南京臨時(shí)政府的財(cái)政困難是十分嚴(yán)重的。當(dāng)時(shí)任臨時(shí)政府秘書長(zhǎng)的胡漢民，后來(lái)回憶說(shuō)：“一日，安徽都督孫毓筠以專使來(lái)，言需餉奇急，求濟(jì)于政府。先生(孫中山)即批給二十萬(wàn)。余奉令到財(cái)政部，則金庫(kù)僅存十洋?！?sup>[1]
財(cái)政困難，是由兩方面的原因造成的。
首先是帝國(guó)主義的破壞。帝國(guó)主義公使團(tuán)為攫取中國(guó)海關(guān)稅款所擬之《管理稅收聯(lián)合委員會(huì)辦法》八條，在清政府外務(wù)部同意下，于1912年1月開(kāi)始執(zhí)行。其中規(guī)定：各海關(guān)凈存稅款每周匯解上海，由總稅務(wù)司分存匯豐、德華、華俄道勝三銀行，并依“委員會(huì)”所列次序按期償還外債。關(guān)稅實(shí)權(quán)本來(lái)就掌握在外人手里，但還有“關(guān)余”可以動(dòng)用，這個(gè)“辦法”把關(guān)余也卡住了。
其次是臨時(shí)政府內(nèi)部也不統(tǒng)一。由政治上的不統(tǒng)一影響到財(cái)政上的不統(tǒng)一，因此困難重重。臨時(shí)政府管轄之下雖然名義上有十?dāng)?shù)省區(qū)，但控制著各省軍政大權(quán)的都督對(duì)臨時(shí)政府在財(cái)政上根本不予支持。雖經(jīng)孫中山哀告“各省賢達(dá)有為之都督、司令及百有司”,“將應(yīng)解部款，從速完繳”^[2],但效果甚微。而列名南京臨時(shí)政府的立憲黨人，也不予支持。如臨時(shí)政府成立之初，孫中山、黃興等本擬請(qǐng)張謇擔(dān)任財(cái)政總長(zhǎng)的，目的是借助他的財(cái)勢(shì)幫助解決一些軍政開(kāi)支的困難?？墒?，他無(wú)論如何不肯擔(dān)任。最后，他勉強(qiáng)擔(dān)任了實(shí)業(yè)總長(zhǎng)，卻又長(zhǎng)期居滬，根本不過(guò)問(wèn)南京的事情。他那時(shí)兼任兩淮鹽政總理，對(duì)于籌措北伐軍費(fèi)及臨時(shí)政府的經(jīng)費(fèi)，更是百般阻撓。他自上海三番五次地致電孫中山，要求“無(wú)論軍餉若何緊急，不可于鹽價(jià)商本內(nèi)有絲毫挪移”^[3],并說(shuō)什么：“所收鹽稅已經(jīng)指抵洋債者……千萬(wàn)不可擅行挪用，以免引起外交困難問(wèn)題。”^[4]
孫中山由外國(guó)回到上海時(shí)，他的同志們及光復(fù)各軍將領(lǐng)是把他當(dāng)作財(cái)神來(lái)歡迎的，當(dāng)時(shí)盛傳他“攜華僑捐款數(shù)十百萬(wàn)以來(lái)餉軍者”^[5];江浙聯(lián)軍的將領(lǐng)們輕視黃興而支持孫中山，這也是一個(gè)重要因素。孫當(dāng)選大總統(tǒng)之日，即有將領(lǐng)前來(lái)相問(wèn)：“公攜華僑捐款幾何？諸軍望之如望歲焉！”但是，孫當(dāng)時(shí)既無(wú)華僑捐款，也沒(méi)有借到外債，回答的仍然是那一句話：“我攜帶革命精神耳！”^[6]
在這種情況下，臨時(shí)政府只好借債度日：一是借內(nèi)債，一是借外債。
1912年1月8日，臨時(shí)政府發(fā)行中華民國(guó)軍需公債，定額一萬(wàn)萬(wàn)元，發(fā)行《弁言》中說(shuō)：“民國(guó)肇興，擾攘屢月，臨時(shí)政府，雖立初基，而北虜未摧，南服多事，餉糈籌撥，固難緩乎須臾，政費(fèi)繁興，又日見(jiàn)其推廣，凡停戰(zhàn)期內(nèi)之籌備，迄和局解決后之設(shè)施，均非厚集資財(cái)，何以宏茲偉業(yè)？故兩方勝負(fù)之所判，實(shí)只財(cái)政豐嗇之攸關(guān)。當(dāng)此軍事倥傯，尚乏整頓經(jīng)營(yíng)之余力，全恃募捐微末，亦無(wú)永久繼續(xù)之功能，倘或一簣功虧，垂成坐敗，神州鑄錯(cuò)，大局淪胥，固非維持人道之本心，抑豈冀望和平之始愿，此公債票發(fā)行之所由亟亟也?！?sup>[7]雖哀告勞勞，但定購(gòu)者很有限，只得7,371,150元^[8]。
在此之前，1911年7月間，孫中山在美國(guó)舊金山的時(shí)候，就曾發(fā)起成立美洲洪門籌餉局(又稱中華革命軍籌餉局，對(duì)外亦稱國(guó)民救濟(jì)局),第一次發(fā)行了冠有中華民國(guó)名義的“金幣券”,照券面金額的半額推出，并規(guī)定在中華民國(guó)成立的同時(shí)，就可以作為國(guó)家貨幣正式使用。還規(guī)定凡捐助軍餉者，均可獲得“優(yōu)先國(guó)民”的榮譽(yù)；捐款五元以上者，加倍發(fā)給中華民國(guó)金幣票；捐款千元以上者，革命成功后享有經(jīng)營(yíng)“一切實(shí)業(yè)優(yōu)先權(quán)利”^[9]。
通過(guò)上述及類似的各種方法，到中華民國(guó)成立時(shí)，孫中山自世界各地籌集到的資金總額約一百四十萬(wàn)元。南京臨時(shí)政府成立，孫中山任臨時(shí)大總統(tǒng)期間，償還了其中的五十萬(wàn)左右。其余部分，本應(yīng)由接任總統(tǒng)的袁世凱負(fù)責(zé)償還，但袁卻置之不理。這樣，就使海外同胞的愛(ài)國(guó)熱忱沒(méi)有得到應(yīng)有的報(bào)償。
關(guān)于舉借外債，這是孫中山一貫的主張。1911年12月，他在歸國(guó)途中過(guò)新加坡時(shí)，即向人表示：“此次直返上海，解釋借洋債之有萬(wàn)利，而無(wú)一害。中國(guó)今日非五萬(wàn)萬(wàn)不能建設(shè)裕如。”^[10]
利用外資，進(jìn)行建設(shè)，這是無(wú)可厚非的事。近代中國(guó)的歷屆賣國(guó)政府都靠借外債過(guò)日子，但孫中山南京臨時(shí)政府的舉借外債，卻不可同日而語(yǔ)。問(wèn)題不在于借外債，而在于是否因借債而出賣國(guó)家的主權(quán)。孫中山在過(guò)香港談及筑路主張時(shí)，一方面強(qiáng)調(diào)必須借外債，但同時(shí)又指出，應(yīng)該“一不失主權(quán)，二不用抵押，三利息甚輕”^[11]。據(jù)此精神，孫的借外債主張，是不應(yīng)受到指責(zé)的。稍后，孫中山解大總統(tǒng)職，4月17日在上海被中華實(shí)業(yè)聯(lián)合會(huì)舉為會(huì)長(zhǎng)，他在該會(huì)歡迎會(huì)上發(fā)表演說(shuō)，談到利用外資時(shí)說(shuō)：“將條約修正，將治外法權(quán)收回。中國(guó)有主權(quán)，則無(wú)論何國(guó)之債皆可借；即外人之投資亦所不禁。歐美各國(guó)無(wú)限制投資之事，蓋一國(guó)之財(cái)力有限，合各國(guó)之財(cái)力則力量甚大矣?！?sup>[12]
當(dāng)孫中山未回國(guó)前，黃興在籌建臨時(shí)政府時(shí)，即從日本三井洋行借到日金三十萬(wàn)元。不過(guò)，這是一宗私人交涉，是由張謇作保的^[13]。
南京臨時(shí)政府成立后，進(jìn)行的幾筆外債，很不理想。有的根本沒(méi)有談成，有的談成了，也為數(shù)甚微。特別是在“南北未統(tǒng)一之前，外人既守中立，而南京政府，亦不便自我開(kāi)端，資北方以口實(shí)，自不得不假資本家的憑借，以求間接之吸收”^[14]。
當(dāng)時(shí)的幾筆借款主要是由江蘇鐵路公司、招商局、漢冶萍公司幾家出面的。債權(quán)國(guó)主要是日本。
日本政府這時(shí)對(duì)華的總方針，是盡可能地使中國(guó)陷于長(zhǎng)期混亂狀態(tài)，以渾水摸魚，擴(kuò)張自己的領(lǐng)土和獲得經(jīng)濟(jì)上的支配力量。它所以愿意考慮對(duì)江蘇鐵路公司、招商局、漢冶萍公司幾家進(jìn)行貸款，就因?yàn)檫@幾家都是英國(guó)勢(shì)力范圍——長(zhǎng)江流域一帶的重要企業(yè)。而與南京臨時(shí)政府對(duì)立的袁世凱政權(quán)，也主要是在英國(guó)支持下的。因此，　日本的經(jīng)濟(jì)借款是包含著和英國(guó)爭(zhēng)奪在中國(guó)的統(tǒng)治權(quán)這個(gè)政治目的在內(nèi)的。
幾筆借款的進(jìn)行情況和結(jié)果如下：
(1)蘇路借款：1912年1月下旬，南京臨時(shí)政府以江蘇鐵路公司出面，與日本大倉(cāng)洋行簽訂三百萬(wàn)日元借款合同，以上海至楓涇間鐵路為擔(dān)保。此項(xiàng)借款，江蘇鐵路公司以二百五十萬(wàn)元轉(zhuǎn)借給臨時(shí)政府，其余五十萬(wàn)元借給江蘇都督府。因此，曾遭到英帝國(guó)主義的干涉?！叭照鹨源隧?xiàng)借款，系大倉(cāng)個(gè)人對(duì)于鐵路公司之事，毫無(wú)援助南京政府之意，(駐日)英使遂不復(fù)置議”^[15]。
(2)招商局借款：1912年1月下旬，臨時(shí)政府“以民國(guó)新立，軍需孔繁”,擬“暫借招商局抵押銀一千萬(wàn)兩備用”。這一借款是由招商局出面，與日本郵船株式會(huì)社和日清公司商談的。
當(dāng)時(shí)，長(zhǎng)江流域的航運(yùn)業(yè)，是在英國(guó)控制之下。日本的意圖是控制招商局借以和英國(guó)相抗衡。但是，日本的這一活動(dòng)，不僅引起英國(guó)的激烈爭(zhēng)斗，也遭到德、美等國(guó)的反對(duì)。同時(shí)，招商局股東以至臨時(shí)政府內(nèi)部也有強(qiáng)烈反對(duì)的意見(jiàn)(認(rèn)為這樣是把中國(guó)航運(yùn)業(yè)出賣給日本),因而這筆借款也就沒(méi)有兌現(xiàn)。
(3)漢冶萍借款。漢冶萍煤鐵公司是當(dāng)時(shí)中國(guó)綜合鐵礦、煤礦、煉鋼的具有代表性的企業(yè)，原為盛宣懷產(chǎn)業(yè)之一部分，并由盛任公司總理。這個(gè)公司曾在1902年、1904年、1908年多次向日本銀行借得大量款項(xiàng)，而以向日本八幡制鐵公司以低廉價(jià)格供應(yīng)生鐵、鐵砂五十年為條件。辛亥革命發(fā)生，日本認(rèn)為有機(jī)可乘，企圖以合作經(jīng)營(yíng)名義將漢冶萍攫為己有。當(dāng)時(shí)，漢冶萍公司處于起義軍控制之下，盛宣懷本人也因被清政府解除郵傳部大臣職務(wù)，先逃大連，后逃日本。當(dāng)盛于1911年底逃亡大連時(shí)，即和日本密謀中日“合辦”漢冶萍事宜，以免其財(cái)產(chǎn)被民國(guó)政府所沒(méi)收。他到日本之后，知南京政府借款甚急，因此一方面積極表示對(duì)籌款“義不容辭”^[16],同時(shí)又按日方的意圖，表示將漢冶萍“華日合辦，或可籌借”^[17]。
1912年1月26日和29日，民國(guó)政府和盛宣懷分別在南京和神戶同日本三井、正金財(cái)團(tuán)簽訂了兩個(gè)性質(zhì)相同的中日“合辦”漢冶萍公司的草約。南京草約中規(guī)定：“公司股本為日金三千萬(wàn)元并由中日合資辦理。”“公司股本中日各半”?！俺粳F(xiàn)存由日本借入日金一千萬(wàn)元外，公司尚須續(xù)借日金五百萬(wàn)元。”“在本合同第三款借款內(nèi)，由公司借政府五百萬(wàn)元，應(yīng)付現(xiàn)金若干，其余作為政府向三井購(gòu)買軍裝之需(英文本合同為“購(gòu)買武器與軍火”)”^[18]。
從以上草約，可以看出：日本通過(guò)貸款取得了中日“合辦”的權(quán)利；盛宣懷通過(guò)“合辦”達(dá)到保存自己產(chǎn)業(yè)的目的；南京政府通過(guò)盛的轉(zhuǎn)借，能得到五百萬(wàn)元的實(shí)際利益。
但是，這一消息傳出后，全國(guó)輿論嘩然?！睹窳?bào)》指名道姓地罵“盛賊將漢冶萍(賣)與日本”^[19]。連雙冶萍公司的股東們也認(rèn)為：盛宣懷“以私人資格擅與外人訂約，不獨(dú)國(guó)權(quán)，亦我等血本所關(guān)，斷難承認(rèn)，而全國(guó)輿論嘩然，鄂、湘、贛三省人民起而反抗，將恐激成變端，我等同受其累，決不甘心”^[20]。
孫中山很快發(fā)覺(jué)了日方的陰謀和盛宣懷的圈套，因此他兩次親蒞參議院提出咨文，堅(jiān)決廢除“合辦”草約，并正告盛宣懷：“該草約，前雖批準(zhǔn)，后以其交款濡滯，并不踐期，已電告前途，汶(文)定取消，盛氏萬(wàn)不能以已由政府核準(zhǔn)為借口?！窀魇》磳?duì)，輿論嘩然，盛氏宜早設(shè)法廢去此約?！?sup>[21]
當(dāng)盛宣懷知道孫中山堅(jiān)主廢約后，仍圖騙取南京政府的批準(zhǔn)，造成既成事實(shí)。但這時(shí)，“反對(duì)合辦將成大風(fēng)潮”^[22],“輿論反對(duì)已成燎原”^[23],而他又曾“因鐵路借款，得罪輿論”^[24],因此很害怕陷入“死有余辜”的境地^[25],于是不得不同意廢約了。
3月22日，漢冶萍公司在上海開(kāi)臨時(shí)股東會(huì)，“到會(huì)者四百四十票，計(jì)二十萬(wàn)零八千八百三十八股。投票開(kāi)筒，公同驗(yàn)視，全場(chǎng)一律反對(duì)合辦，已逾公司全股十分之八，照章有議決之權(quán)，草合同自無(wú)效”^[26]。這樣，中日“合辦”漢冶萍公司的草約遂告取消。草約雖然取消，但是仍然留下了一個(gè)尾巴：“此約廢后，漢冶萍亦不能與他外人合辦”;“漢冶萍如欲以廠礦抵押托外國(guó)銀行代借款項(xiàng)，或代售債票，須先盡與日本橫濱正金銀行商辦”^[27]。
孫中山在回答參議院的質(zhì)問(wèn)中，曾對(duì)漢冶萍借款作了如下的說(shuō)明：“政府據(jù)院議通過(guò)之國(guó)債一萬(wàn)萬(wàn)元，因倉(cāng)猝零星征集，頗難應(yīng)急，遂向漢冶萍及招商局管產(chǎn)之人，商請(qǐng)將私產(chǎn)押借巨款。由彼等得款后，以國(guó)民名義轉(zhuǎn)借于政府，作為一萬(wàn)萬(wàn)元國(guó)債內(nèi)之一部分。嗣又因政府批準(zhǔn)以漢冶萍由私人與外人合股，得錢難保無(wú)意外枝節(jié)，旋令取消五百萬(wàn)元合股之議，仍用私人押借之法，借到二百萬(wàn)元，轉(zhuǎn)借于政府。是政府原依院議而行，因火急借入二百萬(wàn)元以應(yīng)軍隊(duì)之需要，手續(xù)未及分明，至貴院有違法之防?！?sup>[28]他在二月間《覆黎元洪告與漢冶萍公司借款經(jīng)過(guò)電》中，也說(shuō)明：“漢冶萍款原急不擇蔭，前途陸續(xù)僅交過(guò)款二百萬(wàn)，隨到隨盡?，F(xiàn)訂僅以此數(shù)變?yōu)樘摰郑鴱U棄合辦之約。”^[29]
除以上三筆借款外，南京政府還進(jìn)行過(guò)一筆華俄道勝銀行借款。1912年2月下旬，孫中山以大總統(tǒng)名義向參議院提出：“現(xiàn)擬借華俄道勝銀行之款，系五厘息，九七扣，一年期，用中央名義擔(dān)保，毋庸抵押……共借一百五十萬(wàn)鎊?！?sup>[30]參議院已表同意，但因借款合同中有“此款為民國(guó)之直接負(fù)欠，當(dāng)以其賦稅之所入，備為付息及償本之用”等語(yǔ)^[31],遭到各省官員及人民團(tuán)體的反對(duì)，最后也成泡影。
為了應(yīng)付軍需亟需，臨時(shí)政府財(cái)政部在1912年1月間發(fā)行了一百萬(wàn)元的軍用鈔票，但在市面信用很低，“無(wú)知商民，不明大義，膽敢異視軍用鈔票”,以致“錢業(yè)、米店相率停市”^[32]。到2月間袁世凱被舉為臨時(shí)大總統(tǒng)后，南京臨時(shí)政府的日子就更不好過(guò)了。3月22日，財(cái)政總長(zhǎng)陳錦濤在給孫中山、陸軍部的萬(wàn)急電中說(shuō)：“自袁舉總統(tǒng)后，借款銀行皆請(qǐng)與袁直接。故本部月來(lái)不能辦理借項(xiàng)。……而寧垣軍鈔每日兌現(xiàn)十余萬(wàn)，今日已由中國(guó)銀行借念萬(wàn)，專備此用?，F(xiàn)已計(jì)窮力盡……”^[33]
就是在這樣借債度日的困境中，第一個(gè)資產(chǎn)階級(jí)共和國(guó)存在了三個(gè)多月。