國民參政會是在抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線影響下建立的具有戰(zhàn)時初步民意機關(guān)性質(zhì)的機構(gòu)，在中國現(xiàn)代民主政治發(fā)展史上占有重要的地位。
1931年九一八事變發(fā)生，民族危機日益加深，全國各界對蔣介石南京政府的不抵抗政策和獨裁政治表示強烈不滿，要求修明政治，結(jié)束一黨專制，“還政于民”,“實行憲政”。同年底，蔡元培在上海召開的國民黨第四次全國代表大會上提出關(guān)于召開國難會議的臨時動議，要求政府“容納各方有經(jīng)驗之人才加入，以收集思廣益之效”,使全國人民同國民黨共同承擔(dān)起挽救國難的重任。國民黨四屆一中全會遂作出籌備召集國民代表會議的決議。1932年4月，洛陽“國難會議”南京政府作出提前設(shè)置中央民意機關(guān)的決議。5月，國民黨中央政治會議決議在“訓(xùn)政時期”中央民意機關(guān)定名為“國民參政會”。12月，國民黨四屆三中全會通過了國民黨中常會關(guān)于召集國民參政會并規(guī)定組織要點案和蔣介石等人關(guān)于1933年內(nèi)召開國民參政會等提案。這在當(dāng)時僅是個許諾，并未立即付諸實施。直到抗戰(zhàn)全面爆發(fā)，國共合作重新實現(xiàn)，全國政治才出現(xiàn)新的轉(zhuǎn)機?？谷盏母鼽h派及無黨派愛國民主人士再次強烈呼吁國民政府開放政治，實行民主，集中全國人民的智慧與力量，共同抗戰(zhàn)，并要求國民政府設(shè)立民意機關(guān)，使各階層人民享有參政議政的機會。
八一三淞滬抗戰(zhàn)打響，蔣介石決心抗日。為廣集民意，堅持抗戰(zhàn)，國民政府于1937年9月9日決定在戰(zhàn)時國防軍事最高決策機構(gòu)國防最高會議之下設(shè)“國防參議會”,延聘國民黨、國家社會黨、青年黨、第三黨、共產(chǎn)黨代表以及無黨派的社會名流25人為參議員，共商國事。這個參議會雖沒有任何職權(quán)規(guī)定，對任何議案無決定權(quán)，但它開了國民黨執(zhí)政以來邀集各黨各派各方共商國事的先聲，是抗戰(zhàn)開始后民主政治發(fā)展的一個新界點，成為“國民參政會的胚胎”。①
1938年3月29日至4月1日，國民黨在武昌召開了臨時全國代表大會，采納了在國共談判中中共提出的應(yīng)將國防參議會擴大為國民參政會的建議，于3月31日第三次會議通過了《組織非常時期國民參政會以統(tǒng)一國民意志增加抗日力量案》,該案規(guī)定：國民參政會的宗旨是“統(tǒng)一民眾意志，增加抗日力量”。4月1日，國民黨臨時全國代表大會通過了內(nèi)容包括軍事、政治、經(jīng)濟、外交等方面方針政策的《抗戰(zhàn)建國綱領(lǐng)》,規(guī)定：“組織國民參政機關(guān)，團結(jié)全國力量，集中全國之思慮與識見，以利國策之決定與推行?！雹谕瑫r，大會《宣言》也指出：“為適應(yīng)戰(zhàn)時之需要計，應(yīng)就各機關(guān)組織加以調(diào)整，使之趨于簡單化，有力化，并應(yīng)設(shè)立國民參政機關(guān)，俾集中全國賢智之士以參與大計?！雹?月7日，國民黨五屆四中全會通過《國民參政會組織條例》。12日，國民政府正式公布《條例》,共計15條，規(guī)定：“國民政府在抗戰(zhàn)期間，為集思廣益，團結(jié)全國力量起見，特設(shè)國民參政會。”即國民參政會是抗戰(zhàn)時期的一個“特設(shè)”機構(gòu)。國民參政會置參政員總額150人(后增至200人),凡具有中華民國國籍，年滿30歲的男子或女子符合以下條件之一者，得為國民參政會參政員：(1)曾在各省市公私機關(guān)或團體服務(wù)三年以上著有信望者，計選任88人；(2)曾在蒙古西藏地方公私機關(guān)或團體服務(wù)，著有信望或熟諳各該地方政治社會情形信望久著者，計選任6人(蒙古4人，西藏2人);(3)曾在海外僑民居留地工作三年以上著有信望或熟諳僑民生活情形信望久著者，計選任6人；(4)曾在各重要文化團體或經(jīng)濟團體服務(wù)三年以上著有信望或努力國事信望久著者，計選任50人(后改為100人)。參政員任期為一年，國民政府認為有必要時，可適當(dāng)延長一年?，F(xiàn)任官吏不得為參政員。參政員的人選由各省市政府及各省市黨部聯(lián)席會議、蒙疆委員會、僑務(wù)委員會、國防最高會議按照應(yīng)出名額加倍提出候選人，由國防最高會議匯送中國國民黨中央執(zhí)行委員會，提付國民參政會參政員資格審議會審議(由國民黨中央執(zhí)行委員會指定九人組成審議會),最后由國民黨中央執(zhí)行委員會決定。國民參政會正副議長由國民黨中央執(zhí)行委員會直接選任。國民參政會每三個月開會一次，會期為十天，必要時召開臨時會議或延長會期。休會期間設(shè)置國民參政會駐會委員會，由參政員互選15人或25人組成，以聽取政府各項報告及決議案的實施經(jīng)過。關(guān)于國民參政會的職權(quán)，《條例》規(guī)定：“在抗戰(zhàn)期間，政府對內(nèi)對外之施政方針，于實施前，應(yīng)提交國民參政會決議”,“國民參政會得提出建議案于政府”,“國民參政會有聽取政府施政報告暨向政府提出詢問案之權(quán)。”如“遇有緊急特殊情形，國防最高會議主席得以國防最高會議組織條例，以命令為便宜之措施”。④
6月17日，國民黨中常會第81次會議決議，選任汪兆銘、張伯苓為國民參政會正副議長，21日，國民政府正式公布。同時于6月17日公布了根據(jù)《國民參政會組織條例》及有關(guān)修正條文的代表遴選原則所選任的參政員名單，共計200人，國民黨員89人，共產(chǎn)黨員7人，青年黨7人，國社黨6人，社會民主黨1人，中華民族解放行動委員會1人，無黨派各界社會名流89人。共產(chǎn)黨參政員有毛澤東、陳紹禹(王明)、秦邦憲、林祖涵(林伯渠)、吳玉章、董必武、鄧穎超。青年黨、國社黨、第三黨、救國會、職教派、鄉(xiāng)村建設(shè)派等中間黨派及教育界、金融實業(yè)界、新聞出版界、海外僑領(lǐng)、天主教等各界名流人士有沈鈞儒、張瀾、陶行知、王造時、史良、張申府、黃炎培、梁漱溟、江恒源、曾琦、李璜、左舜生、張君勱、羅隆基、章伯鈞、羅文干、陶孟和、張奚若、莫德惠、杜重遠、王卓然、許德珩、陳嘉庚、鄒韜奮、譚平山、顏惠慶、胡適、傅斯年、施肇基、晏陽初、梁實秋、章士釗、錢瑞升、吳貽芳、張忠紱、張伯苓、王云五、于斌、劉哲、胡文虎、錢永銘等人。從國民參政會的組織和參政員的組成看出，在國民參政會初始，國民政府確實是延納了一批不乏熱心國事的各黨各派及無黨派人士。但在國民參政會中作為其重要組成部分的國民黨員外的各黨各派均以地區(qū)或經(jīng)濟、文化團體的名義產(chǎn)生，完全回避了階級和黨派的性質(zhì)，即國民黨以外的各政治黨派只能以國民的資格而不能以黨派的資格參政；國民參政員不是由民選產(chǎn)生而由國民黨遴選組成，因而距真正的民意機關(guān)還相去甚遠；國民黨及其追隨國民黨的各黨派及無黨派人士占了絕對的多數(shù)，就是被譽為“全國大團結(jié)的陣容”的第一屆國民參政會，參政員中國民黨參政員比其他黨派的參政員的總數(shù)還多幾倍。如果以政治分野歸類，國民黨及其附庸占到總數(shù)的四分之三。以后的歷屆國民參政會，國民黨人數(shù)的比例則越來越大，最多時占到三分之二強。按照國民參政會組織條例，參政會有決議國家重要施政方針權(quán)、建議權(quán)、聽取權(quán)、詢問權(quán)(后加調(diào)查權(quán)和審議權(quán)),但國民參政會的決議案必須經(jīng)國防最高會議通過方有效或“遇有特殊緊急情形”國防最高會議主席即可“以命令為便宜之措施”,所以國民參政會的決議權(quán)，徒具虛名。國民參政會的調(diào)查權(quán)只限于“政府委托考察事項”,實際上參政會的權(quán)限只有建議和詢問權(quán)，并無決策之權(quán)。周恩來稱國民參政會是一個“作客的機關(guān)”。⑤民主人士鄒韜奮稱：“國民參政會只是一個代表民意發(fā)言的機關(guān)，執(zhí)行之權(quán)卻在政府，”⑥“他的決議案并無代表民意監(jiān)督政府之權(quán)，或監(jiān)督政府必須執(zhí)行之權(quán)”,“至多只是政府的一個顧問機關(guān)”,“略含民意機關(guān)的一點點的微微的曙光”。⑦
即使如此，國民參政會的設(shè)立顯示出抗戰(zhàn)初期國民黨開放民主的跡象，是對過去國民黨一黨專擅政權(quán)堅冰的裂破，它為各黨派各界愛國人士提供了一個公開發(fā)表政見，反映民意的壇臺，有利于抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線和抗戰(zhàn)民主的發(fā)展，正似“在渴望實行民主政治以加強國力，甚于大旱之望云霓的今日，有此似民意機關(guān)的成立”,“也未嘗不聊勝于無”。⑧中國共產(chǎn)黨在國統(tǒng)區(qū)的機關(guān)報漢口《新華日華》發(fā)表社論指出：“這是相當(dāng)民意機關(guān)的初步形成，但尚不是普通民主國家的代議機關(guān)，”“戰(zhàn)時相當(dāng)民意機關(guān)的建立，是十分恰當(dāng)和需要的?！薄敖裉靽駞⒄恼偌?，當(dāng)然是表現(xiàn)中國政治上的一個進步?！雹崾讓脟駞⒄匍_前夕，中共七名參政員聯(lián)名發(fā)表題為《我們對于國民參政會的意見》指出：“在目前抗戰(zhàn)劇烈的環(huán)境中，國民參政會之開會，顯然表示著我國政治生活向著民主制度的一個進步，顯然表示著我國各黨派、各民族、各階層、各地域的團結(jié)統(tǒng)一的一個進展。雖然在其產(chǎn)生的方法上，在其職權(quán)的規(guī)定上，國民參政會還不是盡如人意的全權(quán)的人民代表機關(guān)；但是，并不因此而失掉國民參政會在今天的作用與意義——進一步團結(jié)全國各種力量為抗戰(zhàn)救國而努力的作用，企圖使全國政治生活走向真正民主化的初步開端的意義。所以，我們——共產(chǎn)黨人除繼續(xù)地努力于促進普選的、全權(quán)的人民代表機關(guān)在將來能以建立外，將以最積極、最熱忱、最誠摯的態(tài)度去參加國民參政會的工作。”⑩各民主黨派及無黨派人士也紛紛發(fā)表談話，對國民參政會的設(shè)立表示歡迎并寄托厚望。沈鈞儒指出：“我對于參政員的人選尚覺滿意，可以說各方的人士、全國的老成碩望已經(jīng)有不少包容在內(nèi)，還能符合國民黨臨時代表大會宣言所說的集合全國有志之士以共同救國，”但“希望政府當(dāng)局對參政會的決議案盡量采納，切實執(zhí)行，打破過去執(zhí)而不行、行而不執(zhí)的積弊?！笔妨贾赋觯骸斑@次參政會的代表，雖由政府選派與決定，但其中有各黨各派的代表，且又來自各省各地，所以一方面表示出各黨各派的團結(jié)，一方面也更能代表各方面的民意。參政會的代表約二百人，其中婦女二十分之一。數(shù)量雖不算多，較之以前是大有進步。而婦女能積極參政，實為前所未有?！?11)鄒韜奮指出：“這次參政會的參政員雖不是民選，但就政府所發(fā)表的參政員的人選看來，一般地說，政府對于民意代表這一點確有著相當(dāng)?shù)淖⒁??！?12)
1938年7月6日，國民參政會第一屆第一次會議在漢口兩儀路上海大戲院正式開幕。共產(chǎn)黨參政員陳紹禹、秦邦憲、林祖涵、吳玉章、董必武、鄧穎超出席。毛澤東以“因齒病及瑣務(wù)羈身”(13)請假，但他致電國民參政會指出：“當(dāng)此抗戰(zhàn)周年，全國上下精誠團結(jié)，再接再厲，誓驅(qū)強寇，而敵人進攻，亦正有加無已之際，國民參政會恰于此時開幕，民意攸宣，國人同慶?！薄翱苌畹溫?，神州有陸沉之憂；民眾發(fā)舒，大難有轉(zhuǎn)旋之望。轉(zhuǎn)旋之術(shù)多端，竊謂以三言最切：一曰，堅持抗戰(zhàn)；二曰，堅持統(tǒng)一戰(zhàn)線；三曰，堅持持久戰(zhàn)。誠能循是猛進，勿餒勿輟，則勝利屬我，決然無疑?！?14)
出席這次參政會的參政員共162人，因故未出席37人以函電請假，青年黨參政員喻維華女士于會前遇刺身死。國民政府軍政要員蔣介石、馮玉祥、白崇禧、孔祥熙、張群、居正、于右任、何應(yīng)欽、何健、王世杰、陳立夫、邵力子、陳公博、翁文灝、張嘉璈等人以及英國駐華大使卡爾、美國駐華大使詹森、瑞士駐華公使倍克飛力斯、法國駐華代辦勞德士、意大利駐華使館代表畢杰地、比利時駐華使館代表樊東坡及中外記者等千余人到會。一些國際援華組織、華僑團體紛紛致電祝賀。會議由議長汪兆銘致開幕詞，會議副秘書長彭學(xué)沛宣讀國民政府主席林森自重慶發(fā)來的賀電和書面訓(xùn)詞，訓(xùn)詞指出：“國民參政會產(chǎn)生于國家之非常時期，應(yīng)以非常之精神與毅力，肩荷非常之職責(zé)，以為國家民族建立非常之事功，藉救國家民族之危亡，而躋國家民族于自由平等之域，俾在中華民族奮斗史上，創(chuàng)造一頁光榮之記錄?！?15)而后，國民政府軍事委員會委員長蔣介石戎裝佩劍，登臺致詞：“此次國民參政會，成立最重要的意義和惟一的目的；就是集中全民族的力量，對侵略的勢力，作殊死的斗爭，以求得抗戰(zhàn)的勝利和建國的成功。”要達到這個目的，必須“加強團結(jié)和鞏固統(tǒng)一”,使參政會成為“抗戰(zhàn)建國的國民參議會”,“為國家建立一個永久的真正的民主政治的基礎(chǔ)”。(16)副議長張伯苓致詞后，參政員張一麟致了答詞。從7月6日下午開始至7月14日先后聽取了國民政府各院部關(guān)于政治、軍事、經(jīng)濟、交通、外交、司法、監(jiān)察等方面的報告，各院部長答復(fù)了參政員提出的質(zhì)詢事項；討論、審議了130余項提案，通過了116項決議案。其中由共產(chǎn)黨參政員陳紹禹領(lǐng)銜，68人聯(lián)署提出的《擁護國民政府實施〈抗戰(zhàn)建國綱領(lǐng)〉案》是這次大會最廣泛的提案，這一提案和鄭震宇等28人提出的《精誠團結(jié)擁護〈抗戰(zhàn)建國綱領(lǐng)〉案》以及王家楨等21人提出的《擁護〈抗戰(zhàn)建國綱領(lǐng)〉案》三案合并討論，中共代表陳紹禹、青年黨代表曾琦以及蒙古、新疆等代表相繼發(fā)言，表示熱烈擁護抗戰(zhàn)建國的政策，精誠團結(jié)，以打破敵人的挑撥離間的虛偽宣傳，全場愛國情緒為近年集會所罕見。會議一致通過《擁護〈抗戰(zhàn)建國綱領(lǐng)〉決議案》,場內(nèi)掌聲雷動，歷數(shù)分鐘不止，此為國民參政會最有意義最有重要性之表示。(17)胡景伊等21人提出的《擁護政府長期抗戰(zhàn)國策案》也得到全體參政員一致起立通過。此外，還有鄒韜奮等人提出的《調(diào)整民眾以發(fā)揮民力案》、褚輔成等人提出的《從速實行下級自治，以發(fā)動民眾當(dāng)兵自愿案》、孔庚等人提出的《改善地方政治機構(gòu)，加速完成地方自治案》、曾琦等人提出的《克期成立省縣市參政會案》、吳玉章等人提出的《改善縣區(qū)政治機構(gòu)與保甲辦法案》、許德珩等人提出的《擬請從速設(shè)立省縣及縣以下民意機關(guān)案》、沈鈞儒等人提出的《切實保障人民權(quán)利案》、陳紹禹等人提出的《加強保衛(wèi)大武漢案》、王造時等人提出的《設(shè)立省以下各級民意機關(guān)案》、梁漱溟等人提出的《召開戰(zhàn)時農(nóng)村會議并于政府中設(shè)置常設(shè)機關(guān)建議案》等重要提案均獲得通過。
會上，汪精衛(wèi)唆使傅斯年、梁實秋等人極力活動，企圖提出彈劾孔祥熙案，以便將孔趕下臺，由他取而代之出任行政院長，中共參政員堅決反對，汪的陰謀未能實現(xiàn)。汪不甘心失敗，又指使汪派參政員陶希圣、李圣五等人提出《對德意外交采取分化方略案》,要求派參政員赴德、意兩國游說，以改善和加強同德意兩國的關(guān)系，為汪精衛(wèi)集團與日本的“和平運動”大造輿論，又遭到中共參政員的強烈反對。由于眾多參政員將注意力集中于中華民族抗日圖存，協(xié)助政府抗戰(zhàn)這一中心主題上，對汪精衛(wèi)集團的妥協(xié)意圖尚未給予注視或足夠重視，使得汪派提出的提案也經(jīng)過討論、審查、修正后獲得通過。大會自始至終既充滿團結(jié)和民主的精神，又伴雜著復(fù)雜的斗爭?！秶駞⒄h事規(guī)則》規(guī)定，國民參政會提案由參政員20人連署提出，書面臨時動議須40人連署提出，參政員對政府詢問須有5人連署，對于議案之修正須有10人以上連署，提案須有出席會議參政員半數(shù)之贊成始得議決。(18)這種規(guī)定給人數(shù)居極小比例的共產(chǎn)黨及其他中間黨派參政員行使建議等職權(quán)造成極大的困難，即使一個提案勉強能夠提出，議決時如遭到占多數(shù)的國民黨參政員的反對，很難通過，而國民黨參政員提出的提案則垂手可過。批評時政，倡言改善政治的提案無不遭到國民黨參政員的反對，在審查會中經(jīng)過激烈辯論，從題目到用詞，反復(fù)大動手術(shù)，始能勉強通過。沈鈞儒等人提出的《切實保障人民權(quán)利案》中“非法律權(quán)限或無法律原因濫施職權(quán)而拘禁處罰人民及妨害人民行使權(quán)利者，應(yīng)依刑罰嚴(yán)予處罰”,“非法律上有權(quán)執(zhí)行拘捉押禁之機構(gòu)，應(yīng)嚴(yán)加查禁”,均被全部刪掉。其他有關(guān)款項也作了相應(yīng)修改，更有甚者將提案標(biāo)題修改為《請中央通令全國軍政機關(guān)切實保障人民權(quán)利案》。
7月15日，大會選舉張君勱、左舜生、曾琦、張熾章、胡石青、董必武、陶希圣、孔庚、胡適、劉百閔、羅文震、秦邦憲、傅斯年、劉蘅靜、鄧飛黃、范予遂、許孝炎、馬亮、梁漱溟、劉叔模、郭英夫、沈鈞儒、李永新、羅隆基、陳紹禹25人為駐會委員會委員。討論和修正了大會宣言草案，最后一致通過大會《宣言》,宣示中外：“我中華民族立國東亞，自古以和平為國是，”“中國民族從不敵視日本人民，至今依然。中國抗戰(zhàn)之目的，純屬自衛(wèi)，中國必須恢復(fù)其領(lǐng)土主權(quán)行政完整，此乃任何國家立國自存之最小限度立場。中國全體國民，誓以一切犧牲達此目的?！薄疤卮砦胰w國民莊嚴(yán)宣告：中國民族必以堅強不屈之意志動員其一切物力人力，為自衛(wèi)，為人道，與此窮兇極惡之侵略者，長期抗戰(zhàn)，以達到最后勝利之日為止。”鄭重聲明：“我四萬萬五千萬之中國國民，必永遠擁護國際和平組織及一切國際和平公約，必永遠贊助世界人士為增進國際和平人類進步之一切努力?！碧貏e聲明：“南北傀儡組織，乃敵閥之俘囚，民族之?dāng)☆?，雖僭稱政府，而無任何政權(quán)，僅共敵閥名義上之利用，決無言論行動之自由，此在國際法上，且遠遜于喪失獨立后之被保護國之地位。夫中華民國獨立自由之國家也！”最后呼吁：“國難之險，險于覆舟；應(yīng)戰(zhàn)之急，急于救火。凡我同胞，安危相關(guān)，生死與共，惟有盡一切努力，忍一切犧牲，以求貫徹抗戰(zhàn)之惟一目的?！?19)國民參政會一屆一次會議宣布閉幕。
此次國民參政會第一次確定了“實行民主政治”的方針，正式宣布了“在抗戰(zhàn)時期保障民生”的必要，再一次確定了“抗戰(zhàn)到底，爭取國家民族最后勝利”的國策，明白地宣布了“各黨各派各界合作的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線”的方針。會議“集議十日，研討大計”,“舍小異而趨大同，合眾是以為國是，因以加強團結(jié)之精神，鞏固統(tǒng)一之基礎(chǔ)，遂使友邦觀感，為之一新，世界論壇，悉予好評。而此種在行動上表示舉國一致協(xié)助政府抗戰(zhàn)之事實，將令倭寇不得不重新認識我國國民排除侵略之力量，尤足予倭寇心理上以致命之打擊。是參政會在精神方面收獲殊多，而為民族復(fù)興史上所應(yīng)大書特書者”。(20)蘇聯(lián)《真理報》評價：“此事在中國歷史上，為一重大之事件，無疑的，對于中國人民反抗日本侵略者之民族解放戰(zhàn)爭，頗為重要?！薄皣駞⒄遂柟膛c擴展統(tǒng)一戰(zhàn)線一重要階段，在進一步團結(jié)國內(nèi)各勢力，以武力抵抗日本侵略者上自具有莫大意義。同時，此會召集，即明示聯(lián)合反日統(tǒng)一陣線之偉大力量業(yè)經(jīng)形成?！薄奥?lián)合統(tǒng)一陣線之鞏固與擴張”,即為最后勝利的保證。(21)會議所表現(xiàn)出來的這種各黨各派各界團結(jié)統(tǒng)一，民主協(xié)商的精神，使全國人民的抗戰(zhàn)激情為之一振。會議上，中共參政員以民族利益為重，求同存異，團結(jié)多數(shù)，是促成會議成功的重要因素。
國民參政會既不是“戰(zhàn)時國會”,也不是完全的民意機關(guān)，僅是國民政府的一個咨詢機構(gòu)。其從1938年7月6日正式成立暨首屆首次會議召開至1948年3月28日國民黨“行憲國大”召開的前一天草草收場，歷時近十年，共計召開4屆13次會議，而首屆首次會議是目標(biāo)最集中、意志最統(tǒng)一、會議秩序最正常、氣氛最融洽的一次。之后，隨著國民黨反共反人民的加劇，國民參政會日益成為民主的裝飾品和蔣介石國民黨獨裁專制的御用工具?？箲?zhàn)勝利后，國民參政會則更完全地變成國民黨推行反共政策，鼓動內(nèi)戰(zhàn)，粉飾獨裁的宣傳機器，因之它也完全失卻了人心，匆匆宣布其使命的終結(jié)。