大”。④11月10日，重慶和平促進會、民主建國會重慶分會等21個人民團體發(fā)表聯合聲明，反對國民黨包辦的“國大”。許多無黨派人士，包括一些國民黨內的民主人士，甚至連1937年選出的那批舊國大代表中的一些人，也拒絕參加和出席“國大”。國民黨統(tǒng)治區(qū)的進步輿論界認為，參加“國大”與否，是對團體、政黨和個人政治操守的考驗。
1946年11月12日，蔣介石宣布“國大”延期3天召開，目的是誘騙民盟參加，拉攏第三勢力以孤立中共，但民盟和中共堅決拒絕派代表參加。
11月15日至12月25日，由國民黨一黨包辦的“國民大會”在南京召開。出席大會的代表共1 381名，其中國民黨代表占85%,除國民黨外，只有以曾琦為首，在政協(xié)時期即從中國民主同盟中分裂出去，依附于國民黨的青年黨和剛從民盟分化出來的，以張君勱為首的民主社會黨以及王云五、傅斯年、胡霖等若干所謂“社會賢達”參加了大會。⑤
這次國民大會的中心任務是制定和通過《中華民國憲法》,因此被稱為制憲國大。蔣介石在開幕詞中宣稱此次大會是“中國進入民主憲政時期的開端”,任務是“制定一部完善可行的憲法，奠立民主法制的始基”,“以立民國百年不拔的根基”。⑥
早在政協(xié)期間，根據政協(xié)達成的關于憲法草案問題的協(xié)議規(guī)定，已組織了憲草審議委員會，并規(guī)定只有經過該委員會修改后的國民憲法草案，才能作為提交國民大會討論的根據。該委員會根據參加政協(xié)各黨派和民主人士的協(xié)議，系統(tǒng)議定了對國民黨1936年5月5日明令公布的《中華民國憲法草案》(即《五五憲草》),進行修正的十二項原則。其中有采用西方國家的議會制和內閣制，變立法院為議會，行政院對立法院負責，不對國民大會直接負責，實行分權，防止個人獨裁等內容。國共和談破裂，中共和各民主黨派先后退出舊政協(xié)，憲草審議委員會只剩張君勱等負責。先由張君勱主持對《五五憲草》作了修改，接著蔣介石又授權王寵惠、雷震加以修訂，最后由蔣介石親自審定，再由國民政府送交國民大會，作為《中華民國憲法》討論的草案。
12月25日，大會通過《中華民國憲法》,完成了所謂的制憲任務，隨即宣告大會閉幕。1947年元旦，國民政府正式公布《中華民國憲法》,并決定同年12月25日起施行。這部憲法，抄襲了歐美資本主義國家憲法中關于國會制、責任內閣制和“自由”、“平等”的一些條款，從字面上看它比十年前的《五五憲草》似乎有所改變和進步，實質上違背了政協(xié)協(xié)議《憲法草案》所規(guī)定的民主原則，違背了政協(xié)的聯合政府責任內閣制的原則?！皯椃ā敝嘘P于立法委員的產生，只說“以法律定之”,推翻了《憲法草案》中“由選民直接選舉”的規(guī)定。按照“憲法”規(guī)定，行政院實際上受總統(tǒng)指揮，成為總統(tǒng)個人獨裁意志的執(zhí)行機構。顯然，這是一部完全違背政協(xié)協(xié)議，維護專制獨裁統(tǒng)治的“憲法”?！皯椃ā边`背了政協(xié)決議中央與地方“采均權主義”,“省長民選”,“省得制定省憲”的原則，卻規(guī)定《省憲自治通則》,“由中央立法并執(zhí)行之，再交由省縣執(zhí)行之”,實際上是否定地方自治原則而推行中央集權制。盡管《憲法》在文字上有一些“民主”、“自由”之類的條文，看上去似乎也有一些“民主政治體制”的樣子，但國民黨的實際行動與這些條文是完全違背的。例如，國民黨規(guī)定“凡違背戡亂國策之言論、講學、著作及出版，均在取締之列”;“為防止軍機之泄露，通信亦須檢查”。“對于違反國策之集會結社，或因戒嚴法之限制，或因軍事法之規(guī)定，均有取締之必要?！雹邇H僅這些規(guī)定，就使“憲法”的“自由”、“民主”變成一紙空文。總之，這是一部人民無權，政府有權；地方無權，中央有權；立法無權，總統(tǒng)有權的“憲法”。
在“國大”開幕的第二天，周恩來在南京舉行記者招待會，發(fā)表書面聲明，指出：“這一‘國大’是違背政協(xié)決議與全國民意，而由一黨政府單獨召開的”分裂的“國大”?！斑@一黨 ‘國大’還要通過一個所謂憲法，把獨裁 ‘合法’化，把內戰(zhàn) ‘合法’化，把分裂‘合法’化，把出賣國家與人民利益‘合法’化。照這樣下去，中國人民一定要陷入痛苦的深淵。我們中國共產黨人堅決不承認這個‘國大’。和談之門已為國民黨當局一手關閉了”。⑧周恩來還公開宣布：由于國民黨當局單方面召開“國大”、關閉談判的大門，他和一部分中共代表團人員即將撤回延安。他還說：“南京我們總是要回來的，無非是兩種可能：一種是國民黨打不下去了，再回到政協(xié)協(xié)議上來，請我們回來！另一種是國民黨越打越垮，人民打回南京來。我看，這后一種可能性很大也很快”。
在“國大”開會期間和閉幕之后，民主黨派、人民團體和很多海外華僑，繼續(xù)明確表示他們反對國民黨一手包辦的“國民大會”和“憲法”。11月22日，泰國華僑建國救鄉(xiāng)聯合總會、職工總會、青年會、教育協(xié)會等71個華僑團體代表發(fā)表通電，堅決要求解散非法“國大”,表示堅決不承認一黨“國大”的任何決議，誓與國內同胞團結一致，為真正的和平民主奮斗到底。12月31日，民主建國會、民主促進會、九三學社等11個人民團體，發(fā)表聯合聲明，堅決反對和否認國民黨的一黨憲法。同意民社黨參加“國大”,主持提交民社黨參加國大名單的張君勱，也為有正義感的民主人士所唾棄。12月23日，民盟中央宣傳部長羅隆基發(fā)表談話指出：“偽憲法美麗的條文并不能掩飾制憲的不合法”,“全部憲法并沒有政協(xié)的五項原則有價值。”⑨12月24日，民盟還勒令參加“國大”的民社黨盟員退盟。
國民黨召開“國大”,制定“憲法”,并沒有達到它們預期的結果，反而搬起石頭砸了自己的腳。1947年2月1日，毛澤東在他起草的《迎接中國革命的新高潮》中指出：“以孤立我黨和其他民主勢力為目標而召開的蔣介石的非法的分裂的國民大會及其所制造的偽憲法，在人民面前沒有任何威信。它沒有使我黨和其他民主勢力陷于孤立；反而使蔣介石反動統(tǒng)治集團自己孤立起來。”⑩
“制憲國大”以后，隨著內戰(zhàn)的不斷擴大，國民黨的經濟政治危機日益顯露，為了擺脫危機，國民黨中央第52次常務委員會決定于1947年3月15日舉行國民黨還都南京后的第一次中央全會，即六屆三中全會。會議的中心是所謂研討如何盡快結束訓政，改組政府，為行憲作準備，并借此給全黨鼓氣，增強在“環(huán)境險惡之時”的“自信和互信”。
1947年3月15日至24日，國民黨六屆三中全會在南京召開。蔣介石在中山陵主持開幕典禮。他面對孫中山塑像致詞說：“我個人認為本屆全會對于行憲準備時期本黨的地位和職責，應該特別有一個詳盡的檢討和明確的決策?！彼种肛熤袊伯a黨拒絕參加“國民大會”,不承認《中華民國憲法》的行動。攻擊中共“全面叛亂”,把內戰(zhàn)責任加在共產黨頭上。他聲稱，“政治解決的途徑已經絕望”,“今天最要的急務”是“鞏固國家統(tǒng)一，摧毀妨礙國家建設的阻力”,也即是消滅中國共產黨。致詞畢，蔣介石率領與會300多人謁陵，隨后回城。
開幕式后，代表移至國民大會堂開預備會。16日上午舉行第一次會議，至24日閉幕。前后舉行10次會議，共通過包括《憲政實施準備案》、《政治改革案》等47個決議案，發(fā)表了宣言。這次全會宣告了國民黨和中國共產黨的關系徹底決裂。從蔣介石的開幕詞，到大會發(fā)言，以及大會的決議案和宣言，都污蔑、攻擊中共“拒絕和談”,“內戰(zhàn)叛亂”,“破壞統(tǒng)一”,聲言要“戡定內亂，消滅中共”以消除統(tǒng)一障礙。3月19日，胡宗南部進占延安。20日，全會決議，發(fā)電祝賀。23日，張繼等59人又臨時動議：請對共產黨問題重行決定態(tài)度，以維統(tǒng)一而保民生并利憲政施行之準備。
國民黨三中全會宣言和《憲政實施準備案》中規(guī)定：從《中華民國憲法》公布到召集國民大會之日為止，為行憲之過渡期。在過渡期內，應改變以往一黨政治、以黨治國的狀況，而要通過對政府進行改組，讓其他黨派參加，以擴大政府的基礎，建立多黨合作的過渡政府，以完成憲法實施的準備工作。3月24日，梁寒操等35人，提出要求由全會為行將改組的國民政府選任委員的臨時動議。但大會主席團卻“以現在商談尚未完竣，人選問題尚難決定”為由，提出“擬請由總裁提請中常會決定”,把選任“過渡政府”委員的權力交給了蔣介石。
國民黨六屆三中全會還一再宣稱：國民黨要結束一黨訓政的局面，“還政于民”?！皣裾慕M完成之日，即為訓政開始結束之時”。表示要把從速擴大政府基礎，準備實施憲法，作為依據憲法召集國民大會之前的中心工作；國民黨要降為普通政黨地位，與國內“和平合法”之其他政黨平等相處，開誠合作，共同完成憲法實施的準備工作。但是，另一方面，在《現階段的黨務方針》決議文中又侈談：“今日黨派雖多，舍本黨而外，實更無任何一黨擔負得起建設三民主義新中國的責任。還可以說，中國盛衰興亡的關鍵，不操于任何一黨之手，而實操于本黨之手。”也即還要繼續(xù)堅持國民黨一黨專政。
4月17日，蔣介石召集國防最高委員會、中央常務委員會聯席會議，宣布改組政府，表示新政府要容納“民主黨派”和社會賢達。會中，蔣介石提名選任了29名國民政府委員和五院院長。他們是：孫科、居正、于右任、戴季陶、張群、張繼、鄒魯、宋子文、翁文灝、王寵惠、章嘉呼圖克圖、邵力子、王世杰、蔣夢麟、鈕永建、吳忠信、陳布雷、曾琦、陳啟天、何魯之、余家菊、伍憲子、胡海門、戢冀翹、莫德惠、陳輝德、王云五、包爾漢和民社黨委員一人(待補)。五院院長是：行政院院長張群，立法院院長孫科，司法院院長居正，監(jiān)察院院長于右任，考試院院長戴季陶。另選國民政府副主席孫科。
4月17日，蔣介石主持召開國民黨中常會、國防最高委員會聯席會議，決定修改《國民政府組織法》,以國民政府委員會為最高國務機關，通過了國民政府改組名單。
4月18日是國民黨政府“奠都南京20周年紀念日”,蔣介石招待中外記者，就改組政府發(fā)表談話。他說：“此次改組，使各政黨和社會賢達得以參加全國最高之政治決策機構。”改組后國府委員之分配如下：國民黨12席，民社黨、青年黨、社會賢達各4席，五院院長(國民黨員) 5席。國民黨占17席，超過半數。但蔣介石卻宣稱如連留給共產黨(條件是放棄武裝)和民盟的11個席位，則國民黨的席位尚不足全額的半數。 “改組”后的國民政府組成人員為：國民政府主席蔣中正，副主席孫科，行政院院長張群，立法院院長孫科(兼),司法院院長居正，考試院院長戴季陶，監(jiān)察院院長于右任。選任張繼、鄒魯、宋子文、翁文灝等為國民政府委員。蔣介石宣稱：“改組”后的國民政府，已完成多黨之政府，將由國民黨、民社黨、青年黨及社會賢達共同行使。
4月23日上午，國民政府委員會召開第一次會議，行政院長張群宣布組閣。會議討論張群提出的行政院政務委員及各部會首長案。24日明令發(fā)布：行政院長張群，副院長王云五。政務委員23人，內政部長張厲生、外交部長王世杰、國防部長白崇禧、財政部長俞鴻鈞、經濟部長李璜、教育部長朱家驊、交通部長俞大維、農林部長左舜生、社會部長谷正綱、糧食部長谷正倫、水利部長薛篤弼、衛(wèi)生部長周詒春、資源委員會委員長翁文灝、蒙藏委員會委員長許世英、僑務委員會委員長劉維熾。另有常乃德、李大明、蔣勻田、繆嘉銘、彭學沛、雷震等6人為行政院政務委員。至此，“改組”的國民政府正式亮相，國民黨宣傳機構，大肆宣揚“新”政府為多黨制的“民主政府”,“國民黨已實踐了還政于民的諾言”。行政院長張群在就職演說中說：“國民黨業(yè)已開始結束訓政?！薄吨醒肴請蟆穭t把此舉吹噓為“劃時代之創(chuàng)舉”,“一黨政治結束，政府改組完成”,“從今以后，我們的政治是多黨共同負責的政治了”。“青年、民社兩黨步入實際政治，負起實際責任，不啻為我國政局注射新鮮血液”,“這是民主憲政好的開端”。國民黨中央宣傳部長彭學沛在4月23日在記者招待會上說：“一黨執(zhí)政已于今日結束，國民黨已實踐其還政于民之諾言，并實現其由訓政到憲政之建國綱領?！帱h之國民政府委員會已經正式成立，行政院亦已改組而包括各黨派與無黨派人士?！?br>“改組”后的國民政府，從形式上看是增加了民社黨、青年黨的席位和幾個“社會賢達”,但實質上仍是國民黨一黨專政和蔣介石個人獨裁，是美國所提出的“擴大政府范圍”和國民黨“擴大政府基礎案”的實施而已，是換湯不換藥的“改組”。《國民政府組織法》是依據國民黨《訓政時期約法》制定的，這從根本上破壞了政協(xié)協(xié)議關于政府組織問題的協(xié)議中“修改國民政府組織法，以充實國民政府委員會”的規(guī)定。依據《國民政府組織法》,國民政府主席、副主席，由國民黨中央執(zhí)行委員會選任；國民政府委員由國民政府主席就中國國民黨內外人士選任之，五院院長為當然委員；國民政府五院院長、副院長由國民政府主席選任之；國民政府主席副主席對中國國民黨中央執(zhí)行委員會負責，五院院長對國民政府主席負責。多數的國民政府委員、重要職位及行政院主要部、會負責人，也都是由國民黨人擔任。民社黨、青年黨和幾個社會賢達，只不過是在國民政府中撈到幾個官職，作作陪襯而已。如果說得形象一點，改組后的國民政府是“一黨訓政，多黨做官”。另外，從“改組”后的國民政府發(fā)布的十二條施政方針看，除了“以和平建國綱領為施政之準繩”的幌子外，可以說是繼續(xù)內戰(zhàn)的方針。施政方針中說中共“從來與永遠都是不愿意和平的”,因此，必須用武力討平“叛亂”,消滅中共。國民黨在改組政府的同時，宣布恢復國民黨中央政治委員會。4月28日，蔣介石主持中政會首次會議，通過《中央政治委員會組織條例》,規(guī)定該會為國民黨對于政治之最高指導機關，對中央執(zhí)行委員會負責。中政會主席團主席由國民黨總裁擔任，這實際上又增加了蔣介石的獨裁權力。無論從法律上看還是從事實上看“改組”后的國民政府，依然是國民黨一黨專政、蔣介石一人獨裁的政府。
國民黨“改組”政府之時，已是國民黨在內戰(zhàn)中開始走下坡路，政治、經濟危機日益顯露之時，“改組政府”既挽救不了危機，振奮不了士氣，也欺騙不了國人，反而遭到各界人士的強烈反對和輿論的強烈譴責。國民黨愛國民主人士李濟深、何香凝、蔡廷鍇，民主同盟彭澤民、救國會李章達、致公黨陳其尤等16人，聯合發(fā)表聲明，指出：“目前改組之政府民、青兩黨之參加，不過為一黨政府之裝飾，今后政治上將繼續(xù)獨裁，軍事上繼續(xù)內戰(zhàn)，經濟上將繼續(xù)發(fā)鈔票與借外債，一切都不會有絲毫的改變。我們對此偽裝之政府改組，不但不寄托任何希望，且號召國人共起反對之?！彼麄冞€指出，民社黨、青年黨不能代表中國真正的自由主義者，這兩黨參加政府，談不上多黨合作。?香港《華商報》4月20日發(fā)表社論指出：“對于這次改組政府，民主派人士是決不會寄存任何幻想的，……是不能解決任何中國問題的?！薄斑^去是一黨專政，現在也是一黨專政，不過請上兩位陪客做裝飾品罷了?！蓖惶欤洞蠊珗蟆返脑u論文章也認為：“國府仍是一黨政府，因主席須向國民黨中執(zhí)委會負責?！边B支持國民黨的美國人魏德邁，在他《致杜魯門的報告》中也承認：“改組所引起的變更很少?！磩觿萘^續(xù)操縱重要的政策?！?
4月25日，民盟發(fā)表對時局宣言，揭露國民黨搞的假改組，指出所謂多黨政府只是一個三黨“共同負責與共產黨作戰(zhàn)的政府而已?！?
同一天，新華社發(fā)表題為《新籌安會——評蔣政府改組》社論，指出：“中國人民可以看出蔣介石這一改組政府的把戲，不過是繼承袁世凱舊籌安會的一個新籌安會?！薄爱斎藗儚慕涷炛性僖淮巫C明這個 ‘三黨政府’只是美國政府剝奪中國人民與屠殺中國人民的工具的時候，它是一點也欺騙不了中國人民的?！鄙缯撨€預言：“舊籌安會出現之后，袁世凱不久即垮了臺，新籌安會出現之后，蔣介石的命運絕不會好過袁世凱，也許比他更壞?！?歷史的發(fā)展證明，這個預言是正確的。