中國(guó)古代文官制度的建立，是和封建帝王專制主義的政治體制相適應(yīng)的，并隨著這一體制的發(fā)展而發(fā)展。這是古代東方各國(guó)的共同特征和傳統(tǒng)的政治秩序，只是在中國(guó)表現(xiàn)得更為突出和長(zhǎng)久。形成這一特點(diǎn)的原因非止一端，其中儒家思想作為封建時(shí)代占統(tǒng)治地位的意識(shí)形態(tài)的影響是一個(gè)重要原因。特別是儒家的忠君思想，名分等級(jí)觀念以及綱常倫理，對(duì)以君本位為核心的文官結(jié)構(gòu)起了非常關(guān)鍵的作用。

東林書院

先秦儒家忠君思想與設(shè)官以助人君的構(gòu)想
儒家的忠君思想始于孔子時(shí)代的名分、等級(jí)觀念，所謂“君君臣臣父父子子”(《論語·顏淵》),就是儒家名分等級(jí)觀念的高度概括。它強(qiáng)調(diào)君貴臣賤、父尊子卑的一套倫理，并把它作為“治國(guó)平天下”、建立社會(huì)秩序的法寶。在此基礎(chǔ)上，孔子提出了“君使臣以禮，臣事君以忠”(《論語·八佾》),“事君以禮”(同上),“以道事君(《論語·先進(jìn)》)的忠君主張，一心要確立君主的最高地位。經(jīng)過后儒的發(fā)展，終于成為維護(hù)君主集權(quán)的理論基礎(chǔ)和維系君臣關(guān)系的強(qiáng)有力的紐帶。
孟子繼承了孔子的名分等級(jí)觀念，明確提出“父子有親，君臣有義，夫婦有別，長(zhǎng)幼有序，朋友有信”(《孟子·離婁上》)的“五倫”。他雖然提出了“民為貴，社稷次之，君為輕”(《盡心下》)的著名論點(diǎn)，不把君看得那么神圣，但他仍然認(rèn)為“為人臣者懷仁義以事其君”(《孟子·告子下》),承認(rèn)君使臣、臣事君的關(guān)系，并且主張“欲為君，盡君道；欲為臣，盡臣道”(《孟子·離婁上》)。荀子與孟子在政治觀念、倫理道德等諸方面多有爭(zhēng)論，但在名分、等級(jí)問題上卻是罕見的一致。在忠君的問題上，荀子比孟子則要熱衷得多，他說：“上忠乎君，下愛百姓而不倦，是功臣者也。”(《荀子·臣道》)他還明確提出了“忠臣”這一概念(《荀子·禮論》),并將忠臣分為大忠、次忠、下忠三等，這是對(duì)孔子忠君思想的進(jìn)一步發(fā)揮。不僅如此，荀子還主張“以禮待君，忠順而不懈”(《荀子·君道》),并解釋說： “從命而利君謂之順”(《荀子·臣道》)。所謂對(duì)君“忠”而“順”,無非是要求臣對(duì)君要唯命是從，俯首貼耳，只有這樣才算是盡人臣之道。
值得注意的是，荀子為了把他主張的君臣關(guān)系付諸實(shí)施，還設(shè)計(jì)了一個(gè)大一統(tǒng)的封建帝國(guó)的藍(lán)圖。他首先談到國(guó)君的重要：“故無分者，國(guó)之大害也；有分者，天下之大利也。而人君者，所以管分之樞要也?！?《荀子·富國(guó)》)荀子認(rèn)為，人君為了有效地運(yùn)用權(quán)力，更好地“管分之樞要”,就必須通過一種權(quán)力媒介，這個(gè)權(quán)力媒介就是臣，亦即文官。荀子說：“人主不可以獨(dú)也。”而文官則是“人主之基杖也?！?《君道》)所以荀子在談到國(guó)君的重要性之后，接著申述了置相的必要：“若夫論一相而兼率之，而臣下百吏莫不宿道鄉(xiāng)方而務(wù)，是人主之職也。”(《荀子·王霸》)這就是說，荀子從君主政體到官吏的設(shè)置，為新興的封建帝國(guó)的建立，提供了一個(gè)基本的框架。
荀子所在的戰(zhàn)國(guó)時(shí)代，以世卿世祿為標(biāo)志、以血緣關(guān)系為紐帶的宗法政治已經(jīng)瓦解，各國(guó)相繼建立了以國(guó)君為核心、以丞相和將軍分別為文武百官之長(zhǎng)的封建官僚政府。文武的分職使奴隸制時(shí)代卿大夫一人兼有軍政大權(quán)的世卿制度成為歷史，它為文官制度的建立提供了條件，也使封建帝王專制政治初見端倪。先秦儒家的忠君思想和設(shè)官以助人君的構(gòu)想，就是這種史實(shí)在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的反映。而秦漢大一統(tǒng)封建帝國(guó)的建立，更是儒家君本位文官結(jié)構(gòu)形態(tài)的成功實(shí)踐。
公元前221年，秦始皇統(tǒng)一六國(guó)后，建立了大一統(tǒng)的封建帝國(guó)，也建立了以皇帝為最高統(tǒng)治者的專制主義政治制度。在秦王朝的政府中，皇帝總攬全國(guó)的軍事、政治、經(jīng)濟(jì)、司法等一切大權(quán)，“天下之事無大小皆決于上”(《史記·秦始皇本紀(jì)》)?；蕶?quán)至高無上制度的確立，并不意味著由皇帝個(gè)人直接統(tǒng)治國(guó)家和萬民，而是組成了包括各類職官的朝廷，作為管理國(guó)家行政事務(wù)的中央政府。以皇帝為核心，以相為中樞百官之長(zhǎng)，諸卿配合分掌兵刑錢谷的官僚體制，和以御史大夫?yàn)槭椎谋O(jiān)察系統(tǒng)，以及以郡縣制取代分封制的地方官制，都已形成。其首要職能與運(yùn)行機(jī)制，都是服務(wù)于維護(hù)專制主義的中央集權(quán)制度。在此后二千多年的中國(guó)封建社會(huì)里，中央行政管理體制雖經(jīng)過了多次的演變，從三公制到三省制，再?gòu)亩频揭皇≈啤?nèi)閣制等等，但萬變不離其宗，總是朝著強(qiáng)化君權(quán)的方向發(fā)展。
秦始皇雖然建立了皇權(quán)至高無上的皇帝制度，但他是以嚴(yán)刑峻法作為主要的統(tǒng)治手段，廢禮毀樂，急功近利，結(jié)果使秦二世而亡，出現(xiàn)了禮壞法也滅的混亂局面。到劉邦稱帝時(shí)，仍然存在“群臣飲爭(zhēng)功，醉或妄呼，拔劍擊柱”(《漢書·叔孫通傳》)的嚴(yán)重情況。劉邦對(duì)此也無可奈何，他逐漸意識(shí)到儒家推崇的禮儀秩序?qū)柟叹踅y(tǒng)治的重要意義，遂令著名儒生叔孫通率諸弟子共定朝儀。幾個(gè)月后，長(zhǎng)樂宮新成，諸侯群臣開始實(shí)行朝賀大禮，“莫不振恐肅敬”。劉邦深有感觸地說：“吾乃今日知為皇帝之貴也。”(《資治通鑒》卷一一)
漢初六七十年間，官制的變化仍以強(qiáng)化皇權(quán)為主旨。在中央官制中，丞相仍居百官之首。由于相權(quán)特大，又無定制，于是相權(quán)與皇權(quán)的矛盾日漸突出，結(jié)果是相權(quán)一再縮小。不過由于漢初黃老無為思想的影響較大，相權(quán)與皇權(quán)還能基本保持平衡。在地方上，為了削除諸侯王國(guó)的權(quán)力，從漢文帝起便推行“強(qiáng)干弱枝”的政策，加強(qiáng)中央集權(quán)。至漢武帝時(shí)，一度獨(dú)立于郡縣制之外的王國(guó)官制體系已基本終結(jié)。
漢儒皇帝至專理論與君本位文官設(shè)計(jì)
如果說秦代官制受法家思想影響較大的話，那么漢代自漢武帝以降，儒術(shù)乃滲透到官制的各個(gè)環(huán)節(jié)。諸如選吏、考核乃至培養(yǎng)官員的學(xué)校等，均以儒家學(xué)說為本。尤其是在以綱常倫理加強(qiáng)官制的君本位方面，更是達(dá)到了登峰造極的地步。
漢武帝時(shí)，儒宗董仲舒發(fā)展了儒家的君權(quán)神授說，把王者規(guī)定為承天命治萬民而完成天意的最高主宰，使?jié)h代皇帝專制的統(tǒng)治權(quán)進(jìn)一步神圣化。他又根據(jù)“王道任陰不任陽”和“陽尊陰卑”的世界觀，建立起“三綱五常”的倫理學(xué)，從禮法制度上規(guī)定了帝王的絕對(duì)權(quán)威。董仲舒說：“凡物必有合……陰者陽之合，妻者夫之合，子者父之合，臣者君之合……君臣父子夫婦之義，皆取諸陰陽之道。君為陽，臣為陰；父為陽，子為陰；夫?yàn)殛?，妻為陰……王道之三綱，可求之于天。”(《春秋繁露·基義篇》)君權(quán)神授與王道三綱的理論，給君權(quán)披上了一層神圣而又神秘的外衣。君權(quán)與神權(quán)的結(jié)合，使君權(quán)變得不可侵犯；君權(quán)與父權(quán)的結(jié)合，又使君權(quán)取得了宗法倫理的保證。因此，侮君、輕君就等于侮神輕父，是大逆不道，理當(dāng)伏誅。董仲舒的這一套理論隨著儒術(shù)獨(dú)尊地位的確立，在社會(huì)上產(chǎn)生了巨大影響。當(dāng)時(shí)的人總認(rèn)為皇帝就是真龍?zhí)熳?，是秉承天命治理人間的主宰；皇帝本人更是以“奉天承祚”自命，以皇天上帝授權(quán)處理人間政事的最高代表的身份君臨天下。所謂“王者，父天母地，為天之子也”(《白虎通義》卷一),“天下乃皇天之天下也。陛下上為皇天子，下為黎庶父母，為天牧養(yǎng)元元”(《漢書·鮑宣傳》),都是為了論證皇權(quán)理應(yīng)獨(dú)尊無二，不容許有任何敢于超越或干擾皇權(quán)的事物存在。
不僅如此，董仲舒還以“屈民以申君”為根據(jù)，使社會(huì)等級(jí)制度宗教化，并為君本位的文官結(jié)構(gòu)提供神學(xué)理論根據(jù)。他說：
“吾聞圣王所取儀金(法)天之大經(jīng)，三起而成，四轉(zhuǎn)而終。官制亦然者，此其儀與？ 三人而為一選，儀于三月而為一時(shí)也；四選而止，儀于四時(shí)而終也。三公者，王之所以自持也；天以三成之，王以三自持?！猩嫌兄杏邢拢贿x之情也?！酥墓逃兴倪x，如天之時(shí)固有四變也……先王因人之氣而分其變，以為四選；是故三公之位，圣人之選也；三卿之位，君子之選也；三大夫之位，善人之選也；三士之位，正直之選也?！跻运奈恢x，與十二臣相砥礪而致極。”
如此一來，封建君主專制下的文官結(jié)構(gòu)就因?yàn)榕c天上的神國(guó)相一致而具有了合法性與神圣性。
董仲舒的皇帝至尊理論和君本位的文官結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，正中漢武帝的下懷，遂成為指導(dǎo)立法、司法、行政的基本原則。董仲舒提出的“君為臣綱、父為子綱、夫?yàn)槠蘧V”的三綱倫理思想，更把父子關(guān)系擴(kuò)展到君臣關(guān)系，從而使國(guó)家政治具有了濃厚的家族色彩?；实垡蕴煜聻榧?，自然就是全國(guó)的家長(zhǎng)。漢室以“孝”治天下，實(shí)際是把儒家的“孝”與“忠”統(tǒng)一起來，要求臣民把皇帝視為神、君、父三位一體的代表。在這種“家天下”的國(guó)度里，文官制度必然成為皇帝統(tǒng)治全國(guó)的重要工具。作為文官之長(zhǎng)的丞相，尚且以“掌丞天子，助理萬機(jī)”為自己的使命，其它的各級(jí)文官就更應(yīng)效忠于皇帝，唯君命是聽了。因此，原本就有內(nèi)聚特點(diǎn)的文官結(jié)構(gòu)，至漢武帝時(shí)更呈現(xiàn)出以皇帝為軸心的輻射狀態(tài)。
在西漢時(shí)期數(shù)次官制的變革中，最重要的一次就是儒術(shù)定于一尊時(shí)漢武帝對(duì)官制的改革。從形式來說，最突出的特征就是“中朝”與“外朝”的劃分。漢武帝提拔了許多賢良士大夫充當(dāng)侍中、給侍中、尚書等侍從官職，組成“中朝”;而原來以丞相為首的中央政府則屬于“外朝”?！爸谐敝苯釉诨实凵磉叧鲋\劃策，形成了實(shí)際上的決策集團(tuán)，以至管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)力逐漸從“外朝”轉(zhuǎn)移到內(nèi)朝。這是皇帝專制集權(quán)政治發(fā)展的必然結(jié)果?！爸谐钡某霈F(xiàn)，使政務(wù)的決策權(quán)集中于皇帝，而參與決策者僅是一些秩低、無實(shí)權(quán)卻受皇帝親幸的小官；原來總攬朝政的丞相及其屬下“外朝”官，雖地位聲名顯赫，卻只有執(zhí)行皇帝命令的份了。如此一來，皇帝既無事必躬親之煩，又無皇權(quán)被侵之慮，遂高高在上而無所顧慮矣。這一官制上的變化，既反映了皇權(quán)與相權(quán)的矛盾，更標(biāo)志著皇權(quán)的加強(qiáng)，是中國(guó)官制史上的一大事件。
漢武帝不僅把“外朝”的決策權(quán)移至“中朝”,而且在“外朝”也采取了分割相權(quán)的措施。這里不妨追溯一下秦代的所謂“三公”,實(shí)際情況是，在秦代，丞相秩萬石，在百官中地位最高，而御史大夫僅佚二千石，相去甚遠(yuǎn)。至于太尉一職，更是虛設(shè)其位而已。因此御史大夫與太尉根本不能和丞相相提并論。至漢武帝時(shí)設(shè)置了大司馬一職，與丞相地位相等而實(shí)際權(quán)力有時(shí)反大于丞相，使分割相權(quán)的進(jìn)程大大前進(jìn)了一步。漢成帝時(shí)將御史大夫改稱大司空，“三公”始正式成為法定官名。至漢哀帝元壽二年(前1),又將丞相改名大司徒，連同大司馬、大司空合稱“三公”,秩皆萬石。從漢武帝之前丞相為“百官之首”,到漢武帝時(shí)大司馬的出現(xiàn)，再演變到后來“三公”地位相等，反映了相權(quán)不斷被分割的現(xiàn)實(shí)。其底蘊(yùn)當(dāng)然是儒家“君為臣綱”等名分等級(jí)觀念指導(dǎo)下的皇權(quán)戰(zhàn)勝相權(quán)的結(jié)果。
漢代“三公”以下的高官是諸卿，各有一定職掌。如太常負(fù)責(zé)宗廟禮儀及文化教育，宗正管理皇族及外戚事務(wù)，廷尉“掌刑辟”,大司農(nóng)管財(cái)政等，都屬于外朝的官職系統(tǒng)。值得注意的是，到漢成帝時(shí)，由于皇權(quán)與相權(quán)矛盾進(jìn)一步加劇，皇帝為削弱相權(quán)，不僅把決策權(quán)由“外朝”移至“中朝”,并把相權(quán)一分為三，而且進(jìn)一步加強(qiáng)皇帝左右的辦事機(jī)構(gòu)，將以前僅為傳達(dá)皇帝旨意的尚書職權(quán)加大，成為中樞決策集團(tuán)的重要角色。尚書中除一人為“仆射”掌管全局外，其余為“曹”分理政事。從“曹”的分工可以看出，舉凡國(guó)內(nèi)外大事無一不包括其中。可見這時(shí)的尚書已初步形成了總理國(guó)家政務(wù)的雛形，事實(shí)上組成了與丞相為首的“外朝”相應(yīng)的另一個(gè)小朝廷，這是皇帝進(jìn)一步控制行政權(quán)的一個(gè)信號(hào)。
東漢中央政權(quán)的官制，與西漢王朝基本相同，但中央集權(quán)進(jìn)一步加強(qiáng)，尤其是皇權(quán)更為強(qiáng)化，具體表現(xiàn)在“雖置三公，事歸臺(tái)閣”八個(gè)字上。西漢時(shí)相權(quán)本已一分為三，定“三公”之名。至東漢時(shí)“三公”的權(quán)限又被大加剝奪，成為沒有實(shí)權(quán)、徒具虛名的“坐而論道”之官。與此相反，中朝不僅擁有決策權(quán)，而且成了實(shí)際處理政務(wù)的機(jī)構(gòu)。從西漢成帝時(shí)設(shè)立的尚書，到東漢光武帝時(shí)進(jìn)一步擴(kuò)大為尚書臺(tái)機(jī)構(gòu)，提高了尚書令的地位，由秩六百石升到千石，另設(shè)尚書仆射一人，秩六百石，并充實(shí)尚書臺(tái)屬下的六曹。從機(jī)構(gòu)上看，尚書臺(tái)儼然一個(gè)小朝廷。實(shí)際上東漢的尚書臺(tái)已成為直接按皇帝旨意決定和處理國(guó)政大事的機(jī)關(guān)。外朝的“三公”,如果不是皇帝恩準(zhǔn)在原有官銜上另加“錄尚書事”的頭銜，則無權(quán)參與中樞決策，只能受命辦事而已。正如東漢學(xué)者仲長(zhǎng)統(tǒng)所說：“(劉秀)慍數(shù)世之失權(quán)，忿強(qiáng)臣之竊命，矯枉過直，政不任下，雖置三公，事歸臺(tái)閣。自此以來，三公之職備員而已?！?《后漢書·王充王符仲長(zhǎng)統(tǒng)列傳》)漢章帝之后，尚書臺(tái)的權(quán)力更大，有所謂“尚書出納王命，賦政四海，權(quán)尊執(zhí)重，責(zé)之所歸”之說(《后漢書·李杜列傳》)。此時(shí)的尚書臺(tái)，無論是形式上，還是實(shí)際上，都已成為決策和發(fā)號(hào)施令的機(jī)關(guān)。而中央政府部門的作用逐步為尚書臺(tái)的各曹所取代，九卿的職權(quán)也已變得無足輕重。
耐人尋味的是，尚書臺(tái)雖“權(quán)尊執(zhí)重，責(zé)之所歸”,但畢竟是以“出納王命”為首務(wù)，仍然不可能超出“君為臣綱”的制約。因?yàn)樯袝_(tái)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，本來就是皇帝剝奪相權(quán)的產(chǎn)物，自然要被皇帝玩于股掌之間了。
魏晉南北朝時(shí)期的文官結(jié)構(gòu)，繼續(xù)沿著君本位的方向發(fā)展。就中央機(jī)構(gòu)來說，三公制已告結(jié)束，三省制代之而起。東漢時(shí)已成全國(guó)最高行政機(jī)關(guān)的尚書臺(tái)，隨著地位的日益提高和機(jī)構(gòu)的擴(kuò)大，南朝蕭梁時(shí)代正式改為尚書省，下設(shè)六曹。因其尚書令位高權(quán)重，例由皇帝指定親信重臣擔(dān)任。盡管如此，皇帝仍然擔(dān)心尚書令變成昔日百官之長(zhǎng)的宰相而威脅自己，不得不故伎重演，增設(shè)新的文官以牽制日益發(fā)展的尚書令的權(quán)力，維護(hù)以皇權(quán)為核心的君主專制制度。曹魏于曹丕稱帝之后，即將原有的秘書監(jiān)改為中書省，設(shè)中書監(jiān)與中書令。監(jiān)、令更為皇帝近臣，兼有負(fù)責(zé)審理章奏、草擬詔旨、執(zhí)掌機(jī)要等大權(quán)，故逐漸分割并侵奪了尚書省的職權(quán)。
面對(duì)中書省權(quán)勢(shì)日盛的局面，魏晉時(shí)皇帝又采取侍中參與大政之法，以鉗制中書省的職權(quán)。晉代發(fā)展到門下省侍中不僅可以對(duì)重要政令“盡規(guī)獻(xiàn)納”,而且可以“糾正違闕，彈劾百官，甚至可以批駁皇帝的詔令。至此，由漢代的三公制，發(fā)展為三省制，三省長(zhǎng)官皆被稱為“宰相”。可笑的是，歷史經(jīng)過了一個(gè)周期，又恢復(fù)到原來的方位。不過不是周而復(fù)始的平面循環(huán)，而是螺旋式的向著君本位的方向上升了一級(jí)。因?yàn)槿￠L(zhǎng)官各為握有實(shí)權(quán)的宰相，比之三公制僅一人為宰相更利于皇帝實(shí)行專制。統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部權(quán)力制衡關(guān)系的穩(wěn)定，就意味著皇權(quán)的加強(qiáng)。在漢代以“君權(quán)神授”、“君為臣綱”為標(biāo)志的儒家神學(xué)處于低潮的魏晉南北朝時(shí)期尚且如此，那么在儒學(xué)加強(qiáng)其主導(dǎo)地位的隋唐時(shí)代，文官結(jié)構(gòu)上的君本位特征就會(huì)更加明顯了。
隋代的中樞決策機(jī)構(gòu)，仍為尚書、門下、內(nèi)史(原中書省)三省制。其中尚書省的長(zhǎng)官名義上為尚書令，但因尚書省在隋代地位很高，尚書令一職位高權(quán)重，為專制帝王所忌，故不輕授于人。實(shí)際上以左、右仆射分掌尚書省大權(quán)。加上內(nèi)史令和門下省長(zhǎng)官納言，合為四人，共為宰相之職，進(jìn)一步分割了相權(quán)。不僅如此，三省在權(quán)力上更是互相牽制。尚書省“事無不總”,掌行政，但無決策權(quán)；內(nèi)史省“專典機(jī)密”,掌詔令，直接管理印璽，但出詔令時(shí)，需經(jīng)門下省審復(fù)；門下省認(rèn)為詔令不合法式者，可以駁回。總起來看，這種官制結(jié)構(gòu)比魏晉南北朝時(shí)的三省制分權(quán)更甚，制衡更力，也更便于皇帝直接進(jìn)行統(tǒng)治。
唐代宰相制與翰林學(xué)士院制的君本位
唐初宰相制度基本沿襲隋制，以中書令、門下侍中、尚書省左右仆射并為宰相，稱為“四輔”。貞觀時(shí)又加上了二省副長(zhǎng)官中書侍郎、門下侍郎，以及擁有“參議朝政”、“參知機(jī)務(wù)”、“參議得失”、“參知政事”、“專典機(jī)密”等頭銜的大臣，一同行使宰相權(quán)力。其后，又有所謂“同中書門下平章事”、“同中書門下三品”等名號(hào)，一再分割相權(quán)。有唐一代的宰相制度，最顯著的特點(diǎn)是不設(shè)冠以宰相頭銜或類似銜號(hào)的專職宰相，而以三省長(zhǎng)官與地位更低的三省官員加名號(hào)入宰相列。初期還只四五人，以后竟多達(dá)十七人，而且各有本司事務(wù)，實(shí)為兼職宰相。對(duì)宰相權(quán)力如此嚴(yán)加防范，完全出于皇帝獨(dú)掌全權(quán)的需要。從三省的分工來看也是如此，唐代確立了中書出令、門下封駁、尚書執(zhí)行的三省分職，但由于權(quán)力分散，互相牽制，實(shí)際運(yùn)行過程中經(jīng)常發(fā)生歧異糾紛，這時(shí)皇帝就成為當(dāng)然的最高裁定者。勿寧說，這種議而不決，決而不行的官僚結(jié)構(gòu)體制，正是皇帝所希望的理想格局。
唐代體現(xiàn)君本位文官結(jié)構(gòu)的還有翰林學(xué)士院的設(shè)立。本來中書省是法定的出令機(jī)關(guān)，但在“家天下”的君主專制社會(huì)里，專制皇帝寧肯壟斷出令權(quán)而不能容忍由外朝官員執(zhí)掌。自漢代“君為臣綱”以來，出令權(quán)總是由代表皇帝的內(nèi)官掌管。一俟這些內(nèi)官演化為外朝官，馬上就由新的內(nèi)官取而代之，三省制的形成就是這一衍化過程的反映。不過由于三省制對(duì)皇權(quán)的濫用尚有相對(duì)的制約作用，所以專制君主仍不能容忍，破壞三省制的往往就是皇帝本人，而破壞三省的切入點(diǎn)和要害，也就是出令權(quán)。
唐代初年，高祖、太宗常召以文學(xué)見長(zhǎng)的儒士討論政事，草擬詔令等。高宗、武后時(shí)這些人被稱為“北門學(xué)士”,尚未有正式名號(hào)。玄宗即位后，“置麗正殿學(xué)士，名儒大臣皆在其中，后改為集賢殿，亦草書詔”(《翰林志》)。從此這些文人開始有了正式名號(hào)和機(jī)構(gòu)。至開元二十六年(738),建翰林學(xué)士院，專門掌管皇帝詔命。凡任免將相，號(hào)令征伐等軍國(guó)大事，均由此出令，成了皇帝的私人秘書機(jī)構(gòu)。翰林學(xué)士因直接侍奉皇帝左右，參與謀劃，掌管機(jī)密，故可與宰相抗衡，時(shí)稱“內(nèi)相”。迄至憲宗時(shí)，置學(xué)士承旨一人，為翰林學(xué)士院院長(zhǎng)，成為名正言順的內(nèi)相了。這樣，中央就有了兩個(gè)出令機(jī)構(gòu)，出令權(quán)一分為二，更便于皇帝操縱，個(gè)中奧妙，不言自明。
宋代中書門下政事堂與樞密院的君本位
宋代是儒家思想重新獨(dú)尊的時(shí)代，特別是理學(xué)的興盛，至南宋時(shí)成為官定的意識(shí)形態(tài)。理學(xué)家們討論的問題，主要是論證封建倫理綱常的合理性和永恒性。理學(xué)的集大成者朱熹，不管是他的自然觀還是社會(huì)觀，道德論還是人性論，其最后歸宿都是要證明封建社會(huì)的等級(jí)差別，尤其是對(duì)儒家三綱五常的強(qiáng)調(diào)更是不遺余力。他說：“君臣父子，定位不易，事之常也。君令臣行，父?jìng)髯永^，道之經(jīng)也?！?《朱子文集》卷一四)“三綱五常，禮之大體，三代相繼，皆因之而不能變?！?《論語章句》為政第二)“綱常萬年，磨滅不得?！薄八^損益者，亦是要挾持三綱五常而已?！V五常，終變不得，君臣依舊是君臣，父子仍舊是父子?！?《朱子語類》卷二四)如此反復(fù)強(qiáng)調(diào)綱常的合理性與不可變易性，難怪理學(xué)雖為窮理盡性之學(xué)，卻被歷代最高統(tǒng)治者定于一尊并長(zhǎng)盛不衰，良有以也。
從百年的藩鎮(zhèn)割據(jù)和五代十國(guó)的大分裂的基礎(chǔ)上統(tǒng)一了全國(guó)的宋王朝，政治的中心問題就是鞏固統(tǒng)一，加強(qiáng)中央集權(quán)，以防割據(jù)勢(shì)力東山再起。其中至為關(guān)鍵的當(dāng)然仍是對(duì)皇權(quán)的加強(qiáng)，在文官制度和官制結(jié)構(gòu)上也仍是以君本位為核心，以削弱相權(quán)為特征的。特別是儒家理學(xué)對(duì)此提供的理論根據(jù)，更發(fā)揮了無可替代的作用。在集權(quán)思想的指導(dǎo)下，宋初就對(duì)官制進(jìn)行了一些重要改革。宋太祖大量增設(shè)文官機(jī)構(gòu)，以設(shè)官分職的手段削弱從中央到地方各級(jí)長(zhǎng)官的權(quán)力，將權(quán)力集中于皇帝一身，建立了以皇權(quán)為中心的龐大的文官系統(tǒng)。太宗對(duì)此繼續(xù)強(qiáng)化和制度化，這是對(duì)唐末五代以來君弱臣強(qiáng)局面的反動(dòng)。
為了集權(quán)和專制的需要，宋初一反傳統(tǒng)的中樞三省體制，設(shè)中書門下政事堂和樞密院“對(duì)掌大政”,另設(shè)管理財(cái)政的最高機(jī)關(guān)三司，形成二府三司共治國(guó)事的結(jié)構(gòu)。同時(shí)又大量增設(shè)新的機(jī)構(gòu)，以分割六部二十四司的事權(quán)。宋初的同中書門下平章事名為最高行政長(zhǎng)官，即宰相，而實(shí)際上軍事權(quán)和財(cái)政權(quán)分別被樞密院與三司侵奪。不僅與漢代位極人臣、權(quán)傾天下的宰相不可同日而語，就是與唐代的宰相相比，地位也大大降低了。不僅如此，宰相又增加了副手參知政事，太宗年間更同時(shí)設(shè)置七相，相權(quán)大大削弱。與此同時(shí)，太宗還通過設(shè)置差遣院、審刑院、審官院、考課院等機(jī)構(gòu)，肢解了中書門下的權(quán)力。因此，宋初一切政令的決定權(quán)歸于皇帝，宰相僅在皇帝指揮下處理各種文書，經(jīng)辦各種具體事務(wù)而已。此后各朝雖有變動(dòng)，但基本也是圍繞著擴(kuò)大皇權(quán)進(jìn)行的。就連地方上的行政權(quán)、財(cái)政權(quán)、司法權(quán)、兵權(quán)也一律收歸中央，再集中于皇帝。這是皇權(quán)再度膨脹、君本位結(jié)構(gòu)再度加強(qiáng)的必然結(jié)果。
儒家理學(xué)鼓吹的綱常倫理和君本位思想，以及君主專制主義對(duì)官制的影響，在封建末世的明、清兩代最為突出。一方面，從宣揚(yáng)綱常、明確等級(jí)、主張君令臣行為主旨的理學(xué)風(fēng)氣進(jìn)一步濃厚；另一方面，明、清兩代的帝王繼續(xù)秉承君權(quán)神授的儒家思想，挾天命以制臣民，仗天命以立權(quán)威。
我們看明、清兩代的皇帝，明代共有十六位，除建文帝被朱棣篡位、本人夭亡，景泰帝因英宗復(fù)辟而被消除帝號(hào)，崇禎帝自縊身亡以外，其余十三位皇帝的謚號(hào)，或稱開天、啟天，或稱繼天、達(dá)天、承天等；清代共十二位皇帝，除宣統(tǒng)帝被迫遜位外，其余十一位皇帝的謚號(hào)，仍沿襲明代，或稱應(yīng)天、體天、合天，或稱法天、受天、啟天等等，都不離“天”字，就是說，都被標(biāo)榜為奉天承運(yùn)而君臨天下的。從這些皇帝的謚號(hào)可以看出，明、清兩代是君權(quán)神授、代天行命思想貫徹最力的時(shí)代。
明代四輔官、內(nèi)閣制與君本位
在這種思想的指導(dǎo)下，明、清兩代都對(duì)文官制度做過重要改變，使君本位的文官結(jié)構(gòu)發(fā)展到極端。明朝的開國(guó)皇帝朱元璋，雖然起自民間，但他吸收了儒家的倫理綱常之道，總結(jié)了歷代帝王設(shè)立丞相一職的教訓(xùn)，干脆廢除了宰相制度，由皇帝直接管理國(guó)家政務(wù)。他宣諭天下：
“自古三公論道，六卿分職，并不曾設(shè)立丞相。自秦始置丞相，不旋踵而亡。漢、唐、宋因之，雖有賢相，然其間所用者多有小人專權(quán)亂政。今我朝罷丞相，設(shè)五府、六部、都察院、通政司、大理寺等衙門，分理天下庶務(wù)，彼此頡頑，不敢相壓，事皆朝廷總之，所以穩(wěn)當(dāng)。以后子孫做皇帝時(shí)，并不許立丞相，臣下敢有奏請(qǐng)?jiān)O(shè)立者，文武群臣即時(shí)劾奏，將犯人凌遲，全家處死?！?《皇明祖訓(xùn)·首章》)
宰相制度的廢除，一勞永逸地解決了沿續(xù)千余年的皇權(quán)與相權(quán)之爭(zhēng)，使皇權(quán)得到了空前的加強(qiáng)。
但是罷相之后，事情并沒有了結(jié)。由于皇帝親自過問政務(wù)，日理萬機(jī)，故產(chǎn)生了“人主以一身統(tǒng)御天下，不可無輔臣”(《明太祖實(shí)錄》卷一三三)的感慨。不得已挑選了一些“學(xué)問該博，德行敦厚”、“善屬文，勤慎好學(xué)”、“精通經(jīng)籍”的“耆儒”、“宿儒”到朝中協(xié)助皇帝做一些具體工作，這就是所謂的“四輔官”。兩年后又取消，改用內(nèi)閣制度。明初的內(nèi)閣大學(xué)士“職卑位賤”,“帝方自操威柄，學(xué)士鮮所參決”(《明史·安然傳》)。雖然后來的內(nèi)閣可以代替皇帝起草批示，但最后的拍板定案仍決定于皇帝的御批?？偟目磥韮?nèi)閣是附屬于皇權(quán)的，并無中樞決策權(quán)。隨著皇權(quán)的日益強(qiáng)化，內(nèi)閣反而受制于代表皇權(quán)的宦官。內(nèi)閣與六部的關(guān)系，也由于六部直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)，而無權(quán)領(lǐng)導(dǎo)六部，皇帝成了事實(shí)上的國(guó)家行政長(zhǎng)官。
清代南書房、軍機(jī)處等與君本位
清代的內(nèi)閣，名義上雖為正一品衙門，位在六部之上，但隨著皇帝專制權(quán)力的日益擴(kuò)大與集中，它只能是在皇帝直接控制下，辦理一般性的日常公事，從來不能掌管重大的機(jī)密事務(wù)。這是因?yàn)椋逋醭恢痹O(shè)有由皇帝直接控制的機(jī)要辦事部門與內(nèi)閣同時(shí)存在，不容內(nèi)閣插手。如清初的議政王大臣會(huì)議，康熙時(shí)的南書房，雍正以后的軍機(jī)處等。特別是光緒二十七年(1901)改題本為奏折后，內(nèi)閣更變?yōu)椤伴e曹”。終清之世的內(nèi)閣，一直是君本位的犧牲品，比明代的內(nèi)閣更慘。
雍正、乾隆時(shí)期，陸續(xù)設(shè)立了會(huì)考府、稽察房、稽察欽奉上諭事件處等機(jī)構(gòu)，都旨在進(jìn)一步加強(qiáng)皇帝的集權(quán)和提高行政效率。不過，最有利于皇帝集權(quán)和提高行政效率，堪稱清代行政制度上重大改革和官制上最大發(fā)展的，則是雍正八年(1730)軍機(jī)處的設(shè)立。軍機(jī)處最初只管軍事，后來逐漸涉及政治大事，最后終于成為大政所出的宰輔之區(qū)。軍機(jī)處成立后，軍機(jī)大臣無日不被皇帝召見，無日不承命辦事，出沒于宮廷之間?；实鬯暡斓牡胤剑姍C(jī)大臣也無不隨從在側(cè)。但是，就是這樣一個(gè)辦理一切機(jī)密大政的軍機(jī)處，也不過是皇帝的私人秘書處而已，完全處于皇帝的直接掌握之下。 在權(quán)力上，軍機(jī)處是執(zhí)政的最高國(guó)家機(jī)關(guān)；而在形式上，卻始終處于臨時(shí)機(jī)構(gòu)的地位，不像正式的國(guó)家機(jī)關(guān)。作為凌駕于內(nèi)閣之上的“太上內(nèi)閣”的軍機(jī)處，只有“值房”,并無衙署。軍機(jī)大臣的辦公處在皇宮隆宗門外，最初僅板屋數(shù)間，后來才改為瓦房；軍機(jī)章京的“值房”最初更是只有一間半，后來才有五間。軍機(jī)處的人員也無定制，由皇帝選調(diào)親信的滿、漢大學(xué)士、尚書、侍郎等官充任，均為兼職?；实劭梢噪S時(shí)令其離開軍機(jī)處，回本衙門。軍機(jī)大臣既無品級(jí)，也無俸給。軍機(jī)大臣之任命，完全出于皇帝本人的意愿，而沒有任何制度上的規(guī)定可供遵循。軍機(jī)大臣的職權(quán)范圍也無定制，一切都由皇帝臨時(shí)交辦，軍機(jī)大臣只是承旨辦事而已。正如趙翼所說：“只供傳述繕撰，而不能稍有贊畫于其間?！?《檐曝雜記·軍機(jī)處》)凡此種種，都說明軍機(jī)處是皇帝集權(quán)的最好工具，是帝王專制和君本位的文官結(jié)構(gòu)達(dá)于頂峰的產(chǎn)物。軍機(jī)處在清代存在了一百八十年之久，其原因就在于此。
通過以上的簡(jiǎn)單考察，我們不難看出，在中國(guó)文官制度史上，宰相的變化是最大的，也是君本位的文官結(jié)構(gòu)中最突出的一個(gè)部分。這是由君主專制制度這一根本性質(zhì)所決定的，而君主專制和君本位的形成與發(fā)展，又與儒家的綱常倫理、等級(jí)名分觀念密不可分。專制君主要集大權(quán)于一身，總是乞靈于儒家的這一套學(xué)說，把它作為集權(quán)統(tǒng)治的理論依據(jù)。由于宰相為“百官之長(zhǎng)”,位高權(quán)重，所以君主要搞集權(quán)，又總是先拿宰相開刀，不斷改變?cè)紫嗟穆殭?quán)，直到他們有職無權(quán)，或干脆取消宰相職務(wù)。但是君主不可能事必躬親，直接指揮政府的各個(gè)職能部門，所以又是離不開宰相的，于是只好重新設(shè)置實(shí)際上的宰相官職，這就是宰相名號(hào)屢次變易、宰相衙門數(shù)番變更的奧妙所在。
由于宰相職權(quán)的變動(dòng)，所以也引起了中央各部門設(shè)置的變化與各部長(zhǎng)官職權(quán)的變化。但無論怎樣變化，以君本位為核心的文官結(jié)構(gòu)卻始終保持了下來。在儒家的“王臣公，公臣大夫，大夫臣士”等級(jí)觀念的影響下，為適應(yīng)君本位的體制，中國(guó)古代的文官結(jié)構(gòu)，還形成了從中央到地方的一套完整的等級(jí)隸屬結(jié)構(gòu)。秦代以前，“官”定職務(wù)的大小，“爵”定等級(jí)的尊卑。秦代改為官、爵合一，建立起自公至徹侯的二十等爵位，使等級(jí)結(jié)構(gòu)開始嚴(yán)密化、制度化。至漢代，隨著文官制度的發(fā)展，又一變而為官與爵分，俸與職應(yīng)。與文官的等級(jí)結(jié)構(gòu)相一致的，既有萬石之官，亦有斗食小吏。魏晉南北朝時(shí)，以九品定官階，品第遂成為官職高下尊卑的主要標(biāo)志。唐代以后九品之中又有“正”“從”之分，共十八級(jí)，一直到封建末世，基本如此。在以等級(jí)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的文官系統(tǒng)中，上與下各自統(tǒng)屬，內(nèi)與外互相節(jié)制，名分與職責(zé)嚴(yán)明，權(quán)力與義務(wù)相稱，既不能逾越，更不得專擅。這樣，專制主義的政治制度，既決定了金字塔式的等級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)，也形成了君本位制度下的相互制衡關(guān)系。等級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)也好，相互制衡關(guān)系也好，在封建社會(huì)中都是為維護(hù)皇帝的最高地位，為保證皇帝對(duì)國(guó)家的治理服務(wù)的。
中國(guó)根深蒂固的宗法等級(jí)觀念，以綱常倫理為核心的儒家政治學(xué)說，造成了特殊的君臣關(guān)系。君主既是官僚集團(tuán)的最高主宰者，庇護(hù)者，又是抑制、調(diào)整官僚結(jié)構(gòu)的強(qiáng)大力量。君主為了保持專制的絕對(duì)權(quán)威，有意識(shí)地利用儒家的綱常倫理學(xué)說，大搞家天下的統(tǒng)治，借助父權(quán)強(qiáng)化君權(quán)，借助神權(quán)提高君權(quán)，以至君父并提、天皇并稱，家國(guó)一體。在官僚隊(duì)伍中，位極人臣的百官之長(zhǎng)宰相，不過是從國(guó)君的家臣發(fā)展起來的。“宰”本是國(guó)君的總管家的稱呼，“相”是輔助之意，用家臣的頭目幫助國(guó)君治理國(guó)家，這就是宰相的實(shí)質(zhì)，因此宰相一職說穿了不過是國(guó)君的頭號(hào)奴仆而已。至于其余百官，也像宰相一樣對(duì)國(guó)君稱臣，臣就是奴仆。臣在國(guó)君面前，猶奴仆之事主人，只有惟命是聽，任其擺布的份。而皇帝卻可以對(duì)百官擅作威福，任意制裁。愈是專制集權(quán)達(dá)于頂峰的封建末世，文官的地位愈是低下。明代規(guī)定百官向皇帝奏事必須下跪，皇帝可以廷杖朝內(nèi)大臣，甚至皇帝的內(nèi)侍宦官也可以公然凌辱文官的人格。到了清朝，皇帝與臣下更變成了公開的主奴關(guān)系，大臣向皇帝奏事，言必自稱“奴才”。發(fā)展到這一步，恐怕連主張“臣事君以忠”的孔夫子和鼓吹“君為臣綱”最力的董仲舒和朱熹，也是始料不及的吧！