從帝制運(yùn)動(dòng)開始發(fā)動(dòng)，袁世凱及其黨徒就一邊處心積慮地制造民意，一邊秘密地乞求帝國(guó)主義各國(guó)承認(rèn)即將出現(xiàn)的新王朝。在他們的眼里，取得列強(qiáng)的支持，比制造民意更重要。他們之所以以少數(shù)人之私心，詐稱全國(guó)之公意，而且一定要逼出民意來，才肯改行帝制，除了欺騙和壓抑國(guó)內(nèi)人民的一層用心外，更重要的是向帝國(guó)主義列強(qiáng)顯示自己得民心，統(tǒng)治穩(wěn)固，以便取得各國(guó)對(duì)袁氏王朝的承認(rèn)。袁黨給各省將軍的密電中將這個(gè)意圖講得十分清楚：“此次國(guó)民代表大會(huì)之設(shè)，對(duì)外之意實(shí)較之對(duì)內(nèi)為重，本局曾經(jīng)迭電特別聲明。”又說：“自國(guó)民代表大會(huì)組織法公布以后，各國(guó)駐使以我國(guó)采用文明制度，頗示贊成之意，如果各地方監(jiān)督均能依法運(yùn)用，以濟(jì)事實(shí)之窮，是對(duì)內(nèi)多一分斡旋，即對(duì)外少一層棘手。目前雖稍有困難，而于國(guó)本將來之利益實(shí)巨。前日大總統(tǒng)交令，諄諄以依法舉辦為言，其中具有深意?！?sup>[1]
由于歐戰(zhàn)的影響，列強(qiáng)對(duì)袁世凱推行帝制的態(tài)度是不一致的，有的前后變化很大。德皇威廉二世在二年前接見中國(guó)駐德公使梁敦彥時(shí)，就表示共和不適中國(guó)國(guó)情，應(yīng)當(dāng)建立強(qiáng)有力之君主制。當(dāng)時(shí)袁克定正在德國(guó)養(yǎng)病，威廉賜宴便殿，也有類似的“勸告”,并“親書長(zhǎng)翰，密貽項(xiàng)城”。袁世凱從小站練兵時(shí)就崇拜德國(guó)的政治和軍事制度，對(duì)德皇的“勸告”,當(dāng)然不會(huì)無動(dòng)于衷。在按新約法改革政府機(jī)構(gòu)時(shí)，他就常常對(duì)文武要員說，要以德國(guó)為榜樣。帝制發(fā)動(dòng)之初，歐戰(zhàn)激烈，德軍強(qiáng)橫，大有席卷全歐之勢(shì)，帝制派深受鼓舞。帝制發(fā)動(dòng)后，德、奧兩國(guó)已暗中表示愿意給予承認(rèn)，特別是德皇威廉二世，為了爭(zhēng)取袁世凱傾向同盟國(guó)集團(tuán)，不僅多次表示支持，還答應(yīng)“財(cái)政、器械給予大力援助”。
袁政府的外交活動(dòng)，主要是乞求協(xié)約國(guó)日本、英國(guó)的承認(rèn)。袁世凱認(rèn)為，“有力挾制中國(guó)者，厥惟日本”。但日本已從《民四條約》中取得了巨大利益，短期內(nèi)不致再有更多的要求。其實(shí)日本政府的野心極大，并不認(rèn)為《民四條約》是一份厚禮。所以其政府一些要人，如首相大隈重信、外相石井菊次郎、伊集院等，對(duì)袁世凱稱帝忽而表示不干涉，忽而改口說不贊成，忽而又慫恿，始終不肯作出承認(rèn)的具體許諾，其目的是以承認(rèn)帝制為誘餌，索取更多的報(bào)酬。駐日公使陸宗輿于9月6日密電外交部說：“頃見大隈總理，談及帝制。渠言：‘中國(guó)民主君主本非日本所問，惟萬勿因此致亂，有妨鄰國(guó)商務(wù)。余深佩大總統(tǒng)實(shí)有統(tǒng)治之能力，但只望中國(guó)有實(shí)力之政府以圖治?，F(xiàn)正漸見治安，似不須于名義多所更換?！?月10日陸又密電說：“伊集院密告帝制尚非其時(shí)，即欲改制，亦以取法堯舜，示人無家天下之心為佳?！?sup>[2]日本人在中國(guó)辦的《順天時(shí)報(bào)》,也極力反對(duì)帝制。袁世凱認(rèn)為日本政府要人的表示是表面文章，只要給予一定的權(quán)益，不難取得承認(rèn)。他指示曹汝霖和陸宗輿同日本秘密接觸，并派日本顧問有賀長(zhǎng)雄前往東京，對(duì)日本政府要人說明改行帝制的必要性，和探聽他們的態(tài)度。有賀于1915年9月下旬返回北京，轉(zhuǎn)達(dá)大隈的口信：“如果中國(guó)人覺悟了，他們恢復(fù)君主制是很自然的”;“只要恢復(fù)帝制，當(dāng)然期望袁大總統(tǒng)當(dāng)皇帝”。稍后，陸宗輿從東京也送來重要“情報(bào)”:9月23日(陰歷中秋節(jié))晚，大隈以賞月為名，邀陸宗輿至其官邸，正式告以可就承認(rèn)問題舉行會(huì)談。次日，陸電告曹汝霖說：“昨晚大隈總理晚宴，輿與并坐密談，多方頌仰此老，并告以大總統(tǒng)實(shí)欲極誠(chéng)聯(lián)日。渠甚悅，并謂大總統(tǒng)如果誠(chéng)意聯(lián)日，日本國(guó)自努力為援助，可除一切故障。如有密談，可由高田達(dá)我。”^[3]高田是大隈的親信，新出任內(nèi)閣文部大臣。這個(gè)電報(bào)無異為袁的皇帝欲火上澆油，他得到電報(bào)，就急不可耐地要以慶賀大正天皇加冕為名，派特使赴日，與大隈直接密談。陸宗輿回電說，如派特使，只有徐世昌和曹汝霖一起來“于事方濟(jì)”。陸還建議授予他權(quán)力，“將改制意見先與大隈商得近情后，方以大員前來正式商辦為宜”,并表示似不可就之太驟，以免日本要價(jià)過高^[4]。從以上兩電報(bào)可見，袁政府為了帝制事，曾與大隈政府秘密交涉，而且在9月下旬已有進(jìn)展。
英國(guó)對(duì)帝制的態(tài)度，前后有明顯的變化。開始，袁曾派政事堂參議伍朝樞探詢過英國(guó)公使朱爾典的意見。當(dāng)時(shí)歐戰(zhàn)激烈，英軍處于被動(dòng)地位，英國(guó)無暇顧及遠(yuǎn)東。朱爾典擔(dān)心恢復(fù)帝制會(huì)引起中國(guó)政局動(dòng)蕩，影響英國(guó)在華的權(quán)益，曾表示“甚不贊成”。后來，他又直率地告訴梁士詒說：“外國(guó)人完全知道整個(gè)(帝制)運(yùn)動(dòng)是由北京暗中操縱的?！痹绖P的政治顧問莫理循也認(rèn)為改行帝制是“一個(gè)擾亂人心的運(yùn)動(dòng)”^[5]。所以，籌安會(huì)成立時(shí)，英國(guó)人辦的《京津泰晤士報(bào)》和上?！蹲至治鲌?bào)》都公開唱反調(diào)，擔(dān)心袁的行動(dòng)太冒險(xiǎn)。《字林西報(bào)》8月29日的北京通訊寫道：“袁氏之得以鞏固其地位者，多賴外人精神上、財(cái)政上之助力，外人于此又烏可無言？……今若以帝制而改良時(shí)局，則非此間多數(shù)歐人所敢信者也。不獨(dú)信其不能改良時(shí)局，且恐時(shí)局反因此而愈惡?！钡?，當(dāng)朱爾典得悉帝制已取得大隈的支持時(shí)，為與日本競(jìng)爭(zhēng)，遂改變了態(tài)度，急忙對(duì)袁表示，英國(guó)“亦贊成帝制”。10月2日，袁約見朱爾典，由蔡廷幹做翻譯，兩人在居仁堂促膝密談。朱爾典問：“君主立憲實(shí)行之日當(dāng)不遠(yuǎn)矣！”袁世凱答道：“近二年來，各省將軍、巡按使及文武行政各官，或面陳，或電陳，皆言非君主立憲不能鞏固國(guó)基，維持大局。近數(shù)月以來，各省商會(huì)民團(tuán)亦頻頻來電，主張其事，甚至少年軍官、革命偉人提倡以強(qiáng)力解決，而所謂老成之政治家，因墨國(guó)亂事，亦以為強(qiáng)行共和非永久之計(jì)。所以至于今日全國(guó)贊成君主立憲，且主急速進(jìn)行。余費(fèi)盡心力，對(duì)付各方，令其不必多事，然各人主意甚堅(jiān)。倘以力制之，或有別出情形，則又不得不將此問題取決于民意，乃得正當(dāng)辦法?！苯又终f：“大隈伯對(duì)我駐日公使言，關(guān)于君主立憲事，請(qǐng)總統(tǒng)放心去做，日本甚愿幫助一切。由此觀之，即于表面上日本似不再行漁人政策?！敝鞝柕淞⒓幢硎荆骸叭糁袊?guó)無內(nèi)亂，則隨時(shí)可以實(shí)行，此系中國(guó)內(nèi)政，他人不能干涉。”他又進(jìn)一步鼓勵(lì)說：“共和政體，華人未嘗研究，君主政體或稍知之。當(dāng)辛亥革命之日，華民醉心共和，以此口號(hào)推翻滿清，是時(shí)大總統(tǒng)以為君主立憲近于中國(guó)人民理想，爾典與美使嘉樂恒亦曾主張君主立憲，即前駐京美公使柔克義亦屢言之。南北討論之時(shí)，唐紹儀因一時(shí)之感動(dòng)，未察國(guó)家萬年之計(jì)，主持共和，不可謂非失策矣。”^[6]
美國(guó)對(duì)帝制采取了所謂不干涉態(tài)度，認(rèn)為承認(rèn)新王朝的諸條件中包括帝制“是否為人民所接受以及由此產(chǎn)生的維持秩序的能力”^[7]。美國(guó)駐華公使芮恩施返美述職后于1915年10月1日回到北京，周自齊和許多政府要人都對(duì)他說：各省紛紛發(fā)生強(qiáng)烈呼吁，要求袁贊同帝制。如不順應(yīng)這種要求，將會(huì)遇到很大麻煩，甚至發(fā)生軍事暴動(dòng)。芮恩施雖不完全相信周自齊等人所說的一切，但看出“共和變帝制是勢(shì)在必行的事情”^[8]。10月4日，袁世凱又接見他，談到不久將舉行的公民投票。芮恩施表示：“政府要真正發(fā)揮代議制機(jī)關(guān)的作用和鼓勵(lì)地方自治，以加強(qiáng)自己的力量，贏得國(guó)內(nèi)外的尊敬?！?sup>[9]
會(huì)見朱爾典、芮恩施以后，袁世凱以為帝制可以取得英、美、德等強(qiáng)國(guó)的承認(rèn)，日本也不至于阻撓，外交上“自有把握”,便將與朱爾典的談話記錄整理油印，作為“嚴(yán)密”文件，發(fā)給高級(jí)文官武將傳閱，借以證明外交問題已經(jīng)解決，促使爪牙放手大干。同時(shí)，袁政府御用報(bào)紙連篇刊載英美公使晉見袁的事，“謂恢復(fù)君政之議，為外國(guó)政府所贊成，英美尤無異詞”,以此來壓制人民的反抗情緒。