從1909年3月起，各省陸續(xù)開(kāi)始選舉諮議局議員。諮議局的全部籌備及選舉活動(dòng)都在督撫的直接監(jiān)督下進(jìn)行。朝廷曾再三下令，嚴(yán)防革命黨人進(jìn)入諮議局。盡管如此，在有些省還是有少數(shù)革命黨人被選進(jìn)了諮議局。在貴州省，革命黨人及其同情者甚至還在諮議局中占了多數(shù)。但其他各省諮議局都是立憲派占據(jù)優(yōu)勢(shì)。許多著名的立憲派領(lǐng)袖被選為諮議局議長(zhǎng)。如張謇為江蘇諮議局議長(zhǎng)，譚延闿為湖南諮議局議長(zhǎng)，湯化龍為湖北諮議局議長(zhǎng)^[1],蒲殿俊為四川諮議局議長(zhǎng)，等等。
諮議局章程明確規(guī)定了各省議員的名額，其中最多的如順直，一百四十名；最少的如吉林、黑龍江等省，僅三十名。此外，京旗在順直設(shè)專額十名，各省駐防旗營(yíng)，分別在各本省設(shè)專額一至三名。章程規(guī)定，凡是有本省籍貫?zāi)隄M二十五歲的男子，合于下述任何一種條件的，得有選舉資格。1.在本省地方辦理學(xué)務(wù)或其他公益事務(wù)滿三年著有成績(jī)者；2.在中外中等以上學(xué)堂畢業(yè)得有文憑者；3.舉貢生員以上出身者；4.曾任實(shí)缺職官文七品以上武五品以上未被參革者；5.在本省擁有五千元以上的營(yíng)業(yè)資本或不動(dòng)產(chǎn)者。據(jù)當(dāng)時(shí)報(bào)紙記載，各省登記的合格選舉人，最多的如直隸、江蘇兩省，不過(guò)十六萬(wàn)余人，各占其本省人口總數(shù)的0.62%和0.5%;最少的如黑龍江省，選舉人只有四千六百余人，占該省人口總數(shù)的0.23%;甘肅省為九千余人，只占其人口總數(shù)的0.19%,其比例之低，恐怕是各國(guó)選舉史上所少見(jiàn)的。選民人數(shù)如此之少，不單是因?yàn)檫x舉資格的限制，很大程度上還由于風(fēng)氣不開(kāi)，群眾對(duì)選舉冷淡，而官僚機(jī)構(gòu)又不能認(rèn)真辦理的緣故。這樣少的選民，到了選舉時(shí)還有一些人不曾參加投票?？梢韵胍?jiàn)，所選出的議員與廣大人民群眾很少相干。
諮議局章程第一條說(shuō)，諮議局“為各省采取輿論之地，以指陳通省利病，籌計(jì)地方治安為宗旨”^[2]。章程中對(duì)于諮議局的職任權(quán)限雖作了一些規(guī)定，但因諮議局要受督撫的監(jiān)督，督撫不滿意諮議局的行動(dòng)時(shí)，可以給予“勸告”,令其停會(huì)，直至解散。這樣，就使諮議局的職任權(quán)限很難得到保障。諮議局不能過(guò)問(wèn)官吏的任免，遇有貪官污吏，只能呈請(qǐng)督撫核辦。憲政編查館在答復(fù)考察憲政大臣于式枚的奏折中，明確指出：監(jiān)督全省一切行政皆在督撫而不在諮議局。凡一切關(guān)系君上大權(quán)、國(guó)家行政及國(guó)家政費(fèi)，諮議局均不得參議。又指出，在國(guó)家稅、地方稅未劃分之前，諮議局不得議減現(xiàn)行稅率，等等。所以，有不少督撫，實(shí)際上把諮議局看作不過(guò)是地方大吏的一種咨詢機(jī)構(gòu)。
但是，對(duì)諮議局的性質(zhì)，立憲派和頑固派從對(duì)立的立場(chǎng)出發(fā)，卻產(chǎn)生了相同的誤解。立憲派根據(jù)自己的愿望，把諮議局當(dāng)成他們參與政權(quán)的一步階梯，以為可以通過(guò)諮議局監(jiān)督地方行政，并實(shí)現(xiàn)他們本階級(jí)的一些立法要求。所以他們極力宣傳“諮議局之設(shè)，為直省政治監(jiān)督之機(jī)關(guān)，亦為直省立法之機(jī)關(guān)”^[3]。頑固派從其反對(duì)立憲的偏見(jiàn)出發(fā)，以為既然在官吏衙署之外，另立民選機(jī)構(gòu)，則必對(duì)地方行政有所監(jiān)督和牽制。于式枚聲稱：“諮議局立于一省行政唯一監(jiān)督之地”,表示不能容忍，要求改定諮議局章程。這顯然是出于偏見(jiàn)。
立憲派與頑固派對(duì)諮議局的性質(zhì)的這種誤解，預(yù)示著諮議局開(kāi)議后，不可避免地要發(fā)生矛盾和斗爭(zhēng)。
各省諮議局第一屆常會(huì)于1909年10月14日(舊歷九月一日)同時(shí)開(kāi)幕。(唯新疆以“地處偏僻，知識(shí)未開(kāi)”為理由暫緩成立。)根據(jù)憲政編查館的規(guī)定，諮議局必須先討論督撫交議案。由于會(huì)期有限，結(jié)果許多議員提議案和人民請(qǐng)議案，未及開(kāi)議就閉會(huì)了。如江蘇諮議局第一屆常會(huì)共收到議案184件，其中：
已經(jīng)議決案：督撫交議案15件，
議員提議案72件，
人民請(qǐng)議案22件。
議而未決案：議員提議案16件，
人民請(qǐng)議案4件。
未及提議案：議員提議案10件，
人民請(qǐng)議案3件。
毋庸提議案：人民請(qǐng)議案37件。
未及審查案：人民請(qǐng)議案5件。
這個(gè)統(tǒng)計(jì)說(shuō)明了兩方面的情況：一方面，作為專制制度下一種改良產(chǎn)物的諮議局，因受到督撫的牽制，不能完全獨(dú)立議事。但另一方面，議員自動(dòng)提議案達(dá)九十八件之多，說(shuō)明諮議局也并非完全遵命議事，反映了立憲派議員有一定程度的政治主動(dòng)性。另外，有來(lái)自人民中各階級(jí)各階層請(qǐng)議案件七十一件，則說(shuō)明人們對(duì)諮議局也并非抱著毫不關(guān)心的態(tài)度。也正因此，諮議局在當(dāng)時(shí)社會(huì)條件下，能夠發(fā)生一定的民主的教育作用。
各省督撫對(duì)于諮議局的議決案，多半采取不以為然的態(tài)度。議案呈報(bào)后，往往久延不予公布施行。有的督撫甚至對(duì)于本省重大事項(xiàng)根本不交諮議局付議。如四川省擴(kuò)充軍備增加軍費(fèi)二百萬(wàn)兩，總督趙爾巽電詢憲政編查館，應(yīng)否交諮議局付議。該館復(fù)稱，此事與諮議局無(wú)關(guān)，督撫可自行核定。還有某省諮議局，因議案中涉及外交事件，巡撫當(dāng)即嚴(yán)加駁斥，聲稱諮議局無(wú)權(quán)議外交事項(xiàng)。嗣后，特電憲政編查館，該館復(fù)電，極贊賞該撫的處置。行政當(dāng)局如此蔑視諮議局，引起立憲派議員的強(qiáng)烈不滿。
諮議局與督撫之間的矛盾，本質(zhì)上反映了立憲派與清朝封建專制統(tǒng)治之間的矛盾。由于立憲派軟弱畏葸，不敢進(jìn)行針?shù)h相對(duì)的斗爭(zhēng)，所以矛盾沖突的結(jié)果，往往以折衷了事。從江蘇省的實(shí)例，可以看出其矛盾沖突的一般情況及其意義。
江蘇是立憲派力量最雄厚的省份，這里有以張謇為代表的一大批很有影響的立憲派活動(dòng)分子，他們?cè)缭谇逋l(fā)布預(yù)備立憲詔書(shū)之前，即已開(kāi)始立憲的鼓吹。詔書(shū)頒布后，他們很快發(fā)起組織了擁有數(shù)百人的預(yù)備立憲公會(huì)，從事宣傳和請(qǐng)?jiān)傅然顒?dòng)，對(duì)全國(guó)頗有影響。然而，從1909年6月接任江督的張人駿，卻是一個(gè)頑固派。早在1907年，岑春煊奏設(shè)諮議局時(shí)，他就表示反對(duì)。對(duì)于速開(kāi)國(guó)會(huì)，速設(shè)責(zé)任內(nèi)閣，他更一貫持反對(duì)態(tài)度。他曾與蘇撫程德全辯論，聲稱“國(guó)會(huì)與責(zé)任內(nèi)閣二者終不解為何事”^[4]。其頑固無(wú)知可見(jiàn)一斑。
在江蘇諮議局第一屆常會(huì)期間，張人駿對(duì)其議決案多有不滿。12月3日(舊歷十月二十一日),張?jiān)龔?fù)諮議局所議十一案，其中有兩件交令復(fù)議，有五件予以駁回。駁回的議案中，有一件是關(guān)于學(xué)務(wù)公所的議長(zhǎng)、議紳產(chǎn)生方法問(wèn)題。議員們鑒于過(guò)去由官?gòu)d委派的議長(zhǎng)、議紳不能經(jīng)常到所履行職責(zé)，因而決定采取前寧屬提學(xué)使所定的照額選舉的辦法，選舉議長(zhǎng)和議紳，以期推動(dòng)地方學(xué)務(wù)的發(fā)展。但張人駿竟借口此法不合學(xué)部舊有定章，堅(jiān)持仍由督撫學(xué)司遴委。在他札復(fù)諮議局的行文中，竟用了“勸告”的字樣。于是輿論嘩然。按諮議局章程的規(guī)定，諮議局有逾越權(quán)限情形時(shí)，督撫才可予以“勸告”,“勸告”無(wú)效，則以停會(huì)或解散處分之。當(dāng)時(shí)傳出江督行文諮議局有“勸告”字樣時(shí)，人們都認(rèn)為張人駿一貫反對(duì)立憲，反對(duì)諮議局，這次“勸告”之后，將必繼之以停會(huì)或解散。輿論界對(duì)此事極為關(guān)注?！稌r(shí)報(bào)》曾發(fā)表專文加以評(píng)論。對(duì)江蘇諮議局表示聲援，抨擊張人駿等人“以排斥諮議局為保持祿位之第一妙訣”,罵他們是“肉食者鄙”^[5]。
由于諮議局剛剛成立，雖其權(quán)力很小，但畢竟是皇皇諭旨再三明示為預(yù)備立憲的一個(gè)重要的步驟，即使一貫反對(duì)立憲的頑固派，一般也不敢無(wú)故加以破壞。當(dāng)時(shí)剛上臺(tái)不很久的攝政王載灃，為了籠絡(luò)人心，確立自己的地位，正竭力偽裝促進(jìn)立憲。是年6月，他曾將奏阻立憲的陜甘總督升允開(kāi)缺，一時(shí)頗產(chǎn)生一點(diǎn)震動(dòng)。在這樣的背景下，張人駿考慮輿論對(duì)他大為不利，遲遲不敢走下一步。而江蘇諮議局議長(zhǎng)張謇則力求息事寧人，特在《時(shí)報(bào)》上發(fā)表致編者的一封信，盡力上下折衷，但也含蓄地批評(píng)了張人駿的顢頇。張人駿見(jiàn)有人為他鋪了臺(tái)階，遂聲言“勸告”字樣實(shí)是幕僚擬稿疏忽所致。就這樣，一場(chǎng)沖突才告了結(jié)。
實(shí)際上第一屆諮議局會(huì)議期間，各省立憲派都是小心翼翼，不敢越雷池一步。但即使這樣，仍遭到督撫嫉視。清末官吏大多數(shù)都很狹陋，根本不知憲政為何物。加以官場(chǎng)積習(xí)太深，慣于專橫武斷。諮議局議案直接干預(yù)本省日常行政，督撫嫌其掣肘。所以第一屆諮議局閉會(huì)后，就有若干督撫聲言諮議局權(quán)限太大，妨礙行政，要求重新核定局章。
1910年第二屆常會(huì)時(shí)，正當(dāng)全國(guó)請(qǐng)?jiān)杆匍_(kāi)國(guó)會(huì)的高潮，又逢資政院開(kāi)院；雖然資政院的地位不見(jiàn)得比諮議局來(lái)得優(yōu)越，但立憲派感到能得到一點(diǎn)上下呼應(yīng)之妙。所以在這屆會(huì)期中，他們似乎膽壯了一些，與督撫的沖突更頻頻發(fā)生。
第二屆諮議局會(huì)議普遍碰到的問(wèn)題，是各省督撫拒不交議預(yù)算案。為此，各省諮議局協(xié)同力爭(zhēng)，有的提出以停會(huì)或辭職相要挾。拖到后來(lái)，各省特召集諮議局臨時(shí)會(huì)，來(lái)討論督撫遲遲交出的預(yù)算案。這些預(yù)算案，都是些臨時(shí)湊成的，既未劃分國(guó)家稅與地方稅，也沒(méi)有收入支出的細(xì)目。但議員們卻只得滿足于這種不成體統(tǒng)的東西。事后證明，各督撫根本不重視諮議局討論的結(jié)果。他們或者根本不承認(rèn)議案；或者實(shí)際上仍照自己的一套執(zhí)行。因此發(fā)生了江蘇諮議局為爭(zhēng)預(yù)算案而全體辭職的事。
江蘇諮議局于1911年3月開(kāi)臨時(shí)會(huì)討論預(yù)算案，對(duì)原案頗有增減。江督張人駿甚為不滿，不予公布施行。諮議局議長(zhǎng)張謇以下全體常駐議員辭職抗議。各省諮議局得悉后，紛紛表示聲援。軍機(jī)處根據(jù)江督的報(bào)告，復(fù)電要張人駿勸告諮議局議長(zhǎng)、副議長(zhǎng)、常駐議員復(fù)職；倘不聽(tīng)勸告，再請(qǐng)旨定奪。暗示將以解散相威脅。江蘇諮議局議員們聞信，十分憤慨，也紛紛宣告辭職，不數(shù)日便有一百多議員宣告辭職。當(dāng)時(shí)江蘇紳商還組織了預(yù)算維持會(huì)，聲援諮議局，反對(duì)江督的專橫，提出“預(yù)算案不成立，將不納捐稅”的口號(hào)以示抗議。在京的江蘇籍官吏紛紛集議，擬上折嚴(yán)劾江督上任以來(lái)匿災(zāi)殃民、截留京餉、仇視憲政等罪狀。輿論對(duì)張人駿很不利。那時(shí)，湘、川等省鐵路風(fēng)潮已漸興起。清政府見(jiàn)勢(shì)不妙，才改變主意，想以安撫辦法解決。6月間，資政院江蘇議員提出公呈，要求總裁副總裁轉(zhuǎn)咨內(nèi)閣：對(duì)江蘇預(yù)算案，如以諮議局為是，則立飭江督公布局議預(yù)算案；如以江督為是，請(qǐng)立即解散江蘇諮議局。資政院把有關(guān)此案文書(shū)轉(zhuǎn)咨內(nèi)閣。內(nèi)閣大臣有的主張立飭江督公布預(yù)算案，有的主張交由江督蘇撫會(huì)同核辦。正當(dāng)此時(shí)，江蘇諮議局議長(zhǎng)張謇為籌組商界代表團(tuán)赴美訪問(wèn)事來(lái)京請(qǐng)命。內(nèi)閣總理大臣奕劻接見(jiàn)張謇，并征詢他的意見(jiàn)。張答稱：預(yù)算案不公布，就只好解散諮議局，別無(wú)轉(zhuǎn)圜辦法。這時(shí)，奕劻才拿定主意，電令張人駿公布了預(yù)算案。隨后，江蘇諮議局議員，于9月12日宣布全體復(fù)職。
諮議局與地方官吏的沖突，多半屬于名分之爭(zhēng)，還沒(méi)有充分顯示出立憲派議員為資產(chǎn)階級(jí)的根本利益進(jìn)行斗爭(zhēng)的原則精神。正因如此，盡管督撫如何專橫蔑法，只要給諮議局一點(diǎn)面子，事情即可草草收?qǐng)?。從這里也可以看出清政府的預(yù)備立憲是如何的虛偽，立憲派又是如何的軟弱。然而，諮議局畢竟在某種程度上反映了資產(chǎn)階級(jí)的利益。即以江蘇諮議局為例，它雖然幾次在與江督?jīng)_突時(shí)，都做了某種程度的妥協(xié)；然而，從它的議案可以看出，它還是力求解決一些關(guān)系資產(chǎn)階級(jí)切身利益的問(wèn)題。比如關(guān)于裁厘認(rèn)捐問(wèn)題，漕糧改折問(wèn)題，導(dǎo)淮問(wèn)題，幣制問(wèn)題，確定地方經(jīng)費(fèi)問(wèn)題等等，在諮議局開(kāi)會(huì)期間都曾做過(guò)較深入的討論。對(duì)于裁厘認(rèn)捐問(wèn)題，諮議局曾委派議員黃炎培等到各地商會(huì)做了一個(gè)多月的詳細(xì)調(diào)查，表現(xiàn)了諮議局與歷來(lái)官場(chǎng)不同的辦事精神和作風(fēng)。所以應(yīng)該看到，諮議局終究是與清朝固有的專制機(jī)構(gòu)不同的東西。它對(duì)專制制度和官吏橫暴多少起了一些牽制的作用。而且，由民選議員組織機(jī)關(guān)集議行政案件，畢竟是數(shù)千年專制史上沒(méi)有前例的事，它在一定意義上總算為社會(huì)增添了民主成分。