1924年10月北京政變后，中國(guó)政局陷入紊亂之中。馮玉祥表示傾向革命，將所部改稱為國(guó)民軍，并電邀孫中山北上，共商國(guó)是。段祺瑞、張作霖也致電表示“歡迎”。當(dāng)時(shí)馮玉祥和他的將領(lǐng)考慮到長(zhǎng)江流域各省的直系勢(shì)力可能北上，認(rèn)為爭(zhēng)取皖系山東督軍鄭士琦截阻直系援軍北上是軍事成敗的關(guān)鍵，便決定請(qǐng)段祺瑞出山。這樣，就使北京政變打開(kāi)的局面復(fù)雜化。段祺瑞自1920年直皖戰(zhàn)爭(zhēng)下臺(tái)后，即寓居天津租界。他每天吃齋念佛，好像已是天根清凈，看破紅塵，實(shí)際上他未忘懷東山再起，只不過(guò)是等待時(shí)機(jī)罷了。隨著直奉軍閥矛盾的發(fā)展，他暗中勾結(jié)張作霖，并派人與孫中山聯(lián)系，結(jié)成孫、段、張反直三角同盟。他還派親信與馮玉祥聯(lián)絡(luò)，支持馮的反曹吳行動(dòng)，同意迎孫中山北上，共同商討國(guó)家大計(jì)。在北京政變前，張作霖也曾派代表與馮玉祥聯(lián)系共同推翻曹吳計(jì)劃。馮玉祥答應(yīng)負(fù)推翻曹吳之責(zé)，但要求奉系答應(yīng)兩個(gè)條件，一是請(qǐng)孫中山北來(lái)，二是奉系軍隊(duì)不入關(guān)。但是北京政變后，奉張卻違反了前約，派大批奉軍入關(guān)，搶占地盤(pán)，擴(kuò)充勢(shì)力，張、馮矛盾日益尖銳，張采取了聯(lián)段制馮的策略，便與盧永祥等通電擁段為反直聯(lián)軍統(tǒng)帥。這時(shí)，直系南方各省督寧愿讓失去軍事實(shí)力的段祺瑞上臺(tái)，不愿北京中央政權(quán)為馮、張所操縱，以便保存實(shí)力，也紛紛通電請(qǐng)段出山。11月10日，馮、張、段在天津舉行會(huì)議。在會(huì)上，段采取聯(lián)張壓馮態(tài)度。在討論組織新政府時(shí)，馮提出應(yīng)采取委員制，段、張立即反對(duì)。張作霖提出在新政府產(chǎn)生之前，暫時(shí)組織臨時(shí)執(zhí)政府，并推段為臨時(shí)執(zhí)政。臨時(shí)執(zhí)政府不設(shè)國(guó)務(wù)總理，由臨時(shí)執(zhí)政召集國(guó)務(wù)會(huì)議。這是集總統(tǒng)與總理職權(quán)于一人的獨(dú)裁制，這個(gè)提議，無(wú)形中否認(rèn)了黃郛?dāng)z政內(nèi)閣，也使孫中山到達(dá)北京時(shí)無(wú)法過(guò)問(wèn)政府的事宜。迫于當(dāng)時(shí)形勢(shì)，馮玉祥同意了張作霖的提議。15日，張作霖、盧永祥、馮玉祥、胡景翼、孫岳等通電擁段為臨時(shí)執(zhí)政。段祺瑞在馮、張妥協(xié)和直系殘余勢(shì)力的擁戴下成為了中華民國(guó)臨時(shí)執(zhí)政。22日，段祺瑞急忙離天津入京。24日，就任臨時(shí)執(zhí)政職務(wù)并發(fā)表就職宣言稱：“段不才，忝膺執(zhí)政，誓固共和，內(nèi)謀更新，外崇國(guó)信”。同時(shí)，發(fā)布臨時(shí)執(zhí)政府條例及部人選，以唐紹儀為外交總長(zhǎng)，龔心湛為內(nèi)務(wù)總長(zhǎng)，李思浩為財(cái)政總長(zhǎng)，吳光新為陸軍總長(zhǎng)，林建章為海軍總長(zhǎng)，章士釗為司法總長(zhǎng)，王九齡為教育總長(zhǎng)，楊庶堪為農(nóng)商總長(zhǎng)，葉恭綽為交通總長(zhǎng)。于是，中華民國(guó)臨時(shí)執(zhí)政府宣告成立。
段祺瑞重掌政權(quán)后，為了鞏固其統(tǒng)治地位即采取了一系列措施，首先是消除直系勢(shì)力，先后免去直隸督軍兼省長(zhǎng)王承斌、河南督理張福來(lái)、安徽督軍馬聯(lián)甲、江西督理蔡成勛、熱河都統(tǒng)米振標(biāo)、綏遠(yuǎn)都統(tǒng)馬福祥、察哈爾都統(tǒng)張錫元等職務(wù)，分別以李景林、胡景翼、王揖唐、方本仁、闞朝璽、李鳴鐘、張之江、王芝祥等為督辦。其他段勢(shì)力不及的省份，也將督軍、督理改稱為督辦。由于臨時(shí)執(zhí)政被段、張所控制，段、張均為日本帝國(guó)主義侵略中國(guó)的工具。 日本政府打算援助執(zhí)政府“統(tǒng)一”中國(guó)。大阪《朝日新聞》還發(fā)表社論，要求中國(guó)各派軍閥服從“中央”,召開(kāi)善后會(huì)議①。美、英帝國(guó)主義對(duì)段祺瑞“外崇國(guó)信”也頗表“好感”,均有默認(rèn)之意。但他們都以孫中山北上廢除不平等條約為慮。因此，段祺瑞執(zhí)政府一再向帝國(guó)主義表示“尊重條約”。12月初，梁鴻志代表段祺瑞答日本記者稱：“此次臨時(shí)政府成立，對(duì)外條約不論何國(guó)均遵守不變，如有特別關(guān)系者，亦從特別條約而履行之。”②9日，荷、日、英、美、法、意、比七國(guó)公使還照會(huì)臨時(shí)執(zhí)政府外交部，聲明承認(rèn)臨時(shí)執(zhí)政府的條件，惟要求尊重“條約”③。于是，18日，臨時(shí)執(zhí)政府會(huì)議，決定由外交部答復(fù)荷蘭等七國(guó)公使照會(huì)，聲明以前所訂“條約”概當(dāng)履行④。
段祺瑞為了使其統(tǒng)治合法化，早在11月21日他入京前，就在發(fā)表的馬電中聲稱：“現(xiàn)擬組織兩種會(huì)議，一曰善后會(huì)議，以解決時(shí)局糾紛，籌備建設(shè)方案主旨，擬于一個(gè)月內(nèi)集議……二曰國(guó)民代表會(huì)議，擬援美國(guó)費(fèi)府會(huì)議先例解決一切根本問(wèn)題，以三個(gè)月內(nèi)齊集。其集會(huì)會(huì)章，俟善后會(huì)議定后，即行公布?！雹萜髨D通過(guò)善后會(huì)議產(chǎn)生國(guó)民代表會(huì)議，制定憲法，建立新法統(tǒng)，組織正式政府，使統(tǒng)治合法化。并以善后會(huì)議代替國(guó)民會(huì)議預(yù)備會(huì)議，以國(guó)民代表會(huì)議代替國(guó)民會(huì)議，抵制孫中山關(guān)于召開(kāi)國(guó)民會(huì)議“以謀中國(guó)之統(tǒng)一與建設(shè)”的主張。12月24日，段祺瑞公布了《善后會(huì)議條例》。25日，段祺瑞特派許世英為“籌備善后會(huì)議事宜”。根據(jù)《善后會(huì)議條例》規(guī)定，參加會(huì)議的人員有四類：(一)有大功勛于國(guó)家者(系指孫中山與黎元洪);(二)此次討伐賄選及制止內(nèi)亂之軍事最高首領(lǐng)；(三)各省區(qū)及蒙、藏、青海軍民長(zhǎng)官；(四)有特殊資望學(xué)術(shù)經(jīng)驗(yàn)者，由臨時(shí)執(zhí)政聘請(qǐng)或特派，其人數(shù)不得超過(guò)三十人。會(huì)議討論的議題主要有四項(xiàng)： (一)國(guó)民代表會(huì)議組織法； (二)關(guān)于改革軍制事項(xiàng)；(三)關(guān)于整理財(cái)政事項(xiàng)；(四)臨時(shí)執(zhí)政交議事項(xiàng)。根據(jù)這個(gè)《條例》規(guī)定，段祺瑞先后邀請(qǐng)了123人。其中除孫中山外，絕大多數(shù)是全國(guó)各地的軍閥、官僚和政客。這些人員參加的善后會(huì)議，只能是代表軍閥、官僚的利益和進(jìn)行政治分贓的會(huì)議。對(duì)于這樣的善后會(huì)議，毫無(wú)疑問(wèn)，全國(guó)人民是極力反對(duì)的。
早在12月3日，中國(guó)共產(chǎn)黨的機(jī)關(guān)報(bào)《向?qū)А分軋?bào)就指出：段祺瑞擬召集的各省軍民長(zhǎng)官的善后會(huì)議，完全是第二個(gè)籌安會(huì)，完全是段祺瑞想制造一個(gè)御用的會(huì)議，產(chǎn)生一個(gè)更大的御用會(huì)議，掛一塊國(guó)民會(huì)議的招牌，再命令那些御用會(huì)議的會(huì)員選舉他做正式總統(tǒng)，這與袁世凱造成籌安會(huì)擁戴自己做皇帝，曹錕賄買豬仔議員選舉自己做總統(tǒng)完全是一樣的老把戲?！渡坪髸?huì)議條例》公布后，1925年1月10日，中共中央發(fā)出對(duì)北洋軍閥召開(kāi)善后會(huì)議的對(duì)策的二十四號(hào)通告。1月19日，中共中央政治局作出段祺瑞“善后會(huì)議”之決議案，指出：善后會(huì)議是段祺瑞借此勾結(jié)各省失勢(shì)的小軍閥，結(jié)合己派的新勢(shì)力和他派軍閥對(duì)抗，此種新結(jié)合必釀成和他派軍閥間的新戰(zhàn)爭(zhēng)，給帝國(guó)主義者侵略之又一機(jī)會(huì)。同時(shí)希圖在國(guó)民會(huì)議之前鞏固其勢(shì)力對(duì)付國(guó)民，并以對(duì)付孫中山。黨的策略是：在群眾中揭露段氏政策之真相，使民眾向政府要求，國(guó)民會(huì)議促成會(huì)得派代表參加善后會(huì)議，代表人數(shù)應(yīng)占三分之二，阻止段氏計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)。1月22日，中共第四次代表大會(huì)宣言中，對(duì)善后會(huì)議的性質(zhì)和中國(guó)人民所應(yīng)采取的對(duì)策，講得更加明確和具體。宣言一方面指出“段祺瑞的善后會(huì)議是段祺瑞要用軍閥制度而借著帝國(guó)主義的幫助，以統(tǒng)治中國(guó)人民的工具?！碧?hào)召全中國(guó)的勞動(dòng)群眾，起來(lái)制止段氏這種惡劣的計(jì)劃；另一方面又指出“倘若要求派自己的代表參加段氏所要召集的善后會(huì)議，段氏對(duì)于召集國(guó)民會(huì)議之虛偽宣言一定要被揭破。國(guó)民會(huì)議促成會(huì)是人民真正的機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)要求在善后會(huì)議中有最大多數(shù)之國(guó)民代表?！毙宰詈筇?hào)召：“工人、農(nóng)民、學(xué)生、手工業(yè)者，你們趕快組織起來(lái)，趕快制止軍閥的陰謀，趕快要求在善后會(huì)議中有最大多數(shù)之國(guó)民代表，趕快努力國(guó)民會(huì)議之召集?！雹?br>1924年12月底，孫中山到達(dá)北京，受到北京各界人民的熱烈歡迎。段祺瑞公布《善后會(huì)議條例》后，孫中山于1925年1月17日發(fā)出《復(fù)段祺瑞闡述善后會(huì)議主張電》。電文說(shuō)：他在1924年11月發(fā)表的《時(shí)局宣言》中“主張以國(guó)民會(huì)議為和平統(tǒng)一之方法，而以預(yù)備會(huì)議謀國(guó)民會(huì)議之產(chǎn)生。”而“善后會(huì)議于誕生國(guó)民會(huì)議之外，尚兼及于財(cái)政、軍事之整理，其權(quán)限自較預(yù)備會(huì)議為寬，而構(gòu)成分子則預(yù)備會(huì)議所列人民團(tuán)體無(wú)一得與?！雹咭虼?，他提出兩條補(bǔ)充意見(jiàn)，作為國(guó)民黨參加善后會(huì)議的條件：(1)善后會(huì)議應(yīng)兼納人民團(tuán)體的代表；(2)會(huì)議范圍雖可涉及軍政、財(cái)政，而最后之權(quán)必須屬于國(guó)民會(huì)議。但是段祺瑞卻拒絕了孫中山的意見(jiàn)。他在給孫中山的答復(fù)中說(shuō)“時(shí)機(jī)已晚，只能變通辦理”。1月31日，段祺瑞電邀各省議會(huì)、商會(huì)、農(nóng)會(huì)、教育會(huì)等會(huì)長(zhǎng)為專門委員。這些被邀專門委員并非由人民所推選，只有提供意見(jiàn)的權(quán)利而無(wú)決定權(quán)，完全是為了欺騙人民，所以遭到人民的反對(duì)。1月31日，孫中山?jīng)Q定國(guó)民黨員不參加善后會(huì)議。同時(shí)，廣東國(guó)民會(huì)議促成會(huì)在廣州召開(kāi)“反對(duì)善后會(huì)議國(guó)民大會(huì)”,會(huì)后舉行示威游行，要求迅速召開(kāi)國(guó)民會(huì)議以救亡，堅(jiān)決反對(duì)軍閥包辦善后會(huì)議。
段祺瑞不顧全國(guó)各界人民的反對(duì)，悍然宣布于1925年2月1日在北京召開(kāi)善后會(huì)議，由于國(guó)民黨籍會(huì)員的抵制，黎元洪、唐紹儀、章炳麟、梁?jiǎn)⒊⒅靻⑩j等人的拒絕參加，奉系及西南各省分會(huì)員尚未到達(dá)，原定出席的166人，到會(huì)者只有86人，不足法定的三分之一，后經(jīng)多方拉攏，遲至13日才開(kāi)第一次會(huì)議，勉強(qiáng)湊夠法定人數(shù)，選舉趙爾巽為議長(zhǎng)，湯漪為副議長(zhǎng)。自2月13日至3月16日，善后會(huì)議先后召集了七次會(huì)議，歷時(shí)一個(gè)多月，各個(gè)軍閥、官僚、政客在帝國(guó)主義的操縱下，爭(zhēng)權(quán)奪利，爭(zhēng)吵不休。段祺瑞交議的《國(guó)民代表會(huì)議條例草案》、《收束軍事大綱》、《整理財(cái)政案》等議案，由于奉系軍閥的抵制，無(wú)一獲得通過(guò)，不得不決定休會(huì)兩周，并延會(huì)二十天。3月31日復(fù)會(huì)后，經(jīng)王揖唐、屈映光等多方疏通，取得奉系軍閥的贊同，采納顧鰲提出的折衷方案，將《收束軍事大綱案》并入《軍事整理委員會(huì)條例》,作為軍事整理委員會(huì)的職權(quán)，并易名為“軍事善后委員會(huì)”。于是，在4月14日第十七次會(huì)議以后，出現(xiàn)了段、張控制會(huì)議的局面。 自是日起，善后會(huì)議先后通過(guò)《軍事善后委員會(huì)條例》、《國(guó)民代表會(huì)議條例》,而《整理財(cái)政大綱案》也援軍事條例，并入《財(cái)政整理委員會(huì)條例草案》,易名為“財(cái)政善后委員會(huì)”,于4月20日的第二十二次會(huì)議表決通過(guò)。至此，所謂的《國(guó)民代表會(huì)議條例》、《軍事善后委員會(huì)條例》、《財(cái)政善后委員會(huì)條例》等三個(gè)主要議案終于通過(guò)，4月21日，善后會(huì)議結(jié)束。結(jié)果一個(gè)軍政重要問(wèn)題也沒(méi)有解決，所通過(guò)的議案只是一紙官樣文章。
段祺瑞召開(kāi)善后會(huì)議的目的，一是想借此欺騙人民，扼制人民的反帝反軍閥斗爭(zhēng)；二是企圖借善后會(huì)議產(chǎn)生御用的國(guó)民會(huì)議選舉自己當(dāng)正式總統(tǒng)。但是事與愿違，反而激起全國(guó)人民群眾的強(qiáng)烈反對(duì)。正當(dāng)善后會(huì)議吵吵嚷嚷進(jìn)行的時(shí)候，中國(guó)共產(chǎn)黨和國(guó)民黨左派倡導(dǎo)的國(guó)民會(huì)議促成會(huì)代表大會(huì)于3月1日在北京正式開(kāi)幕。到會(huì)代表100多人，列席代表100多人，共200多人，代表20多個(gè)省區(qū)，120多個(gè)地方的國(guó)民會(huì)議促成會(huì)。大會(huì)開(kāi)了一個(gè)多月，著重揭露了善后會(huì)議的反人民性質(zhì)，并討論了中國(guó)革命的一些基本問(wèn)題。大會(huì)否認(rèn)了段祺瑞向善后會(huì)議提出的《國(guó)民代表會(huì)議條例》,認(rèn)為真正的國(guó)民會(huì)議，必須是反帝反軍閥的重要工具。大會(huì)在討論中國(guó)革命的一些基本問(wèn)題時(shí)，接受了中國(guó)共產(chǎn)黨的主張，并通過(guò)相應(yīng)決議，雖然不可能被北京政府所采納，但向全國(guó)人民指出了具體的斗爭(zhēng)目標(biāo)，起著巨大的宣傳和組織群眾的作用。在國(guó)民會(huì)議促成會(huì)全國(guó)代表大會(huì)閉幕的時(shí)候，段祺瑞召開(kāi)的善后會(huì)議也結(jié)束了。由于全國(guó)人民的反對(duì)，善后會(huì)議通過(guò)的《國(guó)民代表會(huì)議條例》并沒(méi)有能夠?qū)嵤?。而以?guó)民會(huì)議為口號(hào)的群眾運(yùn)動(dòng)，卻更加廣泛和深入地開(kāi)展起來(lái)。