上述國(guó)際和國(guó)內(nèi)形勢(shì)的變化，對(duì)于停止南北戰(zhàn)爭(zhēng)，促進(jìn)國(guó)內(nèi)和平，創(chuàng)造了極為有利的條件，但要真正實(shí)現(xiàn)和平，還需南北雙方作出讓步和努力。南北戰(zhàn)爭(zhēng)中，皖系軍閥是北京中央政權(quán)的統(tǒng)治者，又是戰(zhàn)爭(zhēng)的主要一方，北方對(duì)和平的態(tài)度如何，是南北和議能否順利召開及其成敗的關(guān)鍵。
徐世昌是不同意繼續(xù)進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)，主張南北和解的。還在他當(dāng)選總統(tǒng)之前，馮國(guó)璋和朱啟鈐等就有意請(qǐng)他出來(lái)促進(jìn)和平統(tǒng)一。他曾說(shuō)：“朱桂老來(lái)對(duì)我說(shuō)希望和平之意，我極贊成，但我為在野之人，政府方針如何，不便干預(yù)?！彼€表示，如果段祺瑞與馮國(guó)璋兩人“意見(jiàn)完全一致，我必樂(lè)為贊助統(tǒng)一之業(yè)”^[1]。10月10日，徐在就職宣言中提出：“今我國(guó)民心目中之所注意，僉曰南北統(tǒng)一，求統(tǒng)一之方法，宜尊重和平?！`愿以誠(chéng)心謀統(tǒng)一之進(jìn)行，以毅力達(dá)和平之主旨?！?sup>[2]當(dāng)段祺瑞辭職時(shí)，他委令錢能訓(xùn)代理，隨后又正式任命他為國(guó)務(wù)總理。錢能訓(xùn)于清末在徐世昌任東三省總督時(shí)，曾在徐手下任參贊，被人們看成是徐的“夾袋中人物”和心腹。錢也是主張和平，反對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)的，任命他出來(lái)組閣，顯然是徐世昌為謀求南北議和作準(zhǔn)備的。
徐世昌雖有謀和的愿望，但他就職后，對(duì)于如何解決時(shí)局問(wèn)題并未明白表示，宣言書中希望和平，也是“含混其辭，直令人無(wú)從捉摸”^[3]。這固屬老于官場(chǎng)的一種圓滑手段，其實(shí)在他心中也并無(wú)一定把握。徐為北洋界元老，但他屬于文治派，沒(méi)有實(shí)力，雖由錢能訓(xùn)組閣，北京政府的真正實(shí)權(quán)仍然掌握在段派軍閥和安福系手中。徐世昌需要以北洋派為后援，他出來(lái)首先是為了協(xié)調(diào)和緩直皖之間的矛盾，維護(hù)北洋的統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)?！盁o(wú)東海則北洋派分裂，無(wú)北洋派則東海失據(jù)。”^[4]因此，人們認(rèn)為，他首先需要考慮的是統(tǒng)一北洋派，至少是不要使北洋內(nèi)部的矛盾加劇，“至于解決南北問(wèn)題猶在其后”?！盃奚毖笾y(tǒng)一而與南方握手，為東海所不為”^[5]。何況他是被主戰(zhàn)的段派軍閥和安福系推戴出來(lái)的，在和平問(wèn)題上，他需要觀察形勢(shì)，小心謹(jǐn)慎從事，不能完全違背段祺瑞、徐樹錚的意愿，走得太快太遠(yuǎn)，以致?lián)p害皖系軍閥統(tǒng)治的根本利益，“轉(zhuǎn)與自身不利”^[6]。他還認(rèn)為，南北統(tǒng)一固以和平為主，但必須保全政府之威嚴(yán)，故打算不先由政府出面，而托在野名流疏通雙方意思，俟有把握，能得雙方同意后，再作具體的妥協(xié)^[7],并且以為，如果“以北方名義先行表示，則必惹起西南無(wú)窮要求”^[8]。這種狀況，多少?zèng)Q定了后來(lái)南北議和的結(jié)局。
10月下旬，由于副總統(tǒng)選舉失敗，和平促進(jìn)會(huì)與和平期成會(huì)等團(tuán)體的出現(xiàn)，南北名流紛紛出來(lái)謀和，京津間的和平空氣驟然濃厚起來(lái)，主和派的聲勢(shì)明顯地占了優(yōu)勢(shì)。徐世昌默察時(shí)局，知道各方面均有厭戰(zhàn)之心，又得梁士詒為他暗中策劃，膽子才大起來(lái)，下了主和的決心。梁士詒為徐解決時(shí)局獻(xiàn)策：一、副總統(tǒng)讓南方選出；二、內(nèi)閣由北方組織；三、恢復(fù)舊約法，新舊國(guó)會(huì)同時(shí)解散，再根據(jù)舊約法所定選舉法選舉總統(tǒng)，組織正式國(guó)會(huì)^[9]。這樣可以使北方選出的新國(guó)會(huì)不負(fù)違法的名義，從而免得新國(guó)會(huì)選出的總統(tǒng)因株連關(guān)系而為非法之總統(tǒng)^[10]。徐世昌對(duì)此主意頗加贊賞，便以促進(jìn)和平之責(zé)委托梁士詒^[11]。徐、梁因此互相結(jié)合，“成為不可分離之局”,“梁得徐而膽益壯，徐得梁而志益堅(jiān)”^[12]。
10月23日，錢能訓(xùn)致電西南，聲稱“歐戰(zhàn)現(xiàn)將結(jié)束，行及東亞問(wèn)題，茍內(nèi)政長(zhǎng)此糾紛，大局何堪設(shè)想？”提出“先就事實(shí)設(shè)法解紛，而法律問(wèn)題俟之公議”,作為和議的步驟^[13]。這是第二次南北戰(zhàn)爭(zhēng)發(fā)生以后，北京政府第一次直接向西南去電并表示和平的姿態(tài)。
10月24日，徐世昌又下了一道和平命令。令文說(shuō)：“夫以歐西戰(zhàn)禍，擾攘累年，所對(duì)敵者視若同仇，所爭(zhēng)持者攸關(guān)公義，一經(jīng)息爭(zhēng)弭亂，遂若眾口同聲。況吾國(guó)二十余省同隸于統(tǒng)治之權(quán)，雖西南數(shù)省政見(jiàn)偶有異同，而休戚相關(guān)，奚能自外？既無(wú)南北之判，安有畛域之分？試數(shù)上年以來(lái)，幾經(jīng)戰(zhàn)伐，罹鋒鏑者，孰非胞與？糜餉械者，皆我脂膏。無(wú)補(bǔ)時(shí)艱，轉(zhuǎn)傷國(guó)脈，則何不釋小嫌而共匡大計(jì)，蠲私忿而勵(lì)公誠(chéng)，俾國(guó)本系于苞桑，生民免于涂炭。平情衡慮，得失昭然?！敬罂偨y(tǒng)不憚嘵音瘏口，以著重和平之主旨告我國(guó)民，固渴望我東亞一隅與世界同其樂(lè)利。”^[14]
錢能訓(xùn)的和平通電和徐世昌的和平命令，是徐上任后謀和采取的第一個(gè)實(shí)際步驟。
為了促使南北接觸議和，徐世昌一面多方與段派疏通，爭(zhēng)取他們的同意；另一面派出特使趙炳麟到廣西，與岑春煊、陸榮廷接洽，謀求和平。趙隨后復(fù)電說(shuō)：岑、陸“皆甚傾向和平，政學(xué)會(huì)運(yùn)動(dòng)和平尤為奮進(jìn)”^[15]。10月30日，岑春煊等致電北京政府，主張南北兩方各派同數(shù)代表，開對(duì)等會(huì)議。徐世昌原擬請(qǐng)著名的主和派領(lǐng)袖人物之一李純出任調(diào)人，全權(quán)代表北方，與西南商洽辦理和平妥協(xié)有關(guān)事宜，而不采南北兩方會(huì)議的形式，后因西南方面認(rèn)為這樣做無(wú)法促進(jìn)和平，堅(jiān)持需雙方派出代表召開和平會(huì)議而作罷。
與此同時(shí)，梁士詒也派林紹斐和親家吳伯珩到廣西與陸榮廷聯(lián)系。和平期成會(huì)也派出代表，分赴廣西、廣東、云南等地，向西南各實(shí)力派陳述和平意見(jiàn)。蔡元培和熊希齡還派王鐵崖持函到廣州會(huì)見(jiàn)孫中山，征詢他對(duì)和平的意見(jiàn)，懇請(qǐng)他“大力匡勷，隨時(shí)指導(dǎo)，俾和平目的克期可以達(dá)到”^[16]。蔡元培還在致孫中山的另一封信中闡述了他對(duì)和平的看法。12月4日，孫中山復(fù)信指出：“國(guó)民所蘄望之平和，為依法之平和，為得法律保障之平和”^[17];認(rèn)為和平必須實(shí)行法治，尊重國(guó)會(huì)。
徐世昌和平命令發(fā)表后，南北主和領(lǐng)袖和人士都請(qǐng)求政府下停戰(zhàn)令，因?yàn)橥?zhàn)是和平解決時(shí)局的先決條件。和平期成會(huì)成立后，首先也以速開南北對(duì)等會(huì)議為請(qǐng)。徐世昌和錢能訓(xùn)雖然放棄了前此中央與地方不能對(duì)等的主張，表示贊同召開對(duì)等會(huì)議，并經(jīng)11月初的內(nèi)閣會(huì)議通過(guò)，但要開對(duì)等會(huì)議，必須先停戰(zhàn)，要停戰(zhàn)又必須以停戰(zhàn)命令作為北京政府表示的保證。而停戰(zhàn)命令不是徐世昌一人所能決定的，他需要征求北洋各督軍的同意。
11月上旬，徐世昌召集各督軍來(lái)京會(huì)商。他先以國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)和實(shí)現(xiàn)和平的必要性，逐日向各督灌輸疏通，然后，15、16日，徐在公府集靈囿四照堂召開督軍會(huì)議，與會(huì)者有曹錕、張作霖、倪嗣沖、孟恩遠(yuǎn)、趙倜、王占元、陳光遠(yuǎn)、閻錫山、盧永祥、蔡成勛等及全體國(guó)務(wù)員，參戰(zhàn)督辦段祺瑞亦出席。會(huì)議討論停戰(zhàn)議和、外交等五案。段祺瑞聲稱“和戰(zhàn)均總統(tǒng)之命令是聽”^[18],但表示不同意犧牲新國(guó)會(huì)和召開南北對(duì)等會(huì)議。張作霖也持相同意見(jiàn)。其他各督表示，如果“南方無(wú)過(guò)苛刻條件，愿服從總統(tǒng)方針”^[19],同意發(fā)表停戰(zhàn)令。以前幾次天津督軍會(huì)議，均是研究軍事問(wèn)題，只有這次討論和平問(wèn)題，這標(biāo)志著時(shí)局開始由戰(zhàn)爭(zhēng)向和平的轉(zhuǎn)折。16日，徐世昌發(fā)表了停戰(zhàn)令。全文引述歐洲戰(zhàn)事業(yè)已停止，國(guó)內(nèi)人民渴望和平，應(yīng)即實(shí)行停戰(zhàn)議和；要求“所有前方在事各軍隊(duì)，務(wù)當(dāng)即日罷戰(zhàn)，一律退兵。其各處地方治安，責(zé)成該管區(qū)軍民長(zhǎng)官派隊(duì)接防，妥籌布置”^[20]。這是徐世昌謀和采取的第二個(gè)實(shí)際重大步驟?！蹲至治鲌?bào)》評(píng)論稱：“近來(lái)南北間趨向和平，各事中當(dāng)以此為最著?！?sup>[21]
北京政府停戰(zhàn)令公布的同一天，和平期成會(huì)熊希齡、蔡元培致電廣東軍政府，希望南方“同聲相應(yīng)，使國(guó)民知此后永永弭兵，止戈為武，德莫大焉”^[22]。
廣東軍政府為響應(yīng)北京政府停戰(zhàn)令，也于11月22日通令前敵休戰(zhàn)，與北方依法和平解決。令文指出：“自從南北開戰(zhàn)以來(lái)，全國(guó)陷于窮乏，國(guó)力疲憊，元?dú)鈸p傷。軍政府興護(hù)法之師，原為保全國(guó)本起見(jiàn)，業(yè)已再四聲明，依據(jù)法律之和平及永久之和平，此志永遠(yuǎn)不變。茍和平而能貫徹護(hù)法之主張，何忍重?zé)﹪?guó)民。北方既已發(fā)表停戰(zhàn)令，軍政府本愛(ài)和平，更何樂(lè)而必欲用武力之事乎？茲特通令前敵各軍著固守現(xiàn)在防地，靜待后命。北方而可以言和，自當(dāng)依正當(dāng)方法從事解決也?！?sup>[23]
北京政府的和平方針，遭到安福系的抵制和反對(duì)，主和派和主戰(zhàn)派仍在暗中進(jìn)行激烈斗爭(zhēng)。在徐世昌發(fā)表停戰(zhàn)令的前后，安福俱樂(lè)部又掀起了一股政潮。由于錢能訓(xùn)接任內(nèi)閣總理后，竭力主和，和平的聲浪日漸增高，和平團(tuán)體紛紛出現(xiàn)，從前段內(nèi)閣的政策被一腳踢翻，使一些主戰(zhàn)派人物也不得不虛與委蛇，發(fā)抒和平議論。同時(shí)，因南北議和，北方還有解散新國(guó)會(huì)的傳言。安福系因此對(duì)錢能訓(xùn)恨入骨髓，大有誓不兩立之勢(shì)。
安福系先是威嚇，說(shuō)新國(guó)會(huì)將不通過(guò)錢內(nèi)閣，并且重新提出選舉曹錕為副總統(tǒng)，以此作為對(duì)錢閣同意案的交換條件，隨后又揚(yáng)言要提出對(duì)錢閣的彈劾案。11月24日，北洋督軍為了鞏固北洋團(tuán)體，在北京組織“戊午同袍社”,選舉曹錕為社長(zhǎng)(后改為“參戰(zhàn)同志社”,擁段祺瑞為社長(zhǎng))。這顯然是與安福系選舉副總統(tǒng)的謀劃相配合的。11月27日，徐世昌與段祺瑞會(huì)見(jiàn)時(shí)，段說(shuō)：“錢內(nèi)閣對(duì)南方表示退讓，實(shí)屬毀我北洋派之體面。”徐為錢辯護(hù)說(shuō)：“錢氏之意，大致與余之意見(jiàn)相同。從大局上打算，忍一時(shí)之苦痛，以期將來(lái)集大權(quán)于中央，并不違背閣下統(tǒng)一之希望?！?sup>[24]段雖然沒(méi)有再說(shuō)什么，但仍露不滿之色。安福俱樂(lè)部于是決定立即對(duì)錢閣提出彈劾案。當(dāng)晚，錢能訓(xùn)去見(jiàn)徐世昌，提出辭職。徐安慰他說(shuō)：“若汝果辭職，則余亦將辭總統(tǒng)之地位，以后收拾時(shí)局，一任諸段祺瑞?！?sup>[25]11月30日，張作霖、倪嗣沖和曹錕又要求徐世昌讓段祺瑞再次出來(lái)組閣，張作霖還為曹錕任副總統(tǒng)向梁士詒進(jìn)行游說(shuō)^[26]。安福系則提出副總統(tǒng)如能照該派的主張速行選出，則不僅對(duì)錢閣的彈劾案可以取消，而且同意案也予以包辦^[27]。因此，一時(shí)又出現(xiàn)主戰(zhàn)派重新抬頭、段內(nèi)閣即將復(fù)活的跡象。
形勢(shì)逆轉(zhuǎn)剛剛露頭，立即引起駐京外交使團(tuán)的關(guān)注和干預(yù)。如前面所說(shuō)，12月2日英、美、法、日、意五國(guó)公使聯(lián)合勸告北京政府和南方速謀和平統(tǒng)一的覺(jué)書，正是在這種情況下提出的。五國(guó)勸告提出后，徐世昌利用這個(gè)有利時(shí)機(jī)，立即于次日(12月3日)在公府召開會(huì)議，段祺瑞和曹錕、張作霖、倪嗣沖等各督軍及全體國(guó)務(wù)員均出席。徐介紹了五國(guó)勸告內(nèi)容后，聲稱：“歐戰(zhàn)既終，外交紛來(lái)沓至，我國(guó)實(shí)不能不亟謀統(tǒng)一，以求振興國(guó)是而資對(duì)外。”^[28]段祺瑞此時(shí)看到洋人出來(lái)說(shuō)話表態(tài)，形勢(shì)對(duì)自己不利，立即起來(lái)表示：“予本主戰(zhàn)之一人。予之主戰(zhàn)，實(shí)為統(tǒng)一國(guó)家起見(jiàn)。今既情移勢(shì)變，為謀對(duì)外起見(jiàn)，予亦絕無(wú)堅(jiān)持從前政策之理。深望大眾嗣后務(wù)應(yīng)本總統(tǒng)政策以行，借謀國(guó)家長(zhǎng)治久安之計(jì)。”倪嗣沖也說(shuō)：“關(guān)于軍事各問(wèn)題，前此業(yè)經(jīng)定有辦法，自當(dāng)遵照辦理。至選舉副座及內(nèi)閣改組兩問(wèn)題，系政府與國(guó)會(huì)之事，非吾等職責(zé)所關(guān)，吾等大家理宜依元首之諭而行?！?sup>[29]其余各督都表示贊同。徐世昌最后說(shuō)：“余本不愿出山，只以時(shí)局無(wú)法收拾，國(guó)家陷于危險(xiǎn)，故不得已而徇眾人之請(qǐng)，任茲艱巨。乃余就職以后第一事如組織內(nèi)閣問(wèn)題，即似有人不甚曲諒苦衷，遷延未決。若事事皆然，余何能負(fù)此重任？”^[30]發(fā)言時(shí)聲色頗厲。會(huì)議決定允許同西南開對(duì)等和平會(huì)議，副座問(wèn)題暫擱置，內(nèi)閣同意案即行提出。這次會(huì)議正式?jīng)Q定了和平方針，是北方由主戰(zhàn)最后轉(zhuǎn)向和平的一次關(guān)鍵性會(huì)議。
會(huì)后，段祺瑞立即召集王揖唐、曲同豐及安福系六人在府學(xué)胡同私邸開會(huì)，聲稱他對(duì)徐總統(tǒng)的和平政策，前經(jīng)宣言決不反對(duì)，現(xiàn)在協(xié)商國(guó)公使團(tuán)又提出勸告，“更宜輔助元首，力維大局”^[31]。他要求王揖唐等對(duì)所有足以阻礙和局的問(wèn)題，不要再事爭(zhēng)執(zhí)。王等唯唯，不得不表示同意。12月9日，王揖唐召集安福系國(guó)會(huì)議員開會(huì)，主張通過(guò)錢能訓(xùn)內(nèi)閣。12月14日，眾議院開會(huì)通過(guò)錢內(nèi)閣案。參議院也于18日通過(guò)。在通過(guò)之前，安福部與徐世昌、錢能訓(xùn)訂有下面四項(xiàng)口頭契約，作為同意案的交換條件：“一，歐戰(zhàn)告終，和議開始，吾國(guó)為國(guó)際團(tuán)體員之一，應(yīng)以國(guó)民總意共謀對(duì)外，故永久和平必須兼顧統(tǒng)一。政府能本此義以與西南有責(zé)任者妥協(xié)時(shí)局，實(shí)為吾人所贊同；二，現(xiàn)在元首依法就任，不惟國(guó)內(nèi)所賞戴，且為列邦所欽崇，國(guó)本所關(guān)，豈容置議？故對(duì)元首應(yīng)絕對(duì)維持其地位；三，現(xiàn)行國(guó)會(huì)組織法及選舉法，因舊法兩院性質(zhì)混同，員冗議滯，為世詬病，經(jīng)臨時(shí)參議院修正，認(rèn)為適當(dāng)，非憲法制定有所變更，不得加以修正或廢止；四，憲法為全國(guó)根本大法，不宜有所偏執(zhí)，亦不容有所壟斷。故對(duì)于重重問(wèn)題，學(xué)理國(guó)情，均應(yīng)斟酌地方意見(jiàn)，并須容納，以達(dá)改良約法之目的?！?sup>[32]這四條，特別是后面三條，后來(lái)成為南北和議中，安福系壓錢能訓(xùn)向其屈服的一種把柄。
主戰(zhàn)派破壞和平的計(jì)謀未能得逞，一陣風(fēng)波很快平息，時(shí)局繼續(xù)朝著和平的方向發(fā)展。
12月11日，北京政府閣議通過(guò)參加南北和平會(huì)議的名單，隨即發(fā)表了委任令。代表姓名及其所代表的黨派和方面如下：
朱啟鈐(總代表，代表徐世昌)
吳鼎昌(代表安福系)
方　樞(代表段祺瑞和安福系)
汪有齡(代表舊交通系梁士詒)
施　愚(代表直系李純)
劉恩格(代表奉系張作霖)
王克敏(代表直系馮國(guó)璋)
李國(guó)珍(代表研究系)
江紹杰(代表安福系)
徐佛蘇(代表研究系)
在擬定名單時(shí)，安福系因其首領(lǐng)王揖唐未獲選，大發(fā)牢騷，向徐世昌提出必須將他補(bǔ)進(jìn)去。徐因不滿意王的所為，表示朱啟鈐已答應(yīng)擔(dān)任首席代表，不便更改；如果派王為普通代表，則又與王的眾議院議長(zhǎng)地位不相稱。安福系無(wú)可奈何，又推薦普通代表多人如王印川、鄭萬(wàn)瞻等，徐世昌無(wú)法應(yīng)付，只好讓安福系最初所推薦的江紹杰加入^[33]。研究系以李國(guó)珍非其嫡系，要求改為籍忠寅。和平期成會(huì)則極力反對(duì)劉恩格為代表。徐世昌均不同意更動(dòng)。
隨后，12月16日，南方也決定委派西南七總裁之一、前不久從日本回國(guó)的唐紹儀為總代表。
繼對(duì)等會(huì)議問(wèn)題解決之后，在當(dāng)時(shí)南北開始對(duì)話接觸過(guò)程中，還出現(xiàn)了南北會(huì)議地點(diǎn)問(wèn)題、名稱問(wèn)題以及陜西剿匪問(wèn)題的爭(zhēng)論。
關(guān)于會(huì)議地點(diǎn)問(wèn)題，北京政府主張?jiān)谀暇╅_會(huì)，南方則要求在上海。11月30日，西南七總裁致電徐世昌說(shuō)：“執(zhí)事既令所部停戰(zhàn)，本軍政府亦令前敵將士止攻，惟彼此未實(shí)行接近，和平談判，玩日廢時(shí)，殊屬無(wú)謂。煊等特開誠(chéng)心，表示真正和平之希望，認(rèn)上海租界為適中之中立地點(diǎn)，宜仿辛亥前例，雙方各派相等人數(shù)之代表，委以全權(quán)，克日開議。一切法律政治問(wèn)題，不難據(jù)理而談，依法解決?！?sup>[34]12月5日，徐世昌復(fù)電表示，他對(duì)會(huì)議有關(guān)問(wèn)題一無(wú)成見(jiàn)，辦法由國(guó)務(wù)院另電答復(fù)^[35]。
同日，錢能訓(xùn)在致七總裁的復(fù)電中聲稱：會(huì)議代表人數(shù)，論省區(qū)版籍，不能無(wú)多少之分，但為迅速解決糾紛，可以不拘成見(jiàn)，由雙方各派同等代表十人，臨時(shí)推定主席，公共協(xié)議。至?xí)h地點(diǎn)，原定南京本屬適中之地點(diǎn)，認(rèn)為京滬同屬國(guó)土，何有中立之可言。且會(huì)議商決內(nèi)政，不宜在國(guó)家行政區(qū)域之外，所舉辛亥前例，當(dāng)時(shí)因國(guó)事問(wèn)題而有兩種國(guó)體，今則雙方一體，論對(duì)內(nèi)則同系國(guó)人，協(xié)商國(guó)政，固無(wú)畛域之分；論對(duì)外則國(guó)際交涉，只有一個(gè)政府，更不可以辛亥時(shí)期進(jìn)行類比^[36]。后西南方面唐紹儀又提出“南京為駐兵地點(diǎn)，萬(wàn)難適應(yīng)”^[37],“舍上海租界外，實(shí)無(wú)安全領(lǐng)土之可言”^[38]。12月17日，錢能訓(xùn)復(fù)唐電中說(shuō)：“若以安全而論，則南京秩序安寧，未必不如滬上，且李督夙重和平，眾所共喻，必能妥為維護(hù)，負(fù)保安之全責(zé)，似可毋庸過(guò)慮，務(wù)請(qǐng)立照前議就寧定期開議?！?sup>[39]因西南方堅(jiān)持會(huì)議地點(diǎn)須在上海，北京政府最后不得不讓步，放棄在南京開會(huì)的主張。
關(guān)于會(huì)議名稱問(wèn)題，北京政府為了避免對(duì)等之名，開始提出善后會(huì)議名稱而不用和平會(huì)議，曾托李純轉(zhuǎn)告西南。西南認(rèn)為“善后”二字含有對(duì)待土匪的語(yǔ)氣，表示反對(duì)。12月中旬，唐紹儀致電錢能訓(xùn)要求以會(huì)議地點(diǎn)作為會(huì)議名稱，稱上海會(huì)議，其所舉理由是：“吾國(guó)向例，肅清土匪始有善后問(wèn)題，今以對(duì)等會(huì)議而有善后名稱，是直以土匪視西南耳，西南寧甘受此善譽(yù)？”^[40]錢能訓(xùn)12月17日復(fù)電表示：“中央于會(huì)議名稱本無(wú)成見(jiàn)。善后二字，亦系普通名稱，初非義有專屬。且會(huì)議既由雙方組織，豈有南方獨(dú)蒙惡名之理。惟尊意既擬以會(huì)議之地點(diǎn)為會(huì)議之名稱，當(dāng)可照辦?！?sup>[41]這個(gè)問(wèn)題很快就解決了。
關(guān)于陜西問(wèn)題，比上面兩個(gè)問(wèn)題要復(fù)雜得多，解決也很費(fèi)周折，曾一度使后來(lái)召開的議和會(huì)議中斷，并且最終成為導(dǎo)致和議破裂的因素之一。
1918年1月下旬，陜西陸軍第三團(tuán)胡景翼所部在三原舉兵討陳樹藩，宣告獨(dú)立，成立靖國(guó)軍。8月8日，于右任、張鈁被靖國(guó)軍將領(lǐng)胡景翼、曹世英、郭堅(jiān)、盧占魁、高峻、樊鐘秀等推舉為總副司令，占領(lǐng)了三原、興平、盩厔、郿縣等地區(qū)，并加入了護(hù)法軍，迫使陳樹藩退出渭南。
陜西屬關(guān)中地區(qū)，在地理占有重要位置，它是我國(guó)北方到西南的通道，也是北方的屏障。因此，段派軍閥決不能容忍讓南軍占領(lǐng)。北京政府因?yàn)槎闻伤鶔吨?，在頒布停戰(zhàn)令時(shí)，曾規(guī)定陜西和福建為“匪”亂區(qū)域，不在停戰(zhàn)范圍以內(nèi)，并且派張錫元、許蘭洲重兵攻陜，李厚基攻閩。陜西、福建兩省有土匪活動(dòng)滋擾，固然是事實(shí)，但是，把于右任所轄的一部分靖國(guó)軍也看做匪軍，把民軍所占領(lǐng)的地盤一律視為土匪區(qū)域，派兵進(jìn)行清剿，顯然是段派軍閥打擊和削弱南軍的一個(gè)陰謀。因此，這個(gè)問(wèn)題引起西南方面的強(qiáng)烈不滿和反對(duì)，認(rèn)為這是北方?jīng)]有和平誠(chéng)意的表現(xiàn)。
11月29日，岑春煊致電錢能訓(xùn)說(shuō)：“李厚基猛攻不已，明明在尊處下令停戰(zhàn)后，是否李厚基原不奉命令？……張錫元逼西安，晉軍進(jìn)宜川，張聯(lián)陞入白河，隴軍攻鳳寶，許蘭洲入關(guān)，四面攻陜，是否陜不在停戰(zhàn)之列？請(qǐng)明白電示?！?sup>[42]12月9日，廣東軍政府開政務(wù)會(huì)議，議決有關(guān)和議事項(xiàng)共十二條，其中關(guān)于陜、閩問(wèn)題的有：陜西南北各軍應(yīng)各守現(xiàn)駐地點(diǎn)，北方不得藉口討伐土匪，陰行攻擊南軍；陜西、福建問(wèn)題為和平問(wèn)題之先決條件；北京政府如不將陜、閩兩境確實(shí)停戰(zhàn)，則認(rèn)北方政府無(wú)和平之誠(chéng)意^[43]。西南方面認(rèn)為：北方強(qiáng)以陜西、福建兩省民軍占領(lǐng)的地域?yàn)榻朔藚^(qū)域而出兵進(jìn)攻，其居心是要先除民黨，使北方占得有利之地位，然后議和。此種心理，實(shí)與歷來(lái)段之宗旨無(wú)異。故除非先由北方完全停止閩陜方面之軍事行動(dòng)，則和議不能實(shí)行。如北方再不改變現(xiàn)有計(jì)劃，南方則唯有固結(jié)團(tuán)體，再事進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)^[44]。還聲稱，陜西原為護(hù)法省份之一，果有和平誠(chéng)意，則南北兩軍，應(yīng)指定駐兵地點(diǎn)，萬(wàn)一各轄區(qū)內(nèi)有土匪滋擾，則應(yīng)責(zé)成各自肅清，不應(yīng)進(jìn)攻南方民軍所占領(lǐng)的地區(qū)^[45]。
但是，北京政府堅(jiān)持陜閩兩省為匪禍地區(qū)，力主清剿。12月16日錢能訓(xùn)致電岑春煊：“陜省免劃匪域，則揆諸人民心理及友邦言論，固有萬(wàn)難辦到者。此節(jié)仍賴吾公悉力疏通，勿使剿匪計(jì)劃有所牽礙。”^[46]同日，他還致電西南七總裁，認(rèn)為“陜省匪患經(jīng)年，如盧占魁、樊老二(即樊鐘秀)、郭堅(jiān)等積年巨匪，肆行搶掠，人所共知，近且屢陷城邑，警報(bào)迭告。故由中央派許、張各軍馳往協(xié)剿。至閩省匪氛遍地，雙方駐兵之處均有土匪，無(wú)可諱言?！缫蚩释推街识v匪不辦，是坐視兩省糜爛而不恤；如因剿匪之故而和平忽生障礙，謂為表面言和，陰行作戰(zhàn)，群公設(shè)身處地，何以處之？……倘終不見(jiàn)諒于群公，亦惟有聽諸國(guó)民及友邦之公論。所謂遷延時(shí)日，益陷閩陜兩省于不可收拾者，咎將誰(shuí)歸？”^[47]
由于閩陜問(wèn)題特別是陜西問(wèn)題，南北雙方各執(zhí)己見(jiàn)，成為和平前途的一大障礙。12月17日，熊希齡、蔡元培為了促成和議的早開，和平的早日實(shí)現(xiàn)，代表和平期成會(huì)特致信北方議和總代表朱啟鈐，主張雙方劃界停戰(zhàn)，希望朱從中斡旋。信中說(shuō)：
陜閩問(wèn)題，內(nèi)容復(fù)雜，而陜尤特甚。昨國(guó)務(wù)院電復(fù)南中，認(rèn)陜閩為剿匪區(qū)域，在當(dāng)局雖自具苦心，而內(nèi)容問(wèn)題，實(shí)非如是單簡(jiǎn)。陜亂經(jīng)年，兵匪糅雜，人民疾苦，地方糜爛，誠(chéng)如院電所云。惟查該靖國(guó)軍本部曾經(jīng)南方承認(rèn)，其總副司令于右任、張鈁曾受南方任命，現(xiàn)既南北停戰(zhàn)而獨(dú)對(duì)陜閩用兵，則南方所爭(zhēng)，似亦不能全置之不顧。閩事糾紛，稍遜于陜，然協(xié)商解決，要亦宜速。伏念中國(guó)今日，處不得不和之勢(shì)，有外人干涉之危，無(wú)論南北均宜覺(jué)悟大勢(shì)，先決根本。會(huì)議早開一日，則危機(jī)減少一分，對(duì)局部問(wèn)題，總宜舍棄成見(jiàn)，顧全大局。敝會(huì)斟酌各方情形，以為剿匪安民，為大局善后要政，而劃界停戰(zhàn)，則目前待決之亟務(wù)。擬懇我公毅力主持，商請(qǐng)政府暫令停戰(zhàn)，一面電商南中，會(huì)同派員至兩省監(jiān)視劃界，暫維現(xiàn)狀。其靖國(guó)軍區(qū)域中之土匪，即責(zé)成該總司令負(fù)責(zé)剿辦，靜候解決。如是既便大局和議之進(jìn)行，且無(wú)礙地方善后之計(jì)劃。為大局計(jì)，似莫逾此。^[48]
信中所提陜西問(wèn)題與和局的關(guān)系是中肯的，其解決辦法也是從實(shí)際出發(fā)，切實(shí)可行的，后來(lái)事實(shí)上為雙方議和代表所采納。
朱啟鈐對(duì)熊、蔡的意見(jiàn)表示贊同，但當(dāng)熊希齡本著上述主張去見(jiàn)錢能訓(xùn)，勸政府對(duì)陜閩兩省讓步，曲從西南時(shí)，錢答稱：福建問(wèn)題好辦，只要南軍不進(jìn)攻，即可劃線互守。“陜中遍地皆匪，中外咸知，若認(rèn)此為護(hù)法軍，未免貽外人笑。且縱匪不辦，問(wèn)心難安。請(qǐng)轉(zhuǎn)西南諒政府苦衷，勿過(guò)堅(jiān)持。”^[49]隨后，蔡元培、熊希齡又致信錢能訓(xùn)為于右任說(shuō)項(xiàng)。錢復(fù)信說(shuō)：“于既非土匪，應(yīng)令先行離陜?！?sup>[50]
南方原來(lái)在對(duì)待和議上意見(jiàn)就有分歧。孫中山和舊國(guó)會(huì)內(nèi)的一部分人堅(jiān)持護(hù)法，主張除非北方能完全滿足南方的護(hù)法要求，不同意與北方議和。誠(chéng)然，孫中山是真護(hù)法，他要求維護(hù)民主共和原則，并力求實(shí)現(xiàn)這個(gè)原則來(lái)改造中國(guó)，但他這個(gè)主張?jiān)诋?dāng)時(shí)是脫離實(shí)際的，很難行得通。他在南方又是屬于少數(shù)派，沒(méi)有實(shí)力。岑春煊、陸榮廷和政學(xué)會(huì)溫和派(軍政府包括在內(nèi))贊成護(hù)法，是為了自身及本派系的私利。他們鑒于國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)，和平為大勢(shì)所趨，加上南軍將士也不愿再戰(zhàn)，因此贊成同北方有條件地實(shí)行議和。他們屬于多數(shù)，又是實(shí)力派。在南方與北方關(guān)于陜西、福建問(wèn)題爭(zhēng)論展開以后，南方內(nèi)部的分歧，也開始加大并表面化。
北方議和代表派出以后，已于12月29日離京南下，1919年1月2日抵達(dá)南京。而南方則因陜閩問(wèn)題與北方僵持，代表遲遲未能派出。人們殷切希望南方也即速派出代表，以便和議早開。1月7日，和平期成會(huì)熊希齡、蔡元培致西南各總裁電說(shuō)：“南北雙方及各和平團(tuán)體所愿促進(jìn)和平者，其意無(wú)非為歐洲和會(huì)將開，我國(guó)不能不速謀統(tǒng)一，以冀國(guó)際上得列席發(fā)言之地位。今若失此千載一時(shí)之機(jī)，將使吾國(guó)吾民永無(wú)出死入生之日。時(shí)會(huì)迫促，寧忍因循？及今不圖，萬(wàn)悔莫及?！F(xiàn)幸北方代表已抵南京，同人抱其促進(jìn)和平之夙愿，冀效奔走之微勞，亦于四日到寧。顧以南方代表諸君姓名尚未宣布，何時(shí)到會(huì)亦未得知……務(wù)乞電促軍政府即將各代表姓名電布，并促即日首途，克期集會(huì)，俾和議早開一日，國(guó)家人民即早安一日。”^[51]這些意見(jiàn)在當(dāng)時(shí)是有代表性的。這樣，輿論轉(zhuǎn)而對(duì)南方不利，無(wú)形中給南方以一種壓力。
1918年12月中旬，西南內(nèi)部?jī)膳梢蜿冮}糾紛在派遣代表問(wèn)題上展開了爭(zhēng)論，岑春煊及政學(xué)會(huì)一派主張代表不妨先遣，等陜閩問(wèn)題解決后再行開議，或是等開議后再來(lái)解決這些問(wèn)題。舊國(guó)會(huì)林森、吳景濂、孫洪伊、張伯烈等表示反對(duì)。12月19日，舊國(guó)會(huì)開會(huì)議決兩條：一、非至北京政府將陜、閩、湘、鄂軍隊(duì)概行撤退，一律停戰(zhàn)，軍政府不得派代表；二、軍政府應(yīng)向外交團(tuán)聲明北京政府藉口討伐土匪，派兵赴陜、閩、湘、鄂各省以阻撓和議進(jìn)行之罪狀^[52]。12月30日，軍政府招待參眾兩院議長(zhǎng)，協(xié)議陜閩問(wèn)題和派遣代表問(wèn)題，因舊國(guó)會(huì)方面堅(jiān)持反對(duì)意見(jiàn)，未獲結(jié)果。
1919年1月初，岑春煊發(fā)表對(duì)時(shí)局的談話，就速派代表問(wèn)題提出七條理由：一、北方代表已經(jīng)南下，并要求南方派遣代表，如不答應(yīng)，則內(nèi)外將誤解南方無(wú)和平誠(chéng)意，殊屬不利；二、目下外國(guó)報(bào)紙均說(shuō)陜、閩問(wèn)題應(yīng)讓諸議和會(huì)議解決，時(shí)間遷延之罪在南方；三、國(guó)民厭亂已達(dá)極點(diǎn)，如各省省議會(huì)、總商會(huì)等要求解決時(shí)局，以去商業(yè)上之障害而恢復(fù)秩序，若放任不管，則民心將去南而附北；四、軍政府以護(hù)法各省之軍民為基礎(chǔ)，今陸榮廷及其他各省軍隊(duì)均希望速派代表，唐紹儀總代表亦主張速派，軍政府現(xiàn)如與之意見(jiàn)相左，將陷于困難境地；五、開對(duì)等會(huì)議以外，所謂不派總代表和其他代表等，均屬毫無(wú)意味，且如此停滯，不特不能解決陜、閩問(wèn)題，如兵端再啟，則對(duì)于陜、閩、湘、鄂各省殊為不利；六、北方對(duì)于陜、閩軍隊(duì)稱作土匪，南方稱為南軍一層，亦決非僅恃電報(bào)所能解決，如辛亥革命時(shí)袁世凱認(rèn)陜西軍民為土匪，嗣后在會(huì)議上經(jīng)民軍代表抗議，終歸屈服。前例俱在，彰彰可考；七、北方既已派遣代表，南方如不派遣代表，則議和不成功之罪將轉(zhuǎn)嫁于南方，如藉口繼續(xù)進(jìn)軍，不容易解釋各國(guó)之誤會(huì)^[53]。
1月6日，軍政府召開政務(wù)會(huì)議，邀請(qǐng)參眾兩院議長(zhǎng)林森、吳景濂出席，對(duì)于選派代表問(wèn)題雖再力謀疏通，而舊國(guó)會(huì)方面仍不肯變更其主張。軍政府遂決定采取斷然措施，不經(jīng)國(guó)會(huì)同意徑行選派代表。1月9日，軍政府以七總裁名義將所派定的十名代表及總代表正式電告北京政府。其名單如下：
唐紹儀(總代表)
章士釗(代表岑春煊，政學(xué)會(huì))
胡漢民(代表孫中山，國(guó)民黨)
李曰垓(代表云南唐繼堯，隨后改為繆嘉壽)
曾　彥(代表廣西陸榮廷，政學(xué)會(huì))
郭椿森(代表廣西莫榮新，政學(xué)會(huì))
劉光烈(代表四川)
王伯群(代表貴州)
李述膺(代表陜西，政學(xué)會(huì))
彭允彝(代表湖南，政學(xué)會(huì))
饒鳴鑾(代表福建及海軍)
隨后，由于以下幾種原因，舊國(guó)會(huì)也表示不再堅(jiān)持自己的主張，同意軍政府派遣的代表：一、唐紹儀曾電告舊國(guó)會(huì)，說(shuō)代表派出于議和無(wú)大影響，宜速派遣軍政府所希望之代表，因之國(guó)會(huì)、軍政府之間的意見(jiàn)得以疏通；二、北方關(guān)于議和地點(diǎn)已經(jīng)讓步；三、軍政府同意付與唐紹儀以議和全權(quán)，各代表不過(guò)有局部之發(fā)言權(quán)；四、陜閩問(wèn)題未解決以前不開會(huì)議^[54]。
南方代表派定后，由于政學(xué)會(huì)有五名議和代表，占有很大比例，因此舊國(guó)會(huì)議決代表?xiàng)l例共五條，交軍政府實(shí)行：第一條，和平會(huì)議之代表，由護(hù)法政府(1月11日，舊國(guó)會(huì)開兩院聯(lián)席會(huì)議，決議軍政府改名為護(hù)法政府)選拔總代表一名、代表十名，但總代表之選定須得國(guó)會(huì)同意。第二條，總代表代表護(hù)法政府，握辦理和平會(huì)議事項(xiàng)之全權(quán)。第三條，代表受總代表之指揮(后改為代表贊助總代表),處理議和事項(xiàng)，但代表有違反護(hù)法之主張，總代表得停止其代表資格，由護(hù)法政府改派他人。第四條，和平條件之決定，須得國(guó)會(huì)同意。第五條，本條例至和平會(huì)議終了之日即行廢止。^[55]這些條例的規(guī)定，顯然是對(duì)代表的權(quán)力起一些約束作用，以保證能按舊國(guó)會(huì)的旨意行事。
1月中下旬，南方代表先后赴南京(后到上海),等待和議的召開。
關(guān)于陜西、福建兩省問(wèn)題，李純根據(jù)南北雙方以及和平期成會(huì)等團(tuán)體的意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)多方斡旋，往返磋商，于1月中旬提出五條，并征得南北當(dāng)局同意，作為雙方商定的解決辦法，于2月7日通電全國(guó)。五條辦法是：
一、閩、陜、鄂西雙方一律實(shí)行停戰(zhàn)。
二、援閩援陜軍隊(duì)即停前進(jìn)，擔(dān)任后方剿匪任務(wù)，嗣后不再增援。
三、閩、鄂西、陜南由雙方將領(lǐng)直接商定停戰(zhàn)區(qū)域辦法，簽字后各呈報(bào)備案。
四、陜西內(nèi)部由雙方公推德望夙著者前往監(jiān)視，以杜糾紛。
五、劃定區(qū)域，各擔(dān)任剿匪衛(wèi)民，毋相侵越，反是者國(guó)人共棄之^[56]。
2月13日，北京政府以上述停戰(zhàn)辦法五條電令陜西督軍陳樹藩遵照?qǐng)?zhí)行。
唐紹儀推薦張瑞璣為雙方派往陜西辦理劃界事宜的大員。張為舊國(guó)會(huì)山西眾議員，曾在陜?nèi)温毝嗄?，情況比較了解，北京政府亦表示同意。
這樣，陜閩問(wèn)題達(dá)成了初步的協(xié)議，其他有爭(zhēng)論的問(wèn)題也得到了解決，一些準(zhǔn)備工作大體上已經(jīng)就緒，和議就要召開了。會(huì)議地址選定在上海仁記路黃浦灘口前德國(guó)總會(huì)。北方代表住在哈同花園，南方代表住在愚園路九十號(hào)。
雙方還未涉及關(guān)系重大、南北根本對(duì)立的有關(guān)國(guó)會(huì)、憲法等法律問(wèn)題，只是就某些局部和會(huì)議枝節(jié)問(wèn)題交換意見(jiàn)，各自就表現(xiàn)出強(qiáng)硬的立場(chǎng)，僵持了兩個(gè)多月，預(yù)示著和議兇多吉少，前途不妙。