1942年與1943年之交，世界反法西斯戰(zhàn)爭的形勢出現(xiàn)重要變化。同盟國軍隊在西方和東方的各個戰(zhàn)場上開始了對于軸心國軍隊的反攻。以東條英機(jī)為首的日本政府和軍部在嚴(yán)酷的戰(zhàn)爭形勢面前，雖然仍不承認(rèn)自己的失敗，并向國人隱瞞敗跡，“徹底實施防諜措置”,甚至“將沉沒艇之乘員暫時加以集中管理，不準(zhǔn)外出”,“但戰(zhàn)敗之謠言，不翼而飛”,“開失信于天下之端矣！”^[1]戰(zhàn)局逼迫著他們再也不敢像太平洋戰(zhàn)爭初期那樣，得意忘形地叫喊“樹立長期不敗的體制”了。1942年下半年，東條英機(jī)無可奈何地表示要“準(zhǔn)備決戰(zhàn)體制”,以應(yīng)付與同盟國“業(yè)已迫近的決戰(zhàn)”,被迫將其戰(zhàn)略方針從進(jìn)攻轉(zhuǎn)為防御。
日本的對華新政策正是為了適應(yīng)其軍事大滑坡的局面提出的。日本政府和軍部為了竭盡全力動員其本國以及中國占領(lǐng)區(qū)的人力、物力、財力，不得不重新審訂其對華政策，以便充分利用汪精衛(wèi)政權(quán)，更有效地搜刮淪陷區(qū)的物資，建設(shè)所謂“大東亞戰(zhàn)爭”的后方基地，從而集中力量，應(yīng)付與美、英諸國的“決戰(zhàn)”。當(dāng)時，中國共產(chǎn)黨中央曾發(fā)表宣言，揭露日本的“對華新政策”,“不是任何什么有利于日本法西斯的情況的反映，而僅僅是日本法西斯在國際地位上已陷入完全孤立狀態(tài)這一種情況的反映”^[2]。
日本政府推行“對華新政策”的第一個重大步驟是1942年9月1日在內(nèi)閣增設(shè)大東亞省。東條英機(jī)明確指出：該省的設(shè)立是“為了完成大東亞戰(zhàn)爭，建設(shè)大東亞，將共榮圈內(nèi)的各種派出機(jī)關(guān)統(tǒng)一起來，對各項政治事務(wù)實行一元化的統(tǒng)一的速效的領(lǐng)導(dǎo)”^[3]。國民政府外交部情報司長邵毓麟一針見血稱其為“大東亞殖民地省”,“此乃敵人對現(xiàn)在其軍事控制下之‘大東亞共榮圈’內(nèi)一切地區(qū)加強(qiáng)政治及經(jīng)濟(jì)榨取的一種組織”^[4]。長期以來，日本方面在中國淪陷區(qū)“進(jìn)行掠奪和統(tǒng)治有許多分歧的地方：在機(jī)構(gòu)上有外務(wù)省、拓務(wù)省、興亞院的摩擦，對中國采取的‘分治政策’,使現(xiàn)地軍人之間，傀儡政權(quán)之間糾葛頗深，而各大財閥又競相漁利”^[5];各派出機(jī)關(guān)“在實際事務(wù)中，矛盾百出，時釀糾紛，給予中國方面的壞印象，實難忽視”^[6]。成立大東亞省的目的之一正是調(diào)和日本各種勢力在中國淪陷區(qū)的爭奪，彌補(bǔ)各傀儡政權(quán)間的巨大裂痕，將治權(quán)歸一，以利于“對華新政策”的出臺和實施。
由于這一措施涉及日本統(tǒng)治集團(tuán)幾個方面的利益，因此一經(jīng)提出，就遭到各方的反對。樞密院不表贊同，外務(wù)省因為此舉將削減其部分權(quán)力，也表堅決反對，外相東鄉(xiāng)甚至憤而辭職。但在東條英機(jī)看來，這一措施事關(guān)“圣戰(zhàn)”全局，勢在必行，便斷然決定自兼外相。但圍繞著爭奪中國淪陷區(qū)的指揮全權(quán)，陸軍省、海軍省、外務(wù)省仍然爭吵不休。陸軍省以“作戰(zhàn)需要”為由，主張由日本中國派遣軍總司令官兼任駐華特命全權(quán)“大使”,海軍省強(qiáng)烈反對，外務(wù)省則主張“大使”、“公使”均應(yīng)由文職擔(dān)任。10月1日，日本政府制定了《大東亞省駐華機(jī)構(gòu)及其運(yùn)用》,對于人事安排，作了原則規(guī)定。20日，由有關(guān)各方達(dá)成遣華人員分配協(xié)議：特命全權(quán)“大使”、駐上海特命全權(quán)“公使”由文職官員擔(dān)任；駐北平、張家口特命全權(quán)“公使”由興亞院聯(lián)絡(luò)部長擔(dān)任；各地機(jī)構(gòu)人員暫由原來的聯(lián)絡(luò)部、領(lǐng)事館職員留任，但盡量使陸海軍人員退出；特務(wù)機(jī)關(guān)暫時保留，但權(quán)限為專司治安，其他事項移交大東亞省派駐機(jī)構(gòu)等^[7]。
11月1日，日本政府頒布《大東亞省官制》,宣布大東亞省成立，下設(shè)總務(wù)局、滿洲事務(wù)局、中國事務(wù)局、南方事務(wù)局四個機(jī)構(gòu)，撤銷原拓務(wù)省、興亞院、興亞院聯(lián)絡(luò)部、對滿事務(wù)局官制，并將原外務(wù)省所屬的東亞局與南洋局、原拓務(wù)省所屬的拓南局與拓北局的業(yè)務(wù)一并劃歸大東亞省主管。同日，日本政府任命曾任汪政府最高經(jīng)濟(jì)顧問的青木一男任大東亞相。青木一男在南京擔(dān)任汪政府的最高經(jīng)濟(jì)顧問時就認(rèn)為實行對華新政策是“絕對必要的”,并曾“提議設(shè)立大東亞省作為第一步的措施”^[8]。同時，任命重光葵為駐南京特命全權(quán)“大使”,原興亞院蒙疆聯(lián)絡(luò)部長官巖崎民男少將任駐張家口“公使”,原興亞院華中聯(lián)絡(luò)部長官鹽澤清宣少將任駐北平“公使”,原外務(wù)省調(diào)查部長田尻愛義任駐上?！肮埂?原公使兼總領(lǐng)事堀內(nèi)干城任駐南京“公使”。大東亞省的建立及駐華人員的調(diào)整奏響了日本政府推行“對華新政策”的前奏曲。
11月8日，日本第八十一屆帝國議會開幕，并發(fā)表對華新政策的“轉(zhuǎn)換”聲明，向世界宣布了日本政府的這一重要意向。隨即，日本政府、軍部、駐華機(jī)關(guān)各部門間，以及日本政府與汪政府間為此進(jìn)行了一系列的磋商。20日，東條英機(jī)與海相青田、大東亞相青木、駐南京特命全權(quán)“大使”重光葵等進(jìn)行會談，研究對華新政策的實施方案，取得了較為一致的意見。
12月1日，日本駐南京特命全權(quán)大使重光葵抵達(dá)上海，就日本對華新政策的實施問題與汪政府進(jìn)行磋商。汪精衛(wèi)立即表示響應(yīng)，于12月8日發(fā)表文章《再告全國同胞——怎樣同甘共苦》,表示“大東亞戰(zhàn)爭的勝利，即是東亞共榮基礎(chǔ)的奠定”,“決心與友邦日本同甘共苦”;并以農(nóng)作為例來說明“同甘共苦的意義”:“當(dāng)耕耘的時候，大家在田間流汗耕作，辛苦備嘗，這是共苦，當(dāng)收獲的時候，大家一同在田舍里，嘗新谷得安飽，這是同甘，由此可知必先有共苦而后有同甘，共苦是現(xiàn)在的忠實努力，同甘是將來的確實希望”;他特別強(qiáng)調(diào)“目前最大的痛苦，是物資缺乏，物價飛騰”,“這些痛苦是不能免的”,要求淪陷區(qū)人民要“本著共苦的意義，以極大的勇氣來承受”這些“應(yīng)該承受的責(zé)任”,“以緊張的情緒來克服惡劣的環(huán)境”^[9]。這些言論表明了汪精衛(wèi)集團(tuán)對日本政府推行“對華新政策”的支持以及準(zhǔn)備為此付出重大代價。
12月18日，日本大本營和政府聯(lián)席會議通過了《以〈為完成大東亞戰(zhàn)爭處理對華問題的根本方針〉為基礎(chǔ)的具體策略》。21日，又由日本御前會議作出決策，正式通過《為完成大東亞戰(zhàn)爭而決定的處理中國問題的根本方針》。這是日本軍部和壟斷財閥相勾結(jié)的產(chǎn)物，是推行“對華新政策”的總綱領(lǐng)。它首先規(guī)定了日本對華新政策的總方針：“帝國認(rèn)為國民政府(汪政府)的參戰(zhàn)是打開日本和中國的現(xiàn)狀的一大轉(zhuǎn)機(jī)，應(yīng)根據(jù)日華合作的根本精神，專心加強(qiáng)國民政府的政治力量，同時，應(yīng)力圖消滅重慶借以抗日的口實，和新生的中國一起真正為完成戰(zhàn)爭而邁進(jìn)”,要求“對照世界戰(zhàn)局的演變，在美、英方面的反攻到達(dá)最高潮之前”,“設(shè)法使對華的各種措施獲得成果”。據(jù)此，從政治、外交、經(jīng)濟(jì)以及對重慶政府策略等方面規(guī)定了一系列具體政策。
在政治和外交方面，以“加強(qiáng)”汪政府的“政治力量”為主要目標(biāo)，規(guī)定：對于汪政府應(yīng)“盡量避免干涉，極力促進(jìn)它的自發(fā)活動”;“極力調(diào)整占領(lǐng)地區(qū)的地方特殊性”,“加強(qiáng)”汪政府“對地方政府的指導(dǎo)”;“對于在中國的租界、治外法權(quán)和其他特殊的各種形態(tài)，應(yīng)以尊重中國主權(quán)和領(lǐng)土的精神為基礎(chǔ)，設(shè)法盡速予以撤銷，或者予以調(diào)整”;使汪政府“以堅定的決心和信念，在各方面講求自強(qiáng)之道，廣收人心”,“不遺余力地在戰(zhàn)爭方面與帝國合作”;并斟酌汪政府的充實加強(qiáng)及其對日合作的具體表現(xiàn)等等，“及時考慮對《日華基本關(guān)系條約》及其附屬協(xié)定加以必要的修改”等。
在經(jīng)濟(jì)方面，“以增加獲取戰(zhàn)爭必需的物資為主要目標(biāo)”,規(guī)定：要“設(shè)法重點(diǎn)開發(fā)和取得占領(lǐng)地區(qū)內(nèi)的重要物資，并積極取得重要的敵方物資”;“實行經(jīng)濟(jì)措施時，一面力戒日本方面的壟斷，一面利用中國方面官民的責(zé)任心和創(chuàng)造精神，實現(xiàn)積極的對日合作”等。
在對重慶的策略方面，規(guī)定“不進(jìn)行一切以重慶為對手的和平工作”,并“使國民政府采取跟隨帝國的態(tài)度”等^[10]。
這個“新政策”從本質(zhì)上并沒有改變?nèi)毡痉ㄎ魉箿缤鲋袊?，?dú)霸東亞的“基本國策”,只是在策略和手段上有所變化。日本陸軍省軍務(wù)局長佐藤賢了解釋說：“以前對華處理方針，均系大東亞戰(zhàn)爭發(fā)生前制訂的，故盡量考慮與英美沖突，或誘導(dǎo)之以解決事變，那種方針或有不徹底之處?！彼鲝堧S著太平洋戰(zhàn)爭出現(xiàn)危局，日本應(yīng)該改而采取一種新的策略：“即須舉全大東亞之民族，以所有之資源，集中于貫徹圣戰(zhàn)之一途，依日華提攜之根本精神，以加強(qiáng)國府(汪政府)之政治力，覆滅重慶抗日之根據(jù)地，及同盟統(tǒng)一后進(jìn)中國，以期貫徹圣戰(zhàn)?！?sup>[11]顯然，日本對華新政策的中心環(huán)節(jié)是強(qiáng)化汪政府，而以“尊重主權(quán)領(lǐng)土”、“經(jīng)濟(jì)合作”、“全面和平”一類謊言作為招牌，其根本目的乃在于從中國淪陷區(qū)掠取“所有之資源”,保證“大東亞圣戰(zhàn)”的進(jìn)行，實現(xiàn)“大東亞共榮圈”的迷夢。日本的對華新政策既反映了日本軍國主義者推行“確定不變的國策”的狂妄和頑固，又暴露出它為了挽救危局而不得不強(qiáng)調(diào)依賴中國淪陷區(qū)和走向窮途末路的虛弱。