列強以銀行團的形式在中國投資始于清末。1910年，英、法、德、美四國組成銀行團，控制對華投資，即所謂舊四國銀行團。1912年日、俄加人，組成六國銀行團。1913年美國總統(tǒng)威爾遜就任以后，認(rèn)為銀行團有干涉中國內(nèi)政之嫌，美國政府取消其對本國銀行團的支持，美國退出，只剩下英法德日俄五國，這便是舊五國銀行團。歐戰(zhàn)爆發(fā)后，英法德俄卷人戰(zhàn)爭，無力貸款給中國，日本乘機擴張，同中國簽訂多項借款，在金融上把持對華投資。
為打破日本對華投資的獨占，美國商議改組舊銀行團。1918年7月，美國政府國務(wù)院致函美國銀行家：“此次戰(zhàn)爭，使英法日美等國處于和諧互助之狀態(tài)，前關(guān)于國外利益各事所具競爭熱烈之精神，今易以交互提攜之精神，……職是之故，以美英法日財政家組織四國團體，辦理中政府借款事務(wù)，似為適宜之舉?！雹?0月8日，美國政府通告三國政府，提出新銀行團計劃，其要點是：擴大四國現(xiàn)在范圍，更多網(wǎng)羅資本家加入；擴大業(yè)務(wù)范圍，不論行政性質(zhì)、實業(yè)和鐵路借款均可投資；將各國既得之借款優(yōu)先權(quán)和取舍權(quán)，讓渡與中國或銀行團；借款條件不應(yīng)損害中國的政治及主權(quán)；新銀行團可包括早期銀行團的一切企業(yè)；各國銀行團應(yīng)得到各該國政府的支援和獨享的支持。
1919年5月10日至12日，英法美日銀行團在巴黎召開會議，討論組織新銀行團。 日本以正金銀行為代表，該行派理事小田切萬壽之助與會，法國代表為印度支那銀行之西門(Thiondela chaume )、美國為摩根財團之拉門德(Thomas W.Lamont)、英國是匯豐銀行之沙嗟呂司亞迪司(Charles Addis)。巴黎會議達成新銀行團根本原則：“甲、除關(guān)于實業(yè)事務(wù)(鐵路在內(nèi))于此已得實在之進步者外，現(xiàn)所存在之中國借款合同及取舍權(quán)，均歸共同分配。乙、聯(lián)合辦理將來各項借款事務(wù)。”②大會還起草銀行團合同八款，規(guī)定四方面之權(quán)利與義務(wù)，交與各銀行團討論。
新銀行團計劃中，除對于條款中“獨享的支持”有所分歧外，日本提出的滿蒙保留案，成為成立新銀行團的主要障礙。6月14日，日方代表小田切致函美國代表拉門德，提出兩項附加條件：一、日本在滿蒙有特殊利益，其所享受之權(quán)益不受合同約束。二、五百萬元以下之借款自由。23日拉門德復(fù)函表示滿蒙為中國重要部分，將滿蒙圈出新銀行團范圍為不可承認(rèn)之事。同時表示三國銀行團將此事呈報各本國政府。8月27日，美國國務(wù)院照會日本駐美國大使，表示不能接受日本所提之保留，“美政府以為于新銀行團關(guān)系中承認(rèn)利益范圍，則在中國合法的國家感情，或各國在華關(guān)系之觀念點上，皆為禍害”③。同時美國政府聲明其他三國并無侵礙日本在南滿東內(nèi)蒙現(xiàn)有利益之意。11月20日，英國外交部也牒致日方，認(rèn)為與新銀行團根本主義相反，拒絕其要求。
1920年3月2日，日本再次向美國提出有所退讓的新保留案，“凡關(guān)于涉及南滿與東內(nèi)蒙之借款事件，在日政府觀之，足以對于日本經(jīng)濟生活與國防之安全造成嚴(yán)重妨礙者，日政府保留施行必要方法，以擔(dān)保此等安全之權(quán)。”④雙方討價還價的結(jié)果是， 日本撤回保留案，而三國書面擔(dān)保不容新銀行團之活動妨礙日本經(jīng)濟生活及國防安全。
美國輿論對新銀行團計劃多溢美之辭，有的甚至列舉對中國有利的十大好處：“(一)可使中國及其政府得一種新力。(二)可以統(tǒng)一中國，并消滅勢力范圍，各國聯(lián)絡(luò)在華行動，為中國之福，亦為各國之福。(三)可使中國發(fā)展一有力之中央政府，不根據(jù)于武力，而根據(jù)于民意。(四)可使中國政府以新法改良其財政及收稅方法，俾中央與各省，財政上均不匱乏，各得其平。(五)可使中政府取得一種信任，藉以鞏固幣制。(六)可使外國信仰中國，徐將財政上之監(jiān)督減輕。因國際財政之原則，與普通商業(yè)相同，即冒險較多，獲利亦較厚也。(七)可使中國官場抑制舞弊習(xí)慣，而養(yǎng)成正直之風(fēng)。(八)可使中國發(fā)展一種良好之公共教育制度。(九)可以開發(fā)中國之鐵路等交通方法。(十)可使中國發(fā)展成一東方民治國，以保障世界之和平?！雹?br>中國國內(nèi)卻反響不一，多數(shù)輿論并不相信外國銀行家的慷慨善意，反對意見占多數(shù)。多認(rèn)為新銀行團承攬借款，中國無從選擇，只能以苛刻條件被動接受，有損中國經(jīng)濟自由發(fā)展，且將有由外國監(jiān)督控制中國政治、財政之虞。也有人權(quán)衡利弊，認(rèn)為新銀行團優(yōu)于舊日“陰謀攘奪手段”,雖未必能打破勢力范圍，但能阻其進行，“新銀行團之于中國，實較諸舊銀團為有利”,且“積弱如我國，列強自由貸款之競爭，必演為勢力范圍割據(jù)之競爭”,“新銀行團既引為緩和遠(yuǎn)東危局之良劑，國際聯(lián)盟亦當(dāng)引為控制外國財團在中國活動之樞紐?！雹掎槍Ω鹘鐚π裸y行團的疑慮，美國駐華公使芮恩施曾對記者發(fā)表談話表示：“新銀團為各友邦設(shè)法贊助中國之一結(jié)果，將以穩(wěn)健根據(jù)貸巨款于中政府及中國人民，條件一秉公道，使中政府不必再以不利之條件借款?！雹?br>為盡早解決新銀行團問題，1920年3月，美國銀行家代表團赴遠(yuǎn)東考察，該團由拉門德帶隊，這是美國銀行界來華訪問人士中地位最高者。拉門德在日本停留一段時間，與日本銀行家及政界人士廣泛接觸，后轉(zhuǎn)赴中國，于3月31日抵滬。次日，拉門德在禮查西飯店邀約滬上各報記者談話。對于記者有關(guān)新銀行團目的何在的提問，他說：“新銀行團之目的，為輔助中國興建實業(yè)、改良幣制、發(fā)展交通。對于中國內(nèi)政，決不干涉?！雹嗨硎緛砣A是為考察中國人民對于新銀行團之心理，并尊重中國人民的意愿。
拉門德抵滬之際，全國各界聯(lián)合會曾致函各團體，呼吁一致要求拉氏勿投資于南北官僚武人。旅滬舊國會議員也致函拉氏反對未經(jīng)合法國會通過之借款。
拉門德于4月10日抵達北京。并與次日走訪了外交次長陳策、財政總長李思浩、國務(wù)總理靳雲(yún)鵬。12日上午謁見總統(tǒng)徐世昌，表示希望中國南北盡早統(tǒng)一，新銀行團可為經(jīng)濟上之幫助。報載“拉氏入京之目的，正任務(wù)固為新銀行團問題，副任務(wù)則為視察中國經(jīng)濟現(xiàn)狀”⑨。
拉門德在京期間，往訪者絡(luò)繹不絕，但對實質(zhì)性的提問，不肯作明確表示，多以“門面語”答之。14日，中國銀行界設(shè)宴請拉門德，他表示，新銀行團并非志在營業(yè)于中國，如中國有所需要可提供幫助，絕無強制之意。他重申美國的門戶開放政策，新銀行團不會壟斷、操縱中國銀行業(yè)。次日，他在萬國記者俱樂部就有關(guān)對華投資問題發(fā)表了類似談話。數(shù)日后，北京學(xué)生代表往見拉門德，雙方談了三個小時，他表示將尊重中國民意及青年的意見。
對于靳雲(yún)鵬、李思浩等再三催促的借款問題，拉門德表示，“本人此來，原負(fù)考察中國之責(zé)任。投資與否，本不在急。而局部借款，尤非本人之最初意旨”⑩。
拉于5月1日經(jīng)京奉路轉(zhuǎn)道日本回國。臨行前他發(fā)表一番宣言，表示觀察所及，中國具有未開發(fā)之巨大富源，中國人民富有道德，勤于事業(yè)，希望將來中國人民與代表西方資本家的銀行團之間有“誠懇之提攜”;而中國一行，“使余更明白中國難題”,“就銀行團而言，研究與發(fā)展，非一日事，必靜俟于將來”(11)。拉門德此次中國之行，無結(jié)果而歸。他與北京政府各自的目的相距甚遠(yuǎn)。北京不過是希望取得借款渡過財政難關(guān)。
5月11日，拉門德就新銀行團問題與日方達成協(xié)議。至于日本在滿蒙之經(jīng)營不列入新銀行團范圍者，雙方也有所商定，“(一)南滿路已筑支路及路近礦產(chǎn)均在除外列。(二)吉會、鄭洮、長洮、開吉、吉長、新奉、四鄭，均在除外列。(三)現(xiàn)時擬造之洮熱路及其支路，不在除外列”(12)。12日，日本外務(wù)省發(fā)表文告稱：“日本對于銀行團之態(tài)度，所以與各國不同者，因牽涉其國家至要之利益也。日本以與中國接壤，必須于邊界經(jīng)營之事業(yè)，考慮其國防及經(jīng)濟存在之需要。 日本與美英法三國政府抒誠交換意見，以求更切實之了解后，三國政府即明白宣布，不欲從事有損日本重要利益之事業(yè)。而擬提出保證，聲明充分保衛(wèi)此種利益。是以日本乃決定遵從巴黎協(xié)約?！?13)
5月13日，美、英、法、日四國公使向中國政府通告日本加入新銀行團，但中方對此事內(nèi)情，如日本是否放棄滿蒙保留案等，一概不知。直到8月中旬，美國公使非正式答復(fù)中國外交部有關(guān)詢問時才表示，“此次新銀團組織，本力摒壟斷主義，惟因日本所要求之滿蒙除外條件，在中日歷史關(guān)系上有不能不予容納之勢，故各國已一致表示承認(rèn)。并從日本主張，不將此條件列入正文內(nèi)，另以附文聲明”(14)。新銀行團強調(diào)維持門戶開放、機會均等、保全中國之主權(quán)與獨立為原則，但因日本的態(tài)度，各國仍然作出了有違初衷的讓步。
1920年9月間，各國銀行團代表在紐約迭開會議，商討對華借款條件。多數(shù)代表主張對華借款要指定用途，以礦產(chǎn)路權(quán)擔(dān)保，并由統(tǒng)一政府主持。中國政府也召集有關(guān)要人、名流商討新銀行團問題。28日，四國公使致文中國外交部，稱四國政府愿以“完全輔助”給予新銀行團，“希望中國早日有統(tǒng)一政府，庶新銀行團得將四國政府贊助中國前途發(fā)展之意旨，而演為實際之表示。”(15)并向中方提供有關(guān)新銀行團的文件。
同時，新銀行團擬設(shè)稽核所，稽核借款用途，人員由四國輪流充任。
10月11日至15日，新銀行團在紐約總商會召集會議，出席會議的英、法、日代表各2名，美國代表6名。各國另有若干出席者。討論有關(guān)巴黎條約的補充、修正，比利時、意大利、中國的加入，墊款條件，現(xiàn)存條約和例外，土地稅，鐵路政策，中東鐵路，中國幣制改革，政府的支持等(16)。
10月15日，會議正式通過新銀行團協(xié)議，四國代表在紐約簽訂了以五年為期限的合同。該協(xié)議共8款，第一款規(guī)定了各銀行團擁有增減其成員之權(quán)利，但不得吸收他國銀行為成員。第二項規(guī)定了對華借款的范圍，“凡以公募方式對中國政府或中國各省、對中國政府或各省政權(quán)所轄或所監(jiān)督之公司和團體的借款，以及由中國政府或各省政權(quán)所擔(dān)保的對任何個人借款，其現(xiàn)有契約和將來的契約，皆與本協(xié)定有關(guān)……但屬于已十分發(fā)展的工業(yè)企業(yè)的現(xiàn)有契約，則不在本協(xié)定范圍以內(nèi)。”各國共同擔(dān)負(fù)由于銀行團業(yè)務(wù)范圍內(nèi)已經(jīng)交付的任何墊款。第六款規(guī)定了關(guān)于“剩余參與”的9條細(xì)則。至于各國政府對于銀行團的支持，“參加銀行團的四國財團的政府承擔(dān)在各該國財團遵照銀行家們于1919年5月11日及12日在巴黎達成的決議與協(xié)定所從事的一切業(yè)務(wù)活動中給予它們以完全的支持。萬一在為獲得任何特殊合同而從事競爭時，四國政府駐北京外交代表將保證給予銀行團以集體支持?！?17)
中國更為關(guān)注的是借款條件。有報道將新銀行團的對華借款方針概括為“(一)監(jiān)督用途。 (二)對鐵路采國際投資。(三)監(jiān)督裁兵”(18)。中國報紙報道“新銀團投資辦法之議決案”:“(一)比國以半員資格加入。(一)義國從緩加入，保留有加入權(quán)。(一)華銀團不準(zhǔn)加入。(一)煙酒、幣制、地丁、鹽稅、關(guān)稅之轉(zhuǎn)移，另行規(guī)定。(一)地丁為大借款擔(dān)保。(一)鐵路統(tǒng)一案，共組技術(shù)委員會整理。 (一)中東路公諸新銀團。(一)湖廣路繼續(xù)投資。(一)勸告南北統(tǒng)一、撤廢無益黨軍、確定憲法、召集國會，由中國自動的處置，當(dāng)與以同情。茍不能自動，則債權(quán)者可為適當(dāng)援助。”(19)中方內(nèi)閣閣議，以條件十分嚴(yán)酷，“暫置不復(fù)”。新銀行團則聲明愿意幫助中國政府籌借資本，而不欲得任何特殊利益或操任何控制權(quán)。11月20日，四國政府同時發(fā)表文告，承認(rèn)四國新銀行團之建立。
中國派徐恩元赴美，尋求貸款。新銀行團向徐表示，愿意投資于實業(yè)借款，對于裁兵之類的政治借款不作考慮。11月23日，財政總長周自齊約請銀行團駐京銀行代表談話，提出二千萬政治借款的要求。表示目前中國非裁兵不能解決實業(yè)問題，但各銀行代表仍堅持不接洽一切政治貸款。
周自齊與新銀行團在華銀行代表發(fā)生矛盾。銀行代表就其擅自公布私宅談話表示不滿，認(rèn)為周在給外國報紙的函中所稱外國銀行團壟斷中國財政、以地丁為擔(dān)保等，均屬于不實之辭。
新銀行團決定派美國銀行團代表史蒂芬與中國商談借款條件。12月13日，四國新銀行團代表表示，從未從紐約接到過正式的借款條件，所謂地丁抵押純屬烏有。報紙刊登所謂經(jīng)修正的借款條件：“一、貸款與中國振興實業(yè)，如國有鐵路之建筑等，中政府須有相當(dāng)之保證，使此項借款不得用之于指定用途之外，以達他種目的，對于必須的用款，銀行團有監(jiān)督之權(quán)。二、貸款與中國作裁兵之用者，不得用為補發(fā)軍餉，且此項借款，不得超過借款總數(shù)百分之四十。三、建造鐵路及開浚河流之借款，須加以特別之注意。四、煙酒借款、廢除厘金、增加關(guān)稅及建筑東南各省鐵路，均須加以特別之注意。五、付利及還本與關(guān)稅鹽稅之抵押借款，取同一之形式。”(20)
12月23日，史蒂芬抵滬，28日到京。他擬先行調(diào)查中國經(jīng)濟情況，年內(nèi)不為借款事宜接洽。北京政府急于在年前取得大筆借款以渡過“年關(guān)”的希望化為泡影。對于報載有關(guān)中國官方與他接洽商談借款之事，他予以否認(rèn)，表示新銀行團向中國的第一次借款將極為慎重，因為將是先例，借款用途及借款條件如有重大錯誤，則銀行團之計劃將受到損害。他也極力消除中國各方面對新銀行團的疑慮。1月27日，在同北京《益世報》記者談話中，“史君關(guān)于新銀團之性質(zhì)，有一種極鮮明之表示，謂新銀團投資中國，并非以三數(shù)大資本家之金錢，乃系發(fā)行債票，售諸美國國民，而美國國民因信任銀行團，能將其所出之款，完全用于中國國民身上，始肯投資。是新銀行團者，不過介紹美國國民投資與中國之民而已。至余個人，于來華之始，曾下一決心，即借款茍非有益于中國人民者，絕不應(yīng)承”(21)。 2月中旬，他南下赴廣州游歷考察，對粵漢路的建造予以很高評價。廣州方面也認(rèn)為史蒂芬誠實明達，對華友好。他還在各地演講、談話，宣傳解釋新銀行團的宗旨，重申新銀行團絕不為政治性質(zhì)之投資。針對中國不需要外債的看法，他提出，中國開發(fā)西部、完成粵漢路、收回中東路主權(quán)，皆需要巨額資金，沒有外資幫助是不可能的。他也強調(diào)中國要取得大宗貸款，必須有強有力政府，有統(tǒng)轄各省之權(quán)。他甚至數(shù)次到北大學(xué)生中演講新銀行團問題。史蒂芬和藹可親，談笑風(fēng)生，大獲中國各界好感，除少數(shù)攻擊嘲諷的言論外，輿論多贊他的“利他主義”。
1921年1月18日，四國公使以正式公文向中國政府通告新銀行團協(xié)定。19日，美國公使克蘭走訪外長顏惠慶，希望中國無條件承認(rèn)。顏表示將由財政部提交閣議公決。直至11月華盛頓會議期間，北京政府才致電駐美國公使施肇基照會美國國務(wù)院，贊成新銀行團協(xié)定。
但是，史蒂芬等的努力并未能推動新銀行團的業(yè)務(wù)進展。令中國當(dāng)政者焦頭爛額的是政費軍費問題，任何形式的借款首先就得投到軍閥混戰(zhàn)的無底洞中，除臨時借款解燃眉之急時需要新銀行團外，無暇也無能致力于能生利獲息的實業(yè)建設(shè)。這使外國投資者望而卻步。新銀行團提出的統(tǒng)一、裁兵、監(jiān)督財政等前提條件，也令北京政府大失顏面，不得不對新銀行團計劃持漠然的態(tài)度。7月上旬，北京政府曾向新銀行團提出兩項貸款要求：4億元鷹洋的整理公債借款；1 500萬元分六個月支付，每月墊付250萬元的行政經(jīng)費借款。而銀行團方面，“未曾予以一顧”,“且倫敦新銀行團之議定，亦以為中國宜聽其自然淘汰。迄舊勢力為新興勢力推翻，而政局得見安定止。”(22)此外，各省紛紛拒絕向中央政府交款，新銀行團更認(rèn)為中國經(jīng)濟破產(chǎn)，今后收入將不敷債務(wù)，擬公開宣布今后不再對華提供貸款。10月初，北京政府又提出以鹽稅作抵押的借款要求，美、英政府雖贊成貸款，但日本以根據(jù)九國公約精神不能應(yīng)允助長中國內(nèi)爭之借款，反對借款。新銀行團也拒絕出借。
更甚者，中國無力償付舊債，各國紛紛要求債權(quán)清理，各公使團不得不出面禁止外國商人硬索對華債務(wù)，中國的經(jīng)濟信用降至最低點，新銀行團的對華投資打算，更難施行。這樣，創(chuàng)設(shè)新銀行團的初衷與其實際效果大相徑庭。自1923年后，新四國銀行團不過徒有其名了。對于新銀行團，陳獨秀曾有這樣的評述：“銀團為中國之隱患和使團為中國之顯患，是帝國主義的列強侵略中國一個政策的兩方面，前者是經(jīng)濟方面，后者是政治方面?！?23)