以西太后為首的清廷頑固派本來是反對一切改革的，曾以血腥的手段鎮(zhèn)壓了1898年的維新運動。然而，事隔兩年，在經(jīng)歷了義和團運動的沖擊和八國聯(lián)軍的入侵，尤其是反清革命運動勃興以后，他們迫于內(nèi)外形勢變化的壓力，也不得不“改弦更張”,侈談起變法來。1901年1月29日，西太后還在西安的時候，就下變法詔說：“世有萬祀不易之常經(jīng)，無一成不變之治法……蓋不易者三綱五常，昭然如日月之照世；而可變者令甲令乙，不妨如琴瑟之改弦?！痹谶@個上諭中，西太后還表示要“取外國之長”,“去中國之短”,“壹意振興”,謀求富強^[1]。并要求各軍機大臣、六部九卿、各省督撫及出使各國大臣“參照中西政治”,對有關(guān)朝章、國政、吏治、民生、軍制、財政等各抒所見，詳盡議論，在兩個月內(nèi)提出意見，以便次第興革。
同年4月21日，清政府成立了以奕劻為首的督辦政務(wù)處，籌辦“新政”。李鴻章、榮祿、昆岡、王文韶、鹿傳霖為督辦大臣，劉坤一、張之洞(后來還有袁世凱等)為參予政務(wù)處大臣，總攬一切新政事宜。政務(wù)處并無實權(quán)，只不過是軍機處的駢枝機關(guān)，它的主要任務(wù)是參酌中外的政治情況，列成條文，匯編成“政典”供西太后參考。在舉辦“新政”過程中起實際作用的還是各省督撫，主要是兩江總督劉坤一、湖廣總督張之洞和直隸總督袁世凱這三個實力雄厚的封疆大吏。
袁世凱于1901年5月最先提出新政意見十條，要點是充實武備力量，改進財政制度，開通民智，派留學(xué)生，等等^[2]。七八月間，劉坤一、張之洞提出著名的變法奏議三折。第一折興學(xué)四端，講設(shè)立各類學(xué)校，改革科舉制度等；第二折整頓中法十二端，講提倡節(jié)儉，打破資格限制，停止捐納實官，取消書吏，改進刑獄，裁撤屯衛(wèi)、綠營等；第三折采用西法十一端，講怎樣吸收西法來補充中法的不足，如廣派官員出洋考察，編練新軍，提倡工藝制造，制訂有關(guān)礦業(yè)、鐵路、商業(yè)、交涉等法律和貨幣制度，多譯外國書籍等^[3]。這些提議，并沒有超出戊戌維新派的變革主張。9月，清政府下詔批準(zhǔn)了張之洞、劉坤一的奏議，命各省督撫“亦應(yīng)一律通籌，切實舉行”。同時，重申實行新政的決心說：“以朝廷立意堅定，志在必行”,“為宗廟計，為臣民計，舍此更無他策?！?sup>[4]
從上述新政奏折的表面內(nèi)容看，清政府似乎是要完成1898年資產(chǎn)階級維新派所要完成的歷史使命，而實質(zhì)上這只不過是在新的歷史條件下洋務(wù)派“自強”的老調(diào)重彈。新政的指導(dǎo)思想仍然是洋務(wù)派的理論綱領(lǐng)——“中學(xué)為體，西學(xué)為用”。西太后的變法詔中公然說維新派“妄分新舊”,“乃亂法也，非變法也”。而她的新政是要“嚴(yán)祛新舊之名，渾融中外之跡”,并特別強調(diào)要在“三綱五?！敝聦嵭懈母?sup>[5]。由此可見，新政與洋務(wù)運動一脈相承，實際上是洋務(wù)運動的繼續(xù)和發(fā)展，所以當(dāng)時就有人稱之為“第二次洋務(wù)運動”^[6]。
從1901至1905年，清政府先后頒布了一連串的上諭，陸續(xù)推行“新政”。如改總理各國事務(wù)衙門為外務(wù)部^[7],停止捐納實官，裁汰各衙門胥吏差役，裁汰綠營防勇，編練常備、續(xù)備、巡警各軍，廢棄舊式武科，建立武備學(xué)堂，派遣留學(xué)生出洋，開經(jīng)濟特科，停止鄉(xiāng)會試及各省歲考，廣設(shè)學(xué)堂，獎勵工商業(yè)，準(zhǔn)滿漢通婚，以至醞釀實行立憲，等等。
在所有各項“新政”中，籌餉練兵是最重要的一項內(nèi)容。從1901年起，清政府屢次頒發(fā)上諭，命令各省督撫嚴(yán)行裁汰舊軍，挑選精壯，創(chuàng)建新軍。在清政府的催促下，各省相繼籌餉練兵。1903年12月4日，清政府在北京成立了練兵處，作為全國編練新軍的參謀部，以奕劻總理練兵事務(wù)，袁世凱為會辦練兵大臣，鐵良襄同辦理。接著，練兵處制定了一系列練兵規(guī)章和法令，在各省設(shè)立了督練公所，仿照資本主義國家的軍制，編練新軍^[8]。
清政府把籌餉練兵放在最重要的地位，那拉氏本人對“練兵一事非常著急”,曾“因籌款事，幾至寢食皆廢”^[9]。經(jīng)她批準(zhǔn)，練兵處成立后，立即向各省攤派了九百余萬兩的練兵費。1904年8月她又派鐵良視察江南防務(wù)，乘機從各省搜括大量財富充作練兵經(jīng)費^[10]。又飭令各省無論報效巨細(xì)各款，均歸戶部另存，作為練兵費。1906年11月，兵部改為陸軍部，將練兵處并入，以鐵良為尚書。次年8月，清政府制定了全國編練陸軍三十六個鎮(zhèn)的龐大計劃，并限期建成，不得延誤。實際上，到清廷滅亡前夕僅編練新軍十四個鎮(zhèn)，十八個混成協(xié)，四個標(biāo)，另一支禁衛(wèi)軍(兩協(xié))^[11],兵力共達(dá)十五六萬^[12]。分述如下：
北洋六鎮(zhèn)，1905年已編成，后劃為近畿四鎮(zhèn)和直隸兩鎮(zhèn)，1907年以后六鎮(zhèn)陸續(xù)改歸陸軍部直轄。直隸又重新編成一混成協(xié)。
山東一鎮(zhèn)，名義上編成一協(xié)(第四十七協(xié)),實際僅成一標(biāo)(第九十三標(biāo))。
江蘇兩鎮(zhèn)，編成第九鎮(zhèn)及第二十三混成協(xié)一協(xié)。
江北一鎮(zhèn)，編成第十三混成協(xié)一協(xié)。
江西一鎮(zhèn)，編成第二十七混成協(xié)一協(xié)。
安徽一鎮(zhèn)，編成第三十一混成協(xié)一協(xié)。
河南一鎮(zhèn)，編成第二十九混成協(xié)一協(xié)。
湖南一鎮(zhèn)，編成第二十五混成協(xié)一協(xié)。
湖北兩鎮(zhèn)，編成第八鎮(zhèn)及第二十一混成協(xié)一協(xié)。
浙江一鎮(zhèn)，編成第二十一鎮(zhèn)。
福建一鎮(zhèn)，編成第十鎮(zhèn)。
廣東兩鎮(zhèn)，名義上成立了第二十五鎮(zhèn)，實際僅編成第四十九混成協(xié)一協(xié)。
廣西一鎮(zhèn)，僅編成兩標(biāo)，另桂林一標(biāo)。
云南兩鎮(zhèn)，僅編成第十九鎮(zhèn)一鎮(zhèn)。
貴州一鎮(zhèn)，僅成步隊一標(biāo)，炮隊一隊。
四川三鎮(zhèn)，僅成第十七鎮(zhèn)一鎮(zhèn)。
山西一鎮(zhèn)，僅成第四十三混成協(xié)一協(xié)。
陜西一鎮(zhèn)，僅成一混成協(xié)。
甘肅兩鎮(zhèn)，名為練成一協(xié)，實際只成一標(biāo)。
新疆一鎮(zhèn)，編成第三十五協(xié)一協(xié)及伊犁一協(xié)。
熱河一鎮(zhèn)，只編成步隊一標(biāo)及炮隊一隊。
奉天一鎮(zhèn)，編成第二十鎮(zhèn)。
吉林一鎮(zhèn)，編成第二十三鎮(zhèn)。
黑龍江一鎮(zhèn)，名義上成立混成協(xié)一協(xié)。實際僅步馬各三營，炮隊一隊。
上述新軍表面上是為“鞏固國防”而建立的，實際上它并不真正用于防御外敵，抵抗帝國主義侵略，而是為了鎮(zhèn)壓國內(nèi)日益高漲的革命運動。奕劻曾說：“北洋練軍，為拱衛(wèi)畿疆，彈壓余匪，更無他意?！?sup>[13]1903年，戶部在練兵籌餉折中也說：當(dāng)前“各直省伏莽未靖，蠢動堪虞，非練兵無以衛(wèi)國，非練兵無以保民”^[14]。那拉氏曾密諭軍機處：整頓練兵“以防內(nèi)亂是為主要”^[15]。事實上，在新軍編練和成軍過程中，從沒有與外敵打仗的紀(jì)錄；相反，全國幾次較大規(guī)模的人民起義，都是被新軍殘酷鎮(zhèn)壓下去的。
同時，由于新軍中留洋學(xué)生和知識分子接受了革命組織的宣傳鼓動，對封建專制統(tǒng)治日益不滿，他們組織了各種秘密團體，形成了一股反對清廷的革命力量。這種情況在南方各省尤為嚴(yán)重。江西巡撫吳重熹致軍機處電中報告說：常備、巡防各軍中，“多有哥老會及排滿革命黨匪匿于其中”,“軍營官兵數(shù)逾七成”^[16]。當(dāng)南方各鎮(zhèn)被派去鎮(zhèn)壓會黨起義時，出現(xiàn)過“不擊同胞”的反抗。這使統(tǒng)治者感到驚慌，不禁發(fā)出新軍“不可用”的哀嘆^[17]。越到后來，在新軍中反戈相向的“兵叛”事件越多。這說明專制統(tǒng)治的柱石已經(jīng)不穩(wěn)。清政府搬起“編練新軍”這塊石頭，結(jié)果是砸了自己的腳。
在編練新軍的同時，清政府還創(chuàng)辦了巡警。1902年5月，清廷批準(zhǔn)袁世凱的奏請，在保定創(chuàng)辦警務(wù)學(xué)堂，訓(xùn)練巡警。同年8月，八國聯(lián)軍交還天津，但附帶種種苛刻條件，其中一條規(guī)定中國軍隊不得在天津城周圍二十里以內(nèi)駐扎。為適應(yīng)帝國主義的規(guī)定，袁世凱將保定新軍三千人，改編為巡警，派駐天津，組成天津南北段巡警局。其中著名的頭目就是趙秉鈞和楊以德，他們“廣購眼線，多派探訪”,極力破壞反清的秘密組織，屠殺無辜，得到清政府的賞識^[18]。這兩人在民國以后仍盤踞警務(wù)部門，成為袁世凱手下的得力鷹犬。1905年清廷成立巡警部，以徐世昌為尚書，毓朗、趙秉鈞為左右侍郎，制訂了各種警務(wù)章程，普遍設(shè)立警務(wù)學(xué)堂。在各省中，直隸、四川、江蘇、云南等省辦警務(wù)成效“顯著”。江蘇巡撫陳夔龍在1907年的一份奏折中承認(rèn)，江蘇創(chuàng)辦警政三年，“形式雖存，精神未具”,“衛(wèi)民之政，轉(zhuǎn)以擾民”^[19],說明了舉辦警務(wù)的真相。四川在岑春煊、錫良任內(nèi)，委派留日學(xué)生周善培為巡警總辦，因使用偵探手法強化治安，還得到了帝國主義分子的贊揚。1906年11月，巡警部改名民政部，在各省設(shè)立巡警道或警務(wù)總局，各縣設(shè)立巡警教練所，加緊推行保甲和戶籍措施。
清政府為爭取資產(chǎn)階級，于1903年9月設(shè)立商部，所有鐵路礦務(wù)諸要政皆歸其辦理。商部的政策主要是倡導(dǎo)官商創(chuàng)辦企業(yè)。該部成立后，陸續(xù)頒行了一系列工商業(yè)規(guī)章和獎勵實業(yè)辦法，如商會章程、鐵路簡明章程、欽定大清商法、公司注冊章程、商標(biāo)注冊試辦章程、華商辦理農(nóng)工商業(yè)賞爵章程及改訂獎勵華商公司章程等。這些章程規(guī)定，允許自由發(fā)展實業(yè)，獎掖興辦工商企業(yè)，鼓勵組織商會團體，等等。因此，國內(nèi)工商企業(yè)一時均呈現(xiàn)發(fā)展的氣象。以礦業(yè)為例，1904年向商部呈請辦礦務(wù)的僅五宗，次年增至三十余宗。同時，商會迅速發(fā)展起來，資產(chǎn)階級的組織程度有所加強。如，1903年僅上海、天津、開封、蕪湖等幾個城市組織了商會，1904年1月奏定商會簡明章程頒布后，各城鎮(zhèn)商會紛紛成立，次年就發(fā)展到六十多個，1908年更增至近三百個，全國重要城鎮(zhèn)幾乎都有了商會。商會對推動資產(chǎn)階級的實業(yè)和政治活動起了一定的作用。
在清政府推行鼓勵工商業(yè)的過程中，民族資產(chǎn)階級獲得了微弱的發(fā)展，獲利較多的是資產(chǎn)階級上層。清政府對張謇、祝大椿、龐元濟、許鼎霖、張振勛等大資本家和買辦商人，給予各種特權(quán)，使他們?nèi)〉昧税l(fā)展實業(yè)的有利條件。1904年，以張謇等倡辦工商實業(yè)卓著成效，奏準(zhǔn)賞給商部頭等顧問官。張振勛為商部考察外埠商務(wù)大臣，兼督辦閩廣農(nóng)工路礦事宜。但是，封建統(tǒng)治者并沒有給他們政治實權(quán)，掌握商部大權(quán)的都是封建大官僚，如尚書載振，左右侍郎伍廷芳、陳璧，左右丞徐世昌、唐文治等。
為了推行“新政”,清政府需要軍事、警務(wù)、政法及教育等各方面的人材，陳腐的科舉制度已不能適應(yīng)培養(yǎng)新式人材的需要。因此，改革教育成為“新政”的另一項重要內(nèi)容。1901年，清政府就命令各省將省城書院改設(shè)大學(xué)堂，各府及直隸州改設(shè)中學(xué)堂，各縣改設(shè)小學(xué)堂。1904年1月(光緒二十九年十二月)又批準(zhǔn)了張之洞等擬定的《奏定學(xué)堂章程》,這是中國近代第一個以法令形式公布并在全國推行的學(xué)制，通常稱為“癸卯學(xué)制”。清末民初的學(xué)校教育制度，主要都以此為依據(jù)。這個學(xué)制把普通教育分為初等、中等、高等三段，如蒙養(yǎng)院四年不計在內(nèi)，修業(yè)期限還長達(dá)二十五年。與普通教育并行的還有專業(yè)教育，包括師范學(xué)堂及各種實業(yè)學(xué)堂，在學(xué)制上自成系統(tǒng)。
在興辦學(xué)堂的同時，清政府也開始大批派遣留學(xué)生赴歐美及日本各國，留學(xué)生人數(shù)急劇增加。其中以赴日本者為最多，1901年二百八十人，至1905年已達(dá)八千人。次年更增至二萬三千。其后因?qū)W生風(fēng)潮迭起，數(shù)目略減，但在這一年底日本政府公布的數(shù)字尚有一萬七千八百六十余人。這些學(xué)生當(dāng)中，習(xí)速成者居百分之六十，習(xí)普通者百分之三十，中途退學(xué)輾轉(zhuǎn)無成者居百分之五六，入高等專門學(xué)堂者百分之三四，入大學(xué)者僅百分之一而已。他們或為官費，或為自費，以前者為多。
當(dāng)時科舉考試已經(jīng)改八股為策論(1901年),但尚未宣布廢除。由于科舉是利祿所在，人們?nèi)匀悔呏酊F，因此學(xué)校的發(fā)展遇到很大阻力。1905年9月，袁世凱、張之洞奏請停止科舉，以興學(xué)校。清政府詔準(zhǔn)自丙午(1906年)科為始，所有鄉(xiāng)會試及各省歲考一律停止，一切士子皆由學(xué)堂出身。至此，延續(xù)一千余年的科舉制度，遂告廢除。同年12月設(shè)立學(xué)部，管理全國學(xué)堂事務(wù)。
清政府一方面采取各種措施發(fā)展學(xué)堂，另一方面又接連頒布了《約束游學(xué)生章程》、《學(xué)堂管理通則》、《欽定教育宗旨》等，企圖把學(xué)生束縛在對封建統(tǒng)治有利的范圍內(nèi)?！蹲喽▽W(xué)堂章程》明文規(guī)定：“立學(xué)宗旨，勿論何等學(xué)堂，均以忠孝為本，以中國經(jīng)史之學(xué)為基，俾學(xué)生心術(shù)壹?xì)w于純正，而后以西學(xué)淪其智識，練其藝能，務(wù)期他日成材，各適實用，以仰副國家造就通材，慎防流弊之意?！边@充分暴露出清政府興學(xué)的目的完全是為了鞏固其搖搖欲墜的封建統(tǒng)治。但是科舉的廢除和學(xué)校的迅速發(fā)展在客觀上有利于資產(chǎn)階級新文化的傳播。據(jù)學(xué)部奏報教育圖表：至1907年全國各類學(xué)校共三萬七千八百余所，在校學(xué)生一百零二萬四千九百余人，教員六萬三千五百五十六人，職員五萬九千三百五十九人；次年學(xué)校激增至四萬七千九百余所，學(xué)生達(dá)一百三十萬零七百余人。這些學(xué)生和留學(xué)生以及教職員的大多數(shù)是與封建士大夫大不相同的新型知識分子。其人數(shù)的迅速增長，大大加強了新型知識階層的政治力量。
從1901年到1905年，清政府推行的新政措施，雖然含有緩和民族矛盾和整頓自強的意思，但不過是鞏固其專制統(tǒng)治的權(quán)宜之計。而且，有些措施根本就未認(rèn)真實行。如裁汰官缺，裁革冗吏，“多以人言或格或緩”^[20]。該淘汰的舊衙門不僅沒有裁撤，新的機構(gòu)又不斷出現(xiàn)，疊床架屋的現(xiàn)象，比以往更加嚴(yán)重。如軍機處和督辦政務(wù)處并存，兵部和練兵處并存，戶部和財政處并存，禮部和學(xué)務(wù)處并存，京師步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門和工巡局并存等等。統(tǒng)治階級內(nèi)部也有人承認(rèn)：“今官署公所日苦重迭，必致舊者安于廢弛，新者亦多觀望?！?sup>[21]1905年，在頒布廢除科舉制度后，軍機大臣鹿傳霖竟支持一些士大夫在京師倡議修復(fù)貢院，引起列強對清廷實行新政的誠意表示懷疑^[22]。這年7月的一份上諭也承認(rèn)，“朝廷屢下明詔，力圖變法”,但“數(shù)年以來，規(guī)模雖具，而實效未彰”^[23]。
清政府推行“新政”并沒有達(dá)到它預(yù)期的目的。由于辦“新政”而增加的負(fù)擔(dān)，引起了廣大人民的不滿和斗爭；由于辦“新政”,也就必然加強了帶資本主義性質(zhì)的新生力量；由于辦“新政”的目的和這種新生力量的發(fā)展要求截然相反，從而引起了新舊勢力之間以及舊勢力對新勢力不同態(tài)度的派系之間的種種紛爭。這樣就不僅加劇了統(tǒng)治階級和被統(tǒng)治階級之間的矛盾，而且也使統(tǒng)治階級中各種政治派別之間的斗爭進一步激化。