戰(zhàn)爭(zhēng)賠償是戰(zhàn)爭(zhēng)遺留下來(lái)的重要問(wèn)題之一。還在戰(zhàn)爭(zhēng)進(jìn)行期間，國(guó)民政府就著手進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)損失調(diào)查，為日后索賠作準(zhǔn)備。最早提出這一問(wèn)題的是第一屆國(guó)民參政會(huì)參政員黃炎培。他在1938年10月28日至11月6日舉行的第一屆國(guó)民參政會(huì)第二次會(huì)議上，提出議案，建議政府設(shè)立抗戰(zhàn)公私損失調(diào)查委員會(huì)，著手進(jìn)行調(diào)查，以作為戰(zhàn)后向日本索賠的依據(jù)。行政院于1939年7月制頒了《抗戰(zhàn)損失調(diào)查辦法》及《抗戰(zhàn)損失查報(bào)須知》,通令所屬各機(jī)關(guān)及各地政府分別具報(bào)調(diào)查，并指定國(guó)民政府主計(jì)處審編所有調(diào)查資料。主計(jì)處從1940年起每隔半年將所有各種損失數(shù)字累計(jì)匯編一次。戰(zhàn)爭(zhēng)臨近結(jié)束，國(guó)民政府對(duì)這項(xiàng)工作有所加強(qiáng)。1944年2月行政院抗戰(zhàn)損失調(diào)查委員會(huì)正式成立，翁文灝為召集人。該委員會(huì)修訂以前頒布的調(diào)查辦法，使調(diào)查工作得到改進(jìn)。1945年4月起調(diào)查委員會(huì)改隸內(nèi)政部，內(nèi)政部長(zhǎng)張厲生出任主任委員。及至秋季，國(guó)民政府外交部得悉美國(guó)總統(tǒng)戰(zhàn)爭(zhēng)賠償專(zhuān)使鮑萊(Edwin W.Pauley)即將來(lái)華商討有關(guān)日本戰(zhàn)爭(zhēng)賠償事宜，便于11月13日召集各部委代表會(huì)商，會(huì)議決定內(nèi)政部抗戰(zhàn)損失調(diào)查委員會(huì)改名為賠償調(diào)查委員會(huì)，改隸行政院。該委員會(huì)的任務(wù)主要是三項(xiàng)：一、調(diào)查我國(guó)抗戰(zhàn)損失；二、調(diào)查日本賠償能力，并確定日方賠償之種類(lèi)與數(shù)量；三、調(diào)查中國(guó)已接受之日本公私財(cái)物。遠(yuǎn)東委員會(huì)成立后，國(guó)民政府為了與該委員會(huì)賠償委員會(huì)名稱(chēng)一致起見(jiàn)，于1946年10月1日正式成立行政院賠償委員會(huì)，繼續(xù)調(diào)查抗戰(zhàn)損失，并負(fù)責(zé)處理日本賠償事務(wù)^[1]。
作為美國(guó)對(duì)日政策的一部分，美國(guó)關(guān)于日本賠償政策也有一個(gè)轉(zhuǎn)變的過(guò)程。戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后不久，杜魯門(mén)總統(tǒng)即任命鮑萊為戰(zhàn)爭(zhēng)賠償問(wèn)題的私人代表出訪東亞各國(guó)，擬訂關(guān)于日本賠償?shù)姆桨?。?jīng)總統(tǒng)批準(zhǔn)，鮑萊于1945年10月31日發(fā)表了《美國(guó)關(guān)于日本賠償?shù)恼摺?其中指出，“日本賠償?shù)膯?wèn)題是一個(gè)旨在促進(jìn)東亞作為一個(gè)整體的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定及政治穩(wěn)定的問(wèn)題”,整個(gè)東亞都需要走上政治穩(wěn)定與和平進(jìn)步的道路，需要復(fù)興經(jīng)濟(jì)生活，賠償不是為了使日本貧困化，但也不能允許日本經(jīng)濟(jì)復(fù)興到使之能對(duì)其鄰國(guó)實(shí)行控制或?qū)︵弴?guó)保有優(yōu)勢(shì)。因此賠償政策應(yīng)當(dāng)是：1.削弱日本的工業(yè)，使之不再成為對(duì)世界和平的威脅；2.將日本的工廠設(shè)備運(yùn)至各有權(quán)利得到賠償?shù)膰?guó)家，以促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)的完善；3.日本可以留有最低數(shù)量的工廠，以生產(chǎn)換取必要的進(jìn)口產(chǎn)品(如糧食)的出口物資，等等^[2]。1946年4月，鮑萊向杜魯門(mén)遞交了一份詳盡的報(bào)告，其中指出，絕大部分的日本工業(yè)設(shè)施都是為進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)而建立的。盡管這些設(shè)施在戰(zhàn)爭(zhēng)期間也遭到了破壞，但日本仍然保留著較日本在和平年代為生產(chǎn)國(guó)民的消費(fèi)物資多得多的工廠設(shè)備，這部分多余的設(shè)備必須拆遷。計(jì)劃主張保留日本1926至1930年的工業(yè)水平，將日本的陸海軍工廠、飛機(jī)、輕金屬、軸承工廠的全部，以及鋼鐵、機(jī)床、造船廠、火力發(fā)電廠的大約一半，作為賠償設(shè)備予以拆遷。同時(shí)鮑萊方案主張全部保留日本的輕工業(yè)和民生工業(yè)。這樣整體來(lái)說(shuō)，日本的工業(yè)能力將削減30%。這既是為了使日本不能再發(fā)動(dòng)另一次戰(zhàn)爭(zhēng)，也是為了使每一個(gè)日本人明白，日本是戰(zhàn)敗者，所以應(yīng)該受到懲罰。被日本侵略摧殘得最厲害的中、菲兩國(guó)，可以得到日本的化學(xué)、鋼鐵、造船、電力以及機(jī)械制造工廠作為賠償^[3]。這是美國(guó)關(guān)于日本賠償?shù)膸追N方案中最嚴(yán)厲的一種。1946年5月遠(yuǎn)東委員會(huì)一致通過(guò)這一計(jì)劃。
在提出這個(gè)方案之前，鮑萊鑒于制訂賠償方案牽涉面多，手續(xù)繁復(fù)，而賠償問(wèn)題對(duì)剝奪日本的戰(zhàn)爭(zhēng)潛力、對(duì)東亞受日本侵略各國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)興又關(guān)系密切，急于處理，便先于1945年12月提出了一個(gè)臨時(shí)賠償拆遷方案。這個(gè)方案以整個(gè)日本賠償額的大致30%作為先期拆遷計(jì)劃，以賠償直接受到日本侵略的國(guó)家。他在6日給麥克阿瑟的信中說(shuō)：“我傾向于認(rèn)為，雖然我們有打破日本財(cái)閥的計(jì)劃，但照著日本人現(xiàn)在追求的政策，大財(cái)團(tuán)將會(huì)接管整個(gè)國(guó)家，從而使為消除日本戰(zhàn)爭(zhēng)潛力而應(yīng)予拆除的那些機(jī)械工具很難被拆遷。果真如此，日本戰(zhàn)爭(zhēng)潛力的最重要部分將完整無(wú)損地保留在那些使日本陷入戰(zhàn)爭(zhēng)的人手中?！?2月21日，杜魯門(mén)批準(zhǔn)了鮑萊的計(jì)劃，并希望盡快予以實(shí)施^[4]。
中國(guó)官方及民間一直十分關(guān)心日本賠償?shù)膯?wèn)題。在討論對(duì)日和約問(wèn)題中，賠償問(wèn)題是主要議題之一。中國(guó)各界所關(guān)心的主要是兩個(gè)問(wèn)題：日本應(yīng)維持何種生活水平，中國(guó)應(yīng)在總的賠償額中得到多少份額。遠(yuǎn)東委員會(huì)1946年2月通過(guò)保持日本1930至1934年的生活水平，中國(guó)各界普遍認(rèn)為太高。理由是，這比同期的中國(guó)的生活水準(zhǔn)為高，更比戰(zhàn)后中國(guó)的生活水平要高，而德國(guó)所保留的是1930至1938年生活水平的55.5%。在遠(yuǎn)東委員會(huì)會(huì)議上，中國(guó)提出將日本的重工業(yè)保持在1914年水平，但未獲通過(guò)^[5]。關(guān)于各國(guó)賠償?shù)姆蓊~，《波茨坦公告》規(guī)定應(yīng)考慮各國(guó)受到日本侵略的人員與物資損失的程度，及各國(guó)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)作出的貢獻(xiàn)。中國(guó)各界認(rèn)為，無(wú)論從哪一方面說(shuō)，中國(guó)都有權(quán)利得到最大的份額。按照行政院賠償委員會(huì)1946年五六月間向國(guó)民參政會(huì)提出的報(bào)告，從1937年7月7日到1945年9月3日中國(guó)在戰(zhàn)爭(zhēng)中的各項(xiàng)損失是：全國(guó)公私財(cái)產(chǎn)直接間接損失合計(jì)為559.43844億美元，全國(guó)人口傷亡總計(jì)12,784,974人，其中平民傷亡9,134,569人，軍人傷亡3,650,405人^[6]。輿論普遍認(rèn)為中國(guó)應(yīng)當(dāng)占日本賠償總數(shù)的50%。在1947年遠(yuǎn)東委員會(huì)會(huì)議上中國(guó)所提賠償額為日本總賠償額的40%,并聲明，如依損失及貢獻(xiàn)而言，中國(guó)有權(quán)要求更大的百分比。當(dāng)時(shí)各國(guó)要求的賠償額相加為200%多，于是新西蘭提出一個(gè)折中方案，將各國(guó)的要求大致減半。美國(guó)在遠(yuǎn)東委員會(huì)的成員巴尼特(Robert W.Barnett)也提出了大致相同的方案。在這兩個(gè)方案中，蘇聯(lián)的比例都由原來(lái)要求的14%降到了3%。因此兩個(gè)方案遭到蘇聯(lián)的強(qiáng)烈反對(duì)。中國(guó)也表示不能接受將中國(guó)的比例降到百分之二十幾。關(guān)于賠償分配比例各國(guó)意見(jiàn)出入甚大，討論遷延不決^[7]。
1946年底，遠(yuǎn)東委員會(huì)在華盛頓討論賠償問(wèn)題，中國(guó)代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)顧維鈞提出《責(zé)令日本政府賠償說(shuō)帖》。這是中國(guó)政府關(guān)于賠償問(wèn)題的一個(gè)比較完整的方案。方案要點(diǎn)如下：1.日本賠償?shù)闹饕康脑谟诖輾滠娦韫I(yè)，日本平時(shí)生產(chǎn)量應(yīng)以1914年為標(biāo)準(zhǔn)；2.日本賠償由兩部分構(gòu)成：國(guó)內(nèi)之存金、現(xiàn)款、工業(yè)設(shè)備以及現(xiàn)在及將來(lái)可供賠償用之物資；日本在中立國(guó)、軸心國(guó)及未被日本占領(lǐng)各同盟國(guó)內(nèi)之存金、現(xiàn)款及資產(chǎn)；3.日本在中國(guó)境內(nèi)包括東北、臺(tái)灣及澎湖的現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)、物資、存金及現(xiàn)款等，以及日本在上述各地所經(jīng)營(yíng)的事業(yè)存于日本國(guó)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)、物資、存金、現(xiàn)款均應(yīng)作為日本對(duì)華賠償之部分，但不計(jì)入賠償總額之內(nèi)；4.日本境內(nèi)指定為對(duì)華賠償之工業(yè)設(shè)備，中國(guó)對(duì)其拆遷時(shí)期、利用方法及技術(shù)人員等，得設(shè)定必要條件；這些設(shè)備運(yùn)往中國(guó)指定地方，所需費(fèi)用由日本政府負(fù)擔(dān)；5.賠償工廠，如屬必要，可在日本境內(nèi)利用日本人力開(kāi)工生產(chǎn)，所有產(chǎn)品，由中國(guó)政府出資運(yùn)往中國(guó)，但以不超過(guò)最后賠償會(huì)議之日起五年為限；五年后該項(xiàng)設(shè)備仍由日本政府出資運(yùn)往中國(guó)；6.日本在東北之工業(yè)設(shè)備及其他非戰(zhàn)利品之物資，經(jīng)蘇聯(lián)搬移者，應(yīng)有公平合理之措置，使中國(guó)對(duì)此應(yīng)得之賠償不致無(wú)著；7.日本從中國(guó)掠奪去的古物、藝術(shù)品及其他物資，中國(guó)偽組織及臺(tái)灣政府、臺(tái)灣銀行所存于日本之一切資產(chǎn)、物資、存金、現(xiàn)款應(yīng)歸還中國(guó)，而不視為賠償；8.日本在占領(lǐng)中國(guó)期間所搜集的有關(guān)中國(guó)自然資源、工業(yè)計(jì)劃等技術(shù)及經(jīng)濟(jì)資料，應(yīng)包括在賠償計(jì)劃之內(nèi)^[8]。中國(guó)的上述要求是完全正當(dāng)合理的，而且也是最低限度的要求。但由于各國(guó)在日本賠償問(wèn)題上利益觀點(diǎn)不同，由于蘇聯(lián)堅(jiān)持把東北日本產(chǎn)業(yè)看作戰(zhàn)利品，特別是由于美國(guó)對(duì)日政策的轉(zhuǎn)變，中國(guó)的上述主張幾乎無(wú)一順利實(shí)現(xiàn)。中國(guó)實(shí)際得到的只是一小部分先期拆遷設(shè)備。
鮑萊早在1945年底就提出了先期拆遷的設(shè)想，但美國(guó)到1947年春才決定予以實(shí)施，1947年4月4日參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議向麥克阿瑟發(fā)出了關(guān)于先期拆遷的指示。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間準(zhǔn)備，盟總于9月開(kāi)始采取行動(dòng)，以十七所日本兵工廠的機(jī)械設(shè)備等作為第一批賠償物資，以后又將兵工廠內(nèi)的試驗(yàn)設(shè)備及電氣設(shè)備列為第二、三批賠償物資。接受賠償?shù)膰?guó)家為中、英、荷、菲四國(guó)，分配比例為3∶1∶1∶1。中國(guó)接受的這三批賠償物資總額僅為2207萬(wàn)美元。此外，1947年春，盟總決定將日本殘存的自驅(qū)逐艦以下的軍艦(航母等戰(zhàn)艦已為美國(guó)沉毀),按抽簽法平均分配給中美英蘇，分給中國(guó)的第一批日艦八艘于1947年7月3日駛抵上海，第二批八艘于7月28日抵滬，第三批八艘于8月27日抵青島^[9]。
1947年初，美蘇關(guān)系已近惡化，冷戰(zhàn)初露端倪。3月，美國(guó)提出了杜魯門(mén)主義，從此遏制共產(chǎn)主義正式成為美國(guó)外交的指導(dǎo)方針。美國(guó)以日本占領(lǐng)費(fèi)用龐大及經(jīng)濟(jì)惡化為由，提出修改賠償政策。一二月間，美國(guó)陸軍部派遣以過(guò)去一直處理對(duì)德戰(zhàn)爭(zhēng)賠償問(wèn)題的斯特賴(lài)克(Cliford S.Strike)為首的調(diào)查團(tuán)赴日本調(diào)查，并于1948年2月公布《日本工業(yè)賠償報(bào)告書(shū)》(又稱(chēng)斯特賴(lài)克計(jì)劃)。鮑萊方案與斯特賴(lài)克計(jì)劃的主要區(qū)別在于：第一、前者主張進(jìn)行拆遷賠償，而反對(duì)以勞力、生產(chǎn)品、現(xiàn)存貨物支付賠償，以避免日本保留過(guò)高的生產(chǎn)水平；后者恰恰相反，反對(duì)拆遷賠償(主要的戰(zhàn)爭(zhēng)工業(yè)除外),贊成采用生產(chǎn)品和勞役的賠償制度；第二、前者保持日本1926年至1934年工業(yè)水平，后者主張照日本1935年的生活水平保持其工業(yè)水準(zhǔn)，不但水平提高了，而且工業(yè)水平是固定不變的，而生活水平卻需要加上人口增長(zhǎng)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的其他因素；第三、大幅度減少賠償數(shù)額，斯特賴(lài)克確定的賠償額是16.48億日元(1939年價(jià)格),其中工業(yè)設(shè)施1.72億元，基本戰(zhàn)爭(zhēng)設(shè)備14.76億元；而1947年美國(guó)國(guó)務(wù)院、陸軍部、海軍部通過(guò)的一份文件規(guī)定的拆除額為24.66億日元^[10]。
對(duì)于斯特賴(lài)克大大削減了的賠償方案，美國(guó)陸軍部仍不滿意。出于戰(zhàn)略上的考慮，美國(guó)軍方認(rèn)為必須從根本上改變?nèi)毡緫?zhàn)爭(zhēng)賠償政策。1948年3月，美國(guó)陸軍部副部長(zhǎng)德萊勃(William H.Draper,Jr.)又親自率團(tuán)前往日本，5月公布了由該團(tuán)團(tuán)員約翰斯敦(Percy Johnston)起草的報(bào)告書(shū)。該報(bào)告書(shū)把從日本的拆除賠償額減少到6.62億日元，該報(bào)告書(shū)還主張：“日本在國(guó)外的資產(chǎn)，如中國(guó)東北、臺(tái)灣及其他地區(qū)的資產(chǎn)，已入蘇聯(lián)及中國(guó)手中者，均應(yīng)正式認(rèn)作賠償而抵消之?！眻?bào)告書(shū)不僅反對(duì)將發(fā)展日本經(jīng)濟(jì)及美軍占領(lǐng)所需的工業(yè)列入日本賠償品之中，不僅反對(duì)凍結(jié)日本工業(yè)水平，而且主張“應(yīng)聽(tīng)其在不從事軍事工業(yè)的條件下自由發(fā)展”,甚至主張美國(guó)在五年內(nèi)向日本注入16億美元資金，并要求亞洲各國(guó)與日本恢復(fù)貿(mào)易等經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系，特別是將多種原料售予日本^[11]。連國(guó)務(wù)卿馬歇爾也覺(jué)得約翰斯敦方案過(guò)于寬宏大量，認(rèn)為在向遠(yuǎn)東委員會(huì)提出時(shí)必須作若干修改，如：1.將原報(bào)告的主張只有日本陸海軍軍火庫(kù)用作賠償改為一切“基本的軍事設(shè)施”,除陸海軍軍火庫(kù)外還包括私人軍火工廠及飛機(jī)廠；2.原報(bào)告主張日本保持年船舶制造能力65萬(wàn)噸，馬歇爾認(rèn)為40萬(wàn)噸足矣，其余設(shè)備能力用作賠償；3.原報(bào)告提出不將日本鋼鐵工廠及設(shè)備用作賠償，馬歇爾主張所有超過(guò)年產(chǎn)50萬(wàn)噸的鋼鐵工廠設(shè)備均應(yīng)用作賠償。但陸軍部卻認(rèn)為“特別難于”接受馬歇爾關(guān)于日本所有基本軍事設(shè)施均用于賠償?shù)囊庖?jiàn)，因?yàn)椴疬w基本軍事設(shè)施將對(duì)日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生破壞性影響^[12]。顯而易見(jiàn)，美國(guó)對(duì)日本的目標(biāo)已經(jīng)正式改變?yōu)榉e極加速日本工業(yè)的重建與擴(kuò)展了^[13]。
在進(jìn)行賠償同時(shí)，索還日本戰(zhàn)爭(zhēng)劫掠物資的工作也在進(jìn)行。中國(guó)提出的歸還被劫掠物資而不視為賠償?shù)脑瓌t得到各國(guó)贊同。1946年7月遠(yuǎn)東委員會(huì)通過(guò)了《劫物歸還政策案》,但由于各國(guó)對(duì)具體執(zhí)行計(jì)劃意見(jiàn)分歧，歸還工作長(zhǎng)期不能實(shí)施。直至1948年3月，美國(guó)政府才向盟總頒布劫物歸還的臨時(shí)指令。盟總乃令日本政府將劫掠物資集中于若干大城市及港口，由盟國(guó)代表前往核查認(rèn)領(lǐng)。截止1949年9月，歸還中國(guó)的劫物有：1.書(shū)籍158,873冊(cè)，價(jià)值180,964美元；2.古玩2000件，價(jià)值110,891美元；3.貨幣11,083噸，價(jià)值5,246,356美元；4.整廠機(jī)器設(shè)備兩廠，價(jià)值442萬(wàn)美元；5.機(jī)器2545件又一套，價(jià)值2,238,202美元；6.汽車(chē)18輛，價(jià)值18,830美元；7.船舶20,676噸，價(jià)值2,162,657美元；8.工業(yè)原料2,335,809美元；9.貴金屬17,594,709克，價(jià)值404,502美元；10.雜項(xiàng)1,013,709美元。此外，中國(guó)政府還委托盟總在日本經(jīng)銷(xiāo)部分物資。以上各項(xiàng)共計(jì)18,132,357美元^[14]。毫無(wú)疑問(wèn)，這些僅僅是被日軍劫掠物資的極小部分。