抗戰(zhàn)進入中后期以后，面對戰(zhàn)局相對穩(wěn)定的局面，國民政府開始著手解決一些以前即已存在、戰(zhàn)時更加突出的問題。“行政三聯(lián)制”,就是戰(zhàn)時國民政府為解決行政效率低下、不適應戰(zhàn)時環(huán)境、政令不暢問題而采取的一項重要行政改革措施。
概而言之，所謂“行政三聯(lián)制”,就是將行政管理過程中的設計、執(zhí)行、考核形成一個有機的行政系統(tǒng)。設計是行政活動的開始，執(zhí)行是對于設計的實施，考核既是對執(zhí)行的檢驗，又是對下一個設計的反饋。如此首尾相連，形成一個有機的行政系統(tǒng)。如果說新縣制是國民黨意在基層加強其統(tǒng)治的地位和擴大其統(tǒng)治基礎的重要舉措的話，那么“行政三聯(lián)制”的推行則是涉及整個國民黨官僚統(tǒng)治系統(tǒng)，因而更具有全局意義和現(xiàn)實意義。是國民黨整合官僚統(tǒng)治機器，提高行政效能，在制度上進行建設的重要手段。
機構龐大，人浮于事，行政效能低下，歷來是國民黨黨政機構的痼疾弊端，在進入抗戰(zhàn)后期后，愈益顯得突出，與抗戰(zhàn)環(huán)境格格不入，嚴重威脅到了國民黨戰(zhàn)時的各種努力。一些有識之士，早就看到了這種弊端的危害，倡議國民黨進行行政制度改革。同時，伴隨著國民黨戰(zhàn)時體制的不斷獨裁化，其權力運行機制出現(xiàn)了相互矛盾的情形。例如，一些需經(jīng)幾道法律手續(xù)方可解決的事情，憑蔣介石的一道“手令”,便可使其簡單化。各部門相互推諉事權，敷衍塞責，事事上報，不見“手令”,不敢作主，一些相關部門行政法律程序成為走過場。這種狀況造成的后果是，使權力運行復雜化，并形成文牘主義的惡劣官風。一方面是蔣的“手令”使權力運行簡單化、表面化。與此同時，又造成權力運行混亂化、復雜化。許多部門因不明職權使違法亂紀之事層出不窮。顯然，上述狀況的存在是極不利于抗戰(zhàn)大局的，也是蔣介石實行個人高度集權統(tǒng)治的一個嚴重障礙。在這一背景下，國民黨決定進行“行政三聯(lián)制”的行政改革。
1939年11月，國民黨五屆六中全會推舉蔣介石重新?lián)涡姓洪L，為推行“行政三聯(lián)制”的行政改革做人事上的準備工作。次年3月蔣介石就在中央人事行政會議上作了《行政三聯(lián)制》的訓詞，首次提出“行政三聯(lián)制”的主張。同年7月，蔣介石向國民黨五屆七中全會提交了題為“總裁交議擬設置中央設計局統(tǒng)一設計工作，設置黨政工作考核委員會以立‘行政三聯(lián)制’基礎案”的提案。在該提案中他表明了主張實行“行政三聯(lián)制”的理由：“凡政治經(jīng)濟之設施，必經(jīng)設計執(zhí)行考核三者之秩序，不有精密之設計，無以利事業(yè)之推進；不有切實之考核，未有察執(zhí)行之進度。”蔣介石承認在政府機關中“相互之間缺乏聯(lián)系”,因而“進度遲滯，成效難期”,“為糾正上述之缺點，于國防最高委員會設置中央設計局，……另設置黨政工作考核委員會”^[1]。五屆七中全會之后，國民黨開始正式實行“行政三聯(lián)制”。蔣介石又于1941年2月先后發(fā)表了《黨政工作考核之責任與工作要旨》、《中央設計局之使命及其工作要領》,作為指導性文件。上述蔣介石的三篇訓詞和一項提案，就構成了“行政三聯(lián)制”的基本理論和實施要領。
根據(jù)蔣介石的《行政三聯(lián)制大綱》,行政設計的基本要點：一為計劃需要與預算相聯(lián)系，二為根據(jù)工作的輕重緩急來制定年度計劃與經(jīng)費支出，三為從各部門預算的百分比中確定各部門的工作中心。關于行政執(zhí)行，蔣介石認為要改變國民黨機關中的渙散現(xiàn)象，首先要建立“幕僚長制度”,并實行分層負責制，使人人明確職責，不相互推諉。其次要命令下級機關執(zhí)行工作，并監(jiān)督指導?！澳涣砰L制度”是蔣介石為行政執(zhí)行而專門設計的，它脫胎于軍隊機構中的參謀長這一職務。其用意就是指定一名專人負起機關內(nèi)部事務的總責任，“機關內(nèi)部的任務完全由幕僚長負責”,“主管長官可以有時間去主持要務與考慮較大的問題”^[2]。這一制度對于加強蔣介石個人權力機制有直接作用，因而蔣介石對此十分重視。關于行政考核，蔣介石專門設計了行政考核三種方法：一為年度政績比較表，即由各級政府負責匯編其行政機構的年度工作成績，作成總表呈送上級機關考核。二為政績交代比較表，這是考核行政主官成績的報告。三為某事業(yè)的進度表，主要針對每一件具體的事項進行考核^[3]。至于推行“行政三聯(lián)制”的基本方法，后來孔祥熙是這樣概括的：“一方面設立中央設計局，一方面設立黨政工作考核委員會，分別主持設計與考核的工作；至執(zhí)行方面，在黨的部分為中央黨部，在政的方面，行政院負了大部分的責任，而三聯(lián)制全部的設施，則由國防最高委員會總其成?！?sup>[4]
具體說來，“行政三聯(lián)制”的設計一環(huán)由中央設計局負責。按照《中央設計局組織大綱》,該局直屬國防最高委員會，是主持全國政治經(jīng)濟建設計劃之設計及審核的最高機關。局設總裁，由國防最高委員會委員長兼任。考核一環(huán)由黨政工作考核委員會負責。依照《黨政工作考核委員會組織大綱》,該局也直屬國防最高委員會，負責考察核定設計方案之實施進度，以及黨政機關工作經(jīng)費人事之考核^[5]。
國民黨五屆七中全會后，國民政府在蔣介石親自指揮下，開始自上而下推行“行政三聯(lián)制”。這一被稱為“新政”的過程可分為三個階段：(一)從1940年7月至1942年秋，為“行政三聯(lián)制”的發(fā)動階段。但國民政府各級機關對“行政三聯(lián)制”反應冷淡，直到1942年11月國民黨召開五屆十中全會時，“于行政效率未見顯著進步”、“不遵送計劃與不遵照計劃執(zhí)行”,使“行政三聯(lián)制”“支節(jié)割裂，名不副實”^[6]。(二)從1942年11月至1943年9月，為“行政三聯(lián)制”全面推行階段。國民黨中央鑒于“行政三聯(lián)制”在各級機關未見實施，遂決定強令將這一制度向全國全面“切實推行”,規(guī)定中央各機關必須在1943年3月底以前、省市6月底以前、縣9月底以前成立各級設計考核機構，并專門制訂《黨的各機關設計考核委員會組織通則》。在國民黨中央的嚴厲督促下，各省市分別制訂了本機關的實施細則，如四川省就制定了《四川省政績考核委員會組織通則》十條，至此，“行政三聯(lián)制”向下層緩慢推行。(三)1943年9月以后，“行政三聯(lián)制”進入草率結束階段。
“行政三聯(lián)制”作為抗戰(zhàn)時期國民政府一項重要的行政改革措施，是被國民黨寄予很高期望的。蔣介石就認為這是“國家基本制度的一種”,“應該在抗戰(zhàn)中完成其制度，然后在戰(zhàn)爭結束后，我們才有推行新建設的機構”^[7]。它曾被國民黨的一些要人吹捧為是“在現(xiàn)代政治制度上并無先例”,國民黨的官方學者也認為，“行政三聯(lián)制”的實施，是戰(zhàn)時行政機構演進的第四階段，是由平時政制轉變?yōu)閼?zhàn)時政制的完成^[8]。但是，“行政三聯(lián)制”實施后，它對國民黨戰(zhàn)時政體的權力運行所起的積極作用十分有限。“行政三聯(lián)制”的實施，也并不像預期的那樣收到什么實效。孔祥熙在總結“行政三聯(lián)制”實行結果時承認有三個普遍存在的毛?。骸耙皇嵌喾阜笱荛T面的毛病”;“二是多犯不相聯(lián)系的毛病”;“三是多犯鋪張夸大的毛病”,并說“字面所寫的多與實際不符，或者連十分之二三都做不到”^[9]。有人在研究后更認為，實際情形比上述國民黨官方說法更糟，存在下列幾方面的問題：1.上級與下級不一致，黨政各部門互相掣肘。2.計劃與預算脫節(jié)。3.組織機構徒有虛名，法規(guī)命令繁復。4.抗戰(zhàn)后期，國統(tǒng)區(qū)士氣低下，民心相背，廣大人民及中下層官吏對國民黨政府缺乏信心，因而自上而下地推行“行政三聯(lián)制”沒有廣泛的基礎^[10]。難怪國民黨內(nèi)政部在實行之初就認為這一制度“理想過多，難收實際效果”,經(jīng)濟部也認為“此制之推行，至多僅能維持原有之行政效率”。因此，“行政三聯(lián)制”的推行并沒能消除國民政府行政效率低下的弊端，在行政上化腐朽為神奇，改變其權力運行中的混亂和渙散的局面。作為一種治標不治本的方案，它最后收效甚微，流于形式，走向失敗是不可避免的。