國民黨政府雖然于1947年7月下達了總動員令，但實際上并無成效。一年后，國防部政工局局長鄧文儀說：“總動員的辦法，是去年七月間才決定的，過去沒有下動員令，大家不動員，猶有理由可說，現(xiàn)在動員令已經(jīng)頒布快一年之久，事實上還是沒有動員，因此軍隊就受了很大的影響。因為軍隊無論到什么地方，找不到夫子，買不到糧食，或者在追擊防守的時候，補給困難。于是軍隊就不得不自由行動，去找糧食、找蔬菜、找夫子，因此就影響軍隊紀(jì)律?！币簿褪恰罢尾荒芘浜宪娛拢h務(wù)、政治、經(jīng)濟、軍事、民意機關(guān)，不能互相協(xié)調(diào)，不能以剿匪工作為重心，來切實合作”。“六省主席會議決定，對大別山的匪，馬上進行清剿。但是大別山的匪，被我們打跑了，行政院的命令還沒有下去。這就是政府不能適應(yīng)剿匪的緩急需要，因此，才有九江會議、徐州會議的召集，但對剿匪問題，還是沒有解決。所以主席最后決定召集華中區(qū)綏靖會議，把八個省主席和綏靖區(qū)的司令官都找來開會，主要就是研究總體戰(zhàn)的政策及其實施方案”^[1]。
當(dāng)時，國民黨將領(lǐng)中，非黃埔系的傅作義、白崇禧有比較強的獨立作戰(zhàn)經(jīng)驗，他們更懂得如何依靠地方社會組織與中共作戰(zhàn)，同時，也在一定程度上仿效中共的作風(fēng)。傅作義主持的張垣綏靖區(qū)(張家口),“你所看見的軍政人員，都好像是士兵和夫役。因為武職人員，無論軍長師長，一律都穿著草綠色粗布的士兵制服；文職人員，無論廳長處長，一律都穿著夫役式的黑色粗布制服；一般高級人員的裝束，和士兵夫役，絲毫沒有差別。傅主任本身也是如此。”傅作義標(biāo)榜說：“共產(chǎn)黨人是表面的待遇平等，實際的享受不同；我們是表面的待遇不同，實際的享受平等?！备底髁x十分重視對地方組織的控制：“對鄉(xiāng)縣人員編組保甲的要求，是‘人必歸戶，戶必歸甲’,不許有一個人遺漏在保甲組織以外，保甲組織發(fā)揮的力量，要求到什么程度呢？是要‘一個壞人不能隱藏，一句流言不能傳播，一個逃兵不能走脫’。”^[2]傅作義在出任華北“剿匪總司令”之后，尋求對付解放軍的辦法。他認(rèn)為，在北方，軍事及政治配合的方略，“一為封地道，一為捉干部，一為搜存糧”,以此摧殘解放區(qū)，切斷解放軍的后勤補給。據(jù)報道：“(傅認(rèn)為)欲軍事有辦法，必須配合政治推進，故渠現(xiàn)正研究一種土地政策，藉以抗共匪之分田政策。傅氏并稱，匪區(qū)目前農(nóng)田均已荒蕪，壯丁且均逃盡。彼等所標(biāo)榜之一畝半分田政策，實為欺人之說。惟欲挽救人心，則我們不能不另謀良策，使人民有所依歸?！?sup>[3]當(dāng)然，中共的土改政策深入人心，他是找不到什么“良策”的。白崇禧在一次講話中則強調(diào)：“欲肅清政治性之匪，確需軍政配合，軍民合作，方克奏效。希望地方父老一致起來，領(lǐng)導(dǎo)民眾參加省縣自衛(wèi)組織，充實地方武力，協(xié)助正規(guī)軍發(fā)揮全面清剿之最高決策?！?sup>[4]他特別強調(diào)“組訓(xùn)民眾，使男女老幼人人皆兵。平時共匪無由煽惑，緊急時可以動員起來”^[5]。在白崇禧的指揮下，國民黨的地方組織和解放軍建立大別山根據(jù)地的工作展開了嚴(yán)重的斗爭。
1948年3月17日，蔣介石在南京召開華中區(qū)綏靖會議，指示“達成總體戰(zhàn)及黨政軍一元化，應(yīng)明確規(guī)定綏靖區(qū)司令官之職權(quán)，以收統(tǒng)一指揮之效”^[6]。會議決定了華中總體戰(zhàn)方案，大要如下：“(一)調(diào)整綏靖區(qū)機構(gòu)，武漢行轅撤銷，成立華中綏靖公署。(二)各省自衛(wèi)武力經(jīng)費由中央籌措；各縣成立保安團隊，其經(jīng)費由地方籌措。(三)授權(quán)綏靖區(qū)司令，負(fù)責(zé)統(tǒng)制綏靖區(qū)物資，避免資敵。(四)實行戰(zhàn)士授田法?！?sup>[7]會議決定組訓(xùn)民眾，建立地方武力，“以‘自清自剿自衛(wèi)自富’之‘四自政策’為號召，以打擊匪方求兵求戰(zhàn)求食三求戰(zhàn)略。(一)自清。發(fā)動自衛(wèi)隊及駐軍、保甲，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)戶口總清查，并隨時突擊抽查，以切實防杜奸宄，廓清閭里。(二)自剿。做到有民皆兵，人不離槍，槍不離手，隨時痛剿。(三)自衛(wèi)。以衛(wèi)身衛(wèi)家衛(wèi)鄉(xiāng)號召民眾，無分男女，無分老幼，全體動員防匪，絕不使之入境。(四)自富。寓兵于農(nóng)，寓農(nóng)于兵，不誤農(nóng)時，竭力耕耘，增加農(nóng)產(chǎn)，以裕糧糈，促進建設(shè)，解決民生，自籌合理財源，減少中央負(fù)擔(dān)”^[8]。會議至20日結(jié)束，頒訂了《綏靖區(qū)總體戰(zhàn)實施綱要》。至5月，國防部又召集各綏靖區(qū)主管人員來京，舉行綏靖區(qū)政務(wù)研究會議，討論具體措施。
所謂總體戰(zhàn)，就是“今后戡亂作戰(zhàn)，必須采取軍事、政治、經(jīng)濟三位一體之總體戰(zhàn)，以軍事為主體，配合政治經(jīng)濟同時進剿，務(wù)盡諸般手段，充實戰(zhàn)力，以摧匪之戰(zhàn)力，庶可革新當(dāng)前之局勢，完成戡亂建國之大業(yè)”^[9]。其關(guān)鍵，則是在政治上強化保甲制度，組訓(xùn)民眾，加強地方武裝，控制基層組織。白崇禧說：“在政治方面，則須組織民眾，使人必歸戶，戶必歸甲，甲必歸保，而不遺漏一人，不散失一分力量。能夠如此嚴(yán)密組織，然后才能實施總體戰(zhàn)，發(fā)展全面戰(zhàn)?！?sup>[10]
雖然，蔣介石號召黨政軍一元化，實際上，國民黨方面仍然只能以軍事首長為中心，強化軍事控制?！督椌竻^(qū)總體戰(zhàn)實施綱要》規(guī)定：“為加強總體戰(zhàn)效能，應(yīng)建立綏靖區(qū)黨政軍一元化制度，綏靖區(qū)司令官，有統(tǒng)一指揮監(jiān)督轄區(qū)內(nèi)軍事政治經(jīng)濟黨務(wù)及人民團體之權(quán)。發(fā)揮總體戰(zhàn)戰(zhàn)力，綏靖地方，舉辦清鄉(xiāng)，并協(xié)同進剿部隊之作戰(zhàn)?！?sup>[11]《剿匪地區(qū)軍政機構(gòu)配合方案》規(guī)定：“為適應(yīng)戡亂剿匪總體戰(zhàn)之需要，特設(shè)綏靖公署或剿匪總司令部，承最高統(tǒng)帥部暨行政院之命，指揮并督導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)剿匪綏靖事宜。”^[12]
蔣介石就任總統(tǒng)前夕、國民黨政府行將結(jié)束之際，發(fā)布命令：“國民政府現(xiàn)經(jīng)改組，國民政府主席各地行轅，亟應(yīng)隨同調(diào)整，所有東北行轅之職權(quán)與業(yè)務(wù)，著即歸并東北剿匪總司令部，北平行轅之職權(quán)與業(yè)務(wù)，著即歸并華北剿匪總司令部，武漢、西北、重慶、廣州各行轅，均著改為綏靖公署?！?sup>[13]所謂“還政于民”的結(jié)果，乃是強化了軍事統(tǒng)制制度。
《綏靖區(qū)總體戰(zhàn)實施綱要》重申了以往土地改革的政策。來南京參加綏靖區(qū)政務(wù)研究會議的著名地方領(lǐng)袖、華北第十區(qū)專員王鳳崗認(rèn)為：“只要政府實行民生主義，用合理的辦法，使貧雇農(nóng)能解決其生活問題，社會即可趨于安定進步。”宛西民團指揮官丁叔恒則說：“我們組訓(xùn)民團，實行了以下三大原則：(一)官紳合作，否則捍格不通。(二)士兵授田，每一名給十畝地安家。這許多地是由有地的捐出。我是有地的，我首先捐出一部分。(三)團結(jié)民心：(1)富人也要出錢出力，實行累進負(fù)擔(dān)。(2)三村互助，救濟貧民，有一人餓死，村長連帶負(fù)責(zé)。(3)請國軍整頓軍風(fēng)紀(jì)?！?sup>[14]但國民黨無論怎樣費盡心機，它所依賴的保甲、地方父老，在當(dāng)時中國社會經(jīng)濟條件下，都是地主階級的組織系統(tǒng)。它要依靠這個系統(tǒng)去與中共戰(zhàn)斗，又怎么可能完成土地改革？國民黨強化地方組織和土地改革存在著先天的矛盾。國民黨的總體戰(zhàn)，在中共克服了“左”的錯誤之后，就無法再與中共發(fā)動群眾的土地改革政策相抗衡了。