袁世凱就任臨時大總統(tǒng)后，首先提上議事日程的問題是組織內(nèi)閣。
3月11日，孫中山頒布《中華民國臨時約法》,規(guī)定政府采內(nèi)閣制，以便限制袁世凱專權(quán)。對于孫中山的這一意圖，宋教仁當(dāng)時曾明白說過：“改總統(tǒng)制為內(nèi)閣制，則總統(tǒng)政治上之權(quán)力至微，雖有野心者，亦不得不就范”。^[1]
還在南北議和期間，革命黨人就提出國務(wù)總理必須由同盟會員擔(dān)任，“再由總理提出閣員全體名單，請參議員投票”^[2]。但袁世凱堅持由唐紹儀擔(dān)任。雙方一度爭執(zhí)不下。最后經(jīng)立憲派官僚趙鳳昌等人調(diào)停，達成一個被稱為“雙方兼顧”的協(xié)議：唐紹儀出任內(nèi)閣總理，同時加入同盟會^[3]。
唐紹儀(1860—1938),字少川，廣東香山縣(今屬中山市)唐家灣人，商人家庭出身，幼年隨父在上海學(xué)習(xí)外語和洋務(wù)知識，1874年留學(xué)美國，接受西方資產(chǎn)階級文化教育?；貒螅磺逭赏r辦理稅務(wù)，為袁世凱所賞識，調(diào)充西文翻譯。從此，由于袁的保薦，先后任過天津海關(guān)道、外務(wù)部右侍郎、滬寧京漢鐵路督辦、郵傳部左侍郎、奉天巡撫、郵傳部尚書等職，并以清政府議藏約全權(quán)大臣身份與英國辦理交涉。武昌起義后，被袁指派為全權(quán)代表，參加南北議和。其間，他一面表示贊成“共和”,一面與立憲派張謇、趙鳳昌等人一起對革命黨人施加壓力，將總統(tǒng)職位讓給袁世凱。所以，在袁看來，唐紹儀乃是他抵制革命黨人擔(dān)任內(nèi)閣總理的理想人選。由唐擔(dān)任內(nèi)閣總理，既可保證北洋集團的實際利益，又能緩和革命黨人的對立情緒；即使唐參加同盟會，也難以擺脫他的控制。但是，在革命黨人的影響下，受過西方高等教育的唐紹儀也發(fā)生了微妙的變化。他認為要實行民主共和制度，就必須采取“與同盟會合作”的現(xiàn)實態(tài)度^[4]。這也是南方革命黨人同意他在加入同盟會的前提下出任內(nèi)閣總理的根本原因。
3月13日，經(jīng)南京臨時參議院同意，袁世凱正式任命唐紹儀為內(nèi)閣總理。25日，唐紹儀趕到南京組織內(nèi)閣。關(guān)于閣員人選，爭奪同樣激烈。袁世凱一開始提出的十二人名單中，除蔡元培、王寵惠屬革命黨人外，其余“概屬亡清舊吏”。為此，南京軍政學(xué)商各界“咸懷不平”,紛紛表示反對。有的致電各報館，請“大張公道”,要求袁世凱“翻然醒悟”^[5]。南京臨時參議院也以與原定十部不合，徑予駁回另議。之后，袁世凱雖被迫作了一些變動，但仍把持外交、陸軍、內(nèi)務(wù)、海軍等部不放，堅持由其親信擔(dān)任各該部總長。對陸軍總長一職，南方革命軍將領(lǐng)強烈要求由黃興繼續(xù)擔(dān)任，反對任命段祺瑞。他們通電全國，忿忿不平地指出：“陸軍總長非中外著聞、富有才學(xué)威望者，決難維系南北軍心而謀全國幸福。黃總長興締造民國，苦心經(jīng)營，尤為全球所欽服?！F(xiàn)在國基未固，全國軍隊正在易動難靜之時，再四思維，足以從容鎮(zhèn)撫、措置裕如者，黃君而外，實難其選?！?sup>[6]在這個問題上，唐紹儀也贊成南方意見，并一再致電與袁世凱“磋商”。但袁世凱寸步不讓，他鼓動北洋將領(lǐng)以“軍界統(tǒng)一會”名義致電參議院，公然聲稱如不以段祺瑞為陸軍總長，即“要求大總統(tǒng)另行組織政府”^[7]。于是，陸軍總長人選問題，即由誰掌握軍權(quán)的問題，便成了組織內(nèi)閣的又一爭持焦點。
在這個至關(guān)重要的問題上，照例又是趙鳳昌等人出來為袁世凱幫忙。趙鳳昌原來就擬了一個內(nèi)閣名單，提出以段祺瑞為陸軍總長，黃興為參謀長^[8]。這時，他與張謇等接連致電黃興和汪精衛(wèi)說：“內(nèi)閣不速成立，危險萬狀，其原皆在陸部一席不決。南(方)軍隊所主張，北方亦有萬難?，F(xiàn)內(nèi)亂外交，均極紛逼，倘再遲延，必致不測。萬不得已，仍當(dāng)以克(克強，黃興字)就參謀為調(diào)和計?！?sup>[9]為誘使革命黨人放棄陸軍總長要求，袁世凱與趙鳳昌等人相配合，答應(yīng)成立南京留守處，由黃興任留守，統(tǒng)率南方各省軍隊，又答應(yīng)任命王芝祥為直隸都督，作為交換條件。結(jié)果，又是革命黨人讓步，同意由段祺瑞任陸軍總長。此外，革命黨人希圖掌握財政大權(quán)的努力，也因袁世凱的堅決反對而失敗，最后確定由立憲派熊希齡擔(dān)任財政總長。
29日，唐紹儀出席南京臨時參議院會議，提出各部總長人選，除交通總長梁如浩外，均獲通過。30日，袁世凱正式任命各部總長：外交陸徵祥(未到任前由胡惟德暫署),內(nèi)務(wù)趙秉鈞，財政熊希齡，陸軍段祺瑞，海軍劉冠雄，教育蔡元培，司法王寵惠，農(nóng)林宋教仁，工商陳其美(后以次長王正廷署理),交通唐紹儀兼任(不久以施肇基充任);同時任命黃興為參謀總長并統(tǒng)轄兩江軍隊。黃興拒不接受任命。3月31日，袁世凱改任徐紹楨為參謀總長，又遭到南京部分駐軍的反對。4月13日，袁遂任黎元洪領(lǐng)參謀總長事。
唐內(nèi)閣通過后，4月1日，孫中山踐約宣布解除臨時大總統(tǒng)職務(wù)。次日，南京臨時參議院議決臨時政府遷往北京。從此，革命的南京臨時政府就成了歷史名詞。
為了保證責(zé)任內(nèi)閣制的實行和議員正常行使民主權(quán)力，孫中山提議派王芝祥率革命軍一萬人護送國務(wù)員、議員北上，然后留駐北京，但卻遭到袁世凱的竭力反對。袁復(fù)電唐紹儀說，這是“糜爛”大局的“破壞”之舉，他“萬難接受”^[10]。他還致電王芝祥，要他單獨北上，并對革命黨人說：“王之為人，吾極賞識”,“使之督直甚好，惟恐其帶兵北來，則頗多危險”^[11]。馮國璋、段祺瑞、姜桂題等北洋將領(lǐng)在袁鼓動之下通電全國，叫嚷：“北方秩序，業(yè)已平定，國務(wù)員北來，北方軍界力任保護之責(zé)。若必攜帶重兵，則是有心猜忌，北方軍人萬難忍受。倘有意外，本將校等不負責(zé)任?！?sup>[12]但革命黨人仍堅持派兵北上，唯表示人數(shù)可減至兩千人。于是，袁世凱又別有用心地提出將臨時政府移設(shè)南苑，令趙秉鈞等負責(zé)在南苑興建兵房，梁士詒、關(guān)冕鈞等監(jiān)督鋪設(shè)鐵道，故意借此虛張聲勢，挑動反對情緒。北京市政維持會、總議董會則宣稱：“南軍倘必北來，則北京各處即一律罷市?！?sup>[13]
其間，黎元洪也接連發(fā)表通電，攻擊派兵護送閣員是“猜心藏忌”,“足以亡國”,要求唐紹儀與南方閣員迅速北上，斷不能“一誤再誤”^[14]。黎元洪的電報深為袁世凱所“歡迎”^[15]。北洋“軍界統(tǒng)一會”通電全國宣稱，如果五天以后“猶事遷延”,就要請袁世凱先行派員署理^[16]。接著，東三省趙爾巽、陳昭常、宋小濂等紛紛通電表示贊成。
在北洋集團與擁袁官僚群起反對之下，革命黨人被迫再次讓步。4月11日，即黎元洪發(fā)電的第三天，唐紹儀電告袁世凱：南方已決定取消派兵護送閣員行動，并向袁解釋，他在南專注于處理善后事宜和邀集閣員北上，絕非有意“逗留”^[17]。其實，南方革命黨人自孫中山提出派兵護送閣員后，包括孫中山、黃興等領(lǐng)導(dǎo)人在內(nèi)，均未采取任何實際步驟，對于袁世凱及追隨者的惡意中傷更未據(jù)理抗爭，其機關(guān)報《民立報》甚至發(fā)表評論，要閣員“顧全大局”,“毋遲遲不行，放棄責(zé)任”^[18]。所以，派兵護送閣員計劃的取消，實際上也是革命黨人害怕南北決裂，不敢堅持斗爭的結(jié)果。
4月20日，唐紹儀偕蔡元培、宋教仁等同盟會閣員到達北京。21日，在總統(tǒng)府召開由唐主持的第一次內(nèi)閣會議，宣告內(nèi)閣正式成立。會議決定，各部組織實行“新舊參用”,即南北原各部人員同時兼顧的原則。唐紹儀為表示“南北合作”,提議“多用南方人”^[19]。但袁世凱明令各總長：“官制雖改，斷不能全換新手，仍當(dāng)照前委任，或略更調(diào)而已。”^[20]
內(nèi)務(wù)總長趙秉鈞公開聲明，他“于新知識毫無所得”,堅持該部全用北洋舊人，并屢以辭職相要挾，最后迫使唐紹儀同意“決不干涉部中用人權(quán)”^[21]。結(jié)果，該部各重要位置大多被北洋舊官僚竊據(jù)，僅象征性地安置原南京內(nèi)務(wù)部二十人，其中參事、司長各一，其余均為一般辦事員。段祺瑞原欲薦其心腹徐樹錚任陸軍次長，因“群滋不悅”,不得已而改提蔣作賓。但未等蔣到任，他就搶先薦任徐樹錚為秘書長兼軍學(xué)處長，同時薦任王揖唐(賡)等五人為司長，致使蔣由南帶來八十余人無從位置。蔣大為不滿，但段“亦不稍讓”,他公開說：“次官與以前副大臣、侍郎均不相同，無干預(yù)委任秘書長、司長之權(quán)?！焙髞?，經(jīng)過“調(diào)?！?段勉強同意增設(shè)三司，安排南方諸人，但聲明：“以后司長由總長薦任，次長不得預(yù)聞?！?sup>[22]外交、財政、海軍、交通等部，情況基本相同。胡惟德“任人惟求舊”,所以外交部僅調(diào)用南方四人。財政部熊希齡上任后，下令除金銀庫員司及案卷管理員外，其余全部人員“先行解散”,但由于籌備處“概用舊人”,一班舊書手“不甘廢棄”,紛紛“求其庇護”,結(jié)果仍留用一百零三人^[23]。海軍部因“用人不當(dāng)”,引起“南京人員大嘩”,他們以海軍協(xié)會名義致函海軍總長劉冠雄說：“若不改易軌轍，則手槍炸彈請儲以待?！?sup>[24]交通部雖然位置南方八十余人(原郵傳部錄事一百三十人，僅留四十人),但“大權(quán)多由梁燕孫(士詒)暗中主持”,加之袁世凱、施肇基采用批條子等方式隨意安置親信，因而同樣激起了南方的強烈不滿。幾個被排斥的南方人員聯(lián)名致函施肇基說：“閣下于民國無橫草之功，僅恃泰山勢力(施為唐紹儀之婿)而忝居高位，我輩求一末僚微秩而不能得，天下不平之事，孰有逾于此者？”并表示：“某等數(shù)人去留，原無關(guān)乎輕重，不過諸公似此虐待南來之人，雖以某等素性平和，亦不免生惡感。此后反對閣下，將惟力是視，而尚欲南北意見融和，恐非易事?！?sup>[25]這些情況清楚表明，唐紹儀內(nèi)閣在組織上沒有也不可能形成一個統(tǒng)一的有機整體。
唐內(nèi)閣設(shè)于鐵獅子胡同前陸軍部署內(nèi)，每星期一、三、五召開國務(wù)會議，二、四、六各國務(wù)員謁見袁世凱。同時設(shè)秘書廳，以魏宸組為秘書長，又設(shè)新聞記者招待所，每日午后2時至5時接待記者，發(fā)布新聞。