1913年9月，袁世凱以暴力鎮(zhèn)壓了革命黨人發(fā)動(dòng)的“二次革命”,資產(chǎn)階級(jí)革命派掌握的地方政權(quán)幾乎全部喪失，北洋軍閥勢(shì)力進(jìn)一步擴(kuò)展到長(zhǎng)江流域，孫中山等革命領(lǐng)導(dǎo)者亡命海外，這實(shí)際上已宣告了資產(chǎn)階級(jí)共和國(guó)方案在中國(guó)的破產(chǎn)。袁世凱自認(rèn)為他的反革命集權(quán)主義得到了社會(huì)支持，得意地宣稱：“今茲用兵，奉辭伐罪，蕩彼群丑，夫亦何難！……指顧之間，廓清戡定?！雹偎旄б獾卦谙麥缧梁ジ锩磺谐晒幕A(chǔ)上，營(yíng)建自己的專制獨(dú)裁統(tǒng)治。
袁世凱首先是“挾國(guó)會(huì)以令天下”,假惺惺地宣布尊重議員和國(guó)會(huì)的權(quán)利，目的是利用民意和立法，將他推上正式大總統(tǒng)的寶座。依立法程序，應(yīng)先定憲法，后選總統(tǒng)。袁世凱急于實(shí)現(xiàn)“惟一最高政府之集權(quán)”,乃指使梁士詒出面組織“公民黨”,作為威逼國(guó)會(huì)選舉總統(tǒng)的打手。議員凡人黨者，每月發(fā)津貼200元，加入者居然有百余人。1913年9月18日，公民黨拼湊成功，并決議“以正式總統(tǒng)選舉為本黨政策之第一步”②,又唆使黎元洪會(huì)同各省都督、民政長(zhǎng)致電參眾兩院，迫脅“將一切議案概從緩議”,先“從選舉總統(tǒng)入手”,甚至指名推舉，屬望于袁，限令“浹旬之閑(間),期于竣事”③。
在國(guó)會(huì)內(nèi)部，國(guó)民黨本占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，但隨著宋教仁的被暗殺和梁?jiǎn)⒊瑸槭椎倪M(jìn)步黨的組成，優(yōu)勢(shì)頓時(shí)失去。國(guó)會(huì)議員中本來(lái)良莠摻雜，“曩日之資政院議員，即半為今日國(guó)會(huì)之議員”,在政治上惟袁世凱馬首是瞻。湯化龍出任眾議院議長(zhǎng)，使進(jìn)步黨的影響進(jìn)一步擴(kuò)大，在他的操縱下，順利通過(guò)先選總統(tǒng)，后定憲法的提案。是時(shí)的國(guó)民黨，革命色彩更為減弱，不少人為獵取個(gè)人的功名利祿，“朝進(jìn)黨而暮脫黨，暮進(jìn)黨而朝脫黨，朝秦暮楚，一人一日數(shù)變，恬不為怪，黨性、政性蕩然無(wú)存”④。原先就十分渙散的國(guó)民黨議員，現(xiàn)在又分裂出諸如相友會(huì)、政友會(huì)、超然社、集益社等小團(tuán)體。這些所謂的“穩(wěn)健派”,連“法律倒袁”的口號(hào)也不敢堅(jiān)持，只能在袁世凱劃定的圈子里，被人當(dāng)作選舉機(jī)器使用，以至出現(xiàn)了南方的國(guó)民黨人在浴血苦戰(zhàn)，北方的國(guó)民黨議員卻在與袁世凱從容論道，并參與袁世凱操縱的憲法起草委員會(huì)的“制憲”工作。因此，國(guó)會(huì)這個(gè)名義上的最高立法機(jī)關(guān)，很快被袁世凱的“積威”和“財(cái)賄”所制服，成為其獨(dú)裁統(tǒng)治的點(diǎn)綴品和裝飾物。
10月4日，國(guó)會(huì)匆匆頒布《大總統(tǒng)選舉法》,6日，選舉正式大總統(tǒng)。袁世凱惟恐議員不從，派出便衣軍警數(shù)千人自稱“公民團(tuán)”,包圍會(huì)場(chǎng)，聲稱：“今天不選出我們中意的大總統(tǒng)，你們休想出院。”議員們從早上八時(shí)至晚間九時(shí)，忍饑挨餓，連選三次，袁世凱才勉強(qiáng)獲得四分之三選票，登上正式大總統(tǒng)的寶座?！肮駡F(tuán)”完成任務(wù)，“始高呼大總統(tǒng)萬(wàn)歲，振振而返”。議員們饑腸轆轆，倉(cāng)皇歸去。
袁世凱當(dāng)上“合法”的大總統(tǒng)后，立即將攻擊的矛頭指向國(guó)會(huì)。他一再攻擊國(guó)會(huì)為“國(guó)會(huì)專制”,并危言聳聽(tīng)地說(shuō)：“近來(lái)各省議員掣肘行政，已成習(xí)慣，倘再令照國(guó)會(huì)專制辦法，將盡天下文武官吏，皆附屬于百十議員之下，是無(wú)政府也！”再此下去，“勢(shì)非亡國(guó)滅種不止”⑤。各省軍政長(zhǎng)官心領(lǐng)神會(huì)，接連發(fā)電攻擊國(guó)會(huì)，誣蔑國(guó)會(huì)受國(guó)民黨控制。11月4日，袁世凱借口國(guó)民黨議員在“二次革命”中配合“作亂”,公然下令解散國(guó)民黨，取消國(guó)民黨議員的資格，并連夜追繳國(guó)民黨議員的證書(shū)、徽章，遭逐議員超過(guò)國(guó)會(huì)議員半數(shù)以上，使國(guó)會(huì)不足法定開(kāi)會(huì)人數(shù)，無(wú)法議事，名存實(shí)亡。袁世凱仍不罷手，11月，他以政府不能無(wú)咨詢機(jī)關(guān)為由，下令組織中央政治會(huì)議，所選代表以清末地主階級(jí)當(dāng)權(quán)派名流及民初附袁當(dāng)權(quán)派要員居多，實(shí)際上是要將國(guó)會(huì)一腳踢開(kāi)。
1914年1月10日，袁世凱發(fā)出命令，停止全體國(guó)會(huì)議員職務(wù)，解散國(guó)會(huì)，議員每人發(fā)旅費(fèi)400元，遣散回籍。民初國(guó)會(huì)自成立以來(lái)尚不滿一年，距選舉袁世凱當(dāng)大總統(tǒng)尚不過(guò)三月，就這樣被其正式取消了。2月3日，袁世凱又以“統(tǒng)一國(guó)家不應(yīng)有此龐大地方議會(huì)”為理由，下令將“各省議會(huì)一律解散”。至此，從中央到地方的一切立法、監(jiān)督機(jī)關(guān)盡被取消，作為中華民國(guó)共和象征的國(guó)會(huì)被破壞殆盡，議會(huì)政治也一時(shí)蕩然無(wú)存。號(hào)稱“第一流人才內(nèi)閣”的熊希齡內(nèi)閣本是首屆國(guó)會(huì)議會(huì)政治的產(chǎn)物，在副署了袁世凱解散國(guó)會(huì)的命令后，因?qū)υ绖P已無(wú)用處，也終走上了末路。2月，熊希齡被迫辭職。旋即，所謂的“第一流人才”梁?jiǎn)⒊?、汪大燮也只能凄然離去。熊內(nèi)閣的垮臺(tái)，標(biāo)志著北京民國(guó)政府時(shí)期政黨內(nèi)閣制的終結(jié)和袁世凱向皇權(quán)主義的回歸，最主要的表現(xiàn)就是要壟斷暴力，合個(gè)人與暴力概念于一身，變成“老大”終身制。
必須界定清楚的是：皇權(quán)不是皇帝，皇權(quán)主義不是皇帝制度。洪憲帝制不應(yīng)將之視為是袁世凱個(gè)人處心積慮的結(jié)果，而是一個(gè)制度推移的過(guò)程。所謂制度的推移過(guò)程，即箭在弦上，不得不發(fā)。1914年后，他為自己創(chuàng)造出一套共和政體下的皇權(quán)主義權(quán)力結(jié)構(gòu)模式，它的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制要求一位能體現(xiàn)皇權(quán)的人物，最簡(jiǎn)單的辦法就是帝制。袁世凱又不是那種堅(jiān)信共和主義信念一百年不動(dòng)搖的人物，如果出于需要做出一種選擇，他就選擇了帝制，一念之差而成千古之恨。據(jù)說(shuō)，登基前夕，他曾試著龍袍，在龍座前逡巡再三，良久不敢入位，看來(lái)這龍座究竟是一盆爐火還是一席圣壇，最后他也沒(méi)能弄清楚。
把袁世凱最終置于爐火之上的正是他自己創(chuàng)造的那部新《約法》。1913年10月，袁在就任正式大總統(tǒng)一周后，即提出增修約法案，聲稱民國(guó)成立以來(lái)，內(nèi)政外交種種“險(xiǎn)象”的出現(xiàn)，“追源禍?zhǔn)?，約法實(shí)為厲階?！雹抟蟊仨毟南腋鼜?，廢棄“束縛政府”手腳的《臨時(shí)約法》。在他的授意下，1914年2月成立了所謂的約法會(huì)議。3月20日，袁向約法會(huì)議提出《增修臨時(shí)約法大綱》,內(nèi)容共有七條，將外交權(quán)、財(cái)政權(quán)、官吏任免權(quán)、憲法制定公布權(quán)一律歸于總統(tǒng)。約法會(huì)議惟命是從，立即根據(jù)袁的旨意匆匆炮制出一個(gè)“字字皆袁氏手定”的《中華民國(guó)約法》,時(shí)人稱之為“新約法”或“袁氏約法”,并于5月1日正式公布，同時(shí)廢除《臨時(shí)約法》。
新《約法》的最大特點(diǎn)是“總統(tǒng)大權(quán)獨(dú)攬，庶政不必公諸輿論”。它規(guī)定：“大總統(tǒng)為國(guó)家元首，總攬統(tǒng)治權(quán)”,凡一切內(nèi)政、外交、軍事、制定憲法和官制官規(guī)、任免大權(quán)，皆由總統(tǒng)負(fù)責(zé)，權(quán)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)君主立憲制下的封建皇帝。它還規(guī)定總統(tǒng)只對(duì)國(guó)民全體負(fù)責(zé)，而不對(duì)任何民意機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，總統(tǒng)又是國(guó)民全體的代表者，所以總統(tǒng)只對(duì)總統(tǒng)自己負(fù)責(zé)。新《約法》雖規(guī)定在立法院成立之前，參政院代行職權(quán)，但參政又皆為總統(tǒng)任命，參政院制定的憲法草案又須“由大總統(tǒng)提出于國(guó)民會(huì)議決定”,國(guó)民會(huì)議又須“由大總統(tǒng)召集并解散之”,轉(zhuǎn)來(lái)轉(zhuǎn)去，實(shí)質(zhì)上仍是總統(tǒng)獨(dú)攬大權(quán)。新《約法》將袁世凱的權(quán)力擴(kuò)張到最大限度，它的頒布和《臨時(shí)約法》的廢除，標(biāo)志著中國(guó)資產(chǎn)階級(jí)民主共和制在法律上的被終止和封建軍閥專制制度在法律上的確立。
6月20日，大總統(tǒng)的最高咨詢機(jī)關(guān)參政院正式成立。以黎元洪為院長(zhǎng)，汪大燮為副院長(zhǎng)，70名參政皆由袁世凱選定，多為清朝遺老、袁氏黨人。8月18日，參政院建議修改《總統(tǒng)選舉法》。12月28日，修正《大總統(tǒng)選舉法》經(jīng)約法會(huì)議通過(guò)，翌日由袁世凱正式公布。經(jīng)修正的《大總統(tǒng)選舉法》之要點(diǎn)為：大總統(tǒng)任期十年，連任亦無(wú)限制；凡屬大總統(tǒng)改選之年，參政院如認(rèn)為“政治上有必要時(shí)”,得為現(xiàn)任大總統(tǒng)連任之議決，即無(wú)須改選；大總統(tǒng)繼任人由現(xiàn)任大總統(tǒng)推薦候選者三人于選舉會(huì)，被推薦者之姓名由現(xiàn)任大總統(tǒng)書(shū)于嘉禾金簡(jiǎn)，鈴蓋國(guó)璽，密藏于大總統(tǒng)府內(nèi)石室金匱，金匱之管鑰由大總統(tǒng)掌握，石室的管鑰由大總統(tǒng)、參政院長(zhǎng)、國(guó)務(wù)卿分別掌握，非奉大總統(tǒng)的命令不得開(kāi)啟。選舉時(shí)由現(xiàn)任大總統(tǒng)取出，或由代行、攝行大總統(tǒng)者，在選舉會(huì)監(jiān)視下取出公布。選舉會(huì)由參政院和立法院議員各50人組成，由大總統(tǒng)召集，用記名投票方法選舉，這就等于在實(shí)際上確定了大總統(tǒng)的終身制，且有權(quán)傳子，世襲罔替。
《中華民國(guó)約法》和修正的《大總統(tǒng)選舉法》,使袁世凱的皇權(quán)主義結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制得以顯形，輔弼有“卿”,可以封爵，又有世襲的可能，所有這一切，加之自然經(jīng)濟(jì)的國(guó)情，促使他終于迫不及待地爬到稱帝的爐火上去。故時(shí)人評(píng)論說(shuō)：袁世凱“擁共和之名，行專制之實(shí)，……所謂共和，徒存虛名，易其名則帝制成矣！”⑦
1913年底與1914年初，京城流行一種傳說(shuō)：“共和不適于國(guó)情，證諸元、二俶擾之象，可以概見(jiàn)，非改弦更張，不足以救亡?！比藗兗娂姶Ф冗@話可能出自袁大公子之口，聯(lián)想到袁家，也事出有因。自新《約法》公布后，袁世凱已經(jīng)獲得了至高無(wú)上的如同皇帝般的權(quán)力，并開(kāi)始向封建皇權(quán)主義意識(shí)形態(tài)禮拜。1914年9月和12月，袁世凱祀孔祭天的舉動(dòng)，更使人們預(yù)感到帝制的恢復(fù)將為期不遠(yuǎn)。但真正從事恢復(fù)帝制宣傳的社會(huì)政治力量最早來(lái)自清室遺老勞乃宣、劉廷琛、宋育人等人，不過(guò)他們所要實(shí)行的是清室復(fù)辟活動(dòng)。是年7月，徐世昌聘請(qǐng)劉廷琛為政事堂顧問(wèn)時(shí)，這位前清的學(xué)部副大臣堅(jiān)辭不就，并上書(shū)曰：“自國(guó)變后，倫紀(jì)墜地，禽獸逼人，識(shí)者咸知中國(guó)不能專以法治，則修明禮教誠(chéng)當(dāng)今急務(wù)?！庇终f(shuō)：“民主之制，不合于中國(guó)國(guó)情，已為眾所共信，項(xiàng)城若遽自稱帝，則自悖初意，非特為中國(guó)舉國(guó)所不服，亦必為外國(guó)各國(guó)所不承?！币笮焓啦D(zhuǎn)告袁世凱“奉還大政于大清朝廷，復(fù)還任內(nèi)閣總理，總操大政，以令天下，則名正名順，人心翕然”⑧。
隨后，前清直隸提學(xué)使勞乃宣將早已寫(xiě)就的《共和正解》與《共和續(xù)解》合印為一冊(cè)，名曰《正續(xù)共和解》,廣為散發(fā)。此書(shū)涉及袁世凱要他行伊尹、周公之事。他的這種靈感倒確是來(lái)源于新《約法》中皇權(quán)主義精神。內(nèi)稱：“項(xiàng)城之心實(shí)未忘大清也，革命變起，四方響應(yīng)，專用兵力，誅不勝誅，故不得已而出于議和，而議和之中首重優(yōu)待皇室?！洳煌示?，實(shí)為眾所共見(jiàn)。特限于約法，不能倡言復(fù)辟。且幼主方在沖齡，不能親理萬(wàn)機(jī)，亦無(wú)由奉還大政，故不得不依違觀望以待時(shí)機(jī)也?！雹嵊终f(shuō)：“而揣測(cè)今之總統(tǒng)，于皇室初不甚尊崇，繼乃異常擁戴，謂為有伊尹之志，因主張創(chuàng)行一種憲法，謂宜名為中華國(guó)共和憲法，以共和立名者，謂事合于彼之《共和正解》也。名中國(guó)不名民國(guó)者，示行君主制也。然而何以不稱帝國(guó)？謂帝國(guó)為日本名詞也。何以不稱大清而稱中華？謂中華地名，而大清乃代名也?！雹馑€建議袁世凱連任總統(tǒng)十年，等溥儀18歲時(shí)還政于大清，大清皇帝封袁世凱為王爵，“世襲罔替，所以報(bào)項(xiàng)城之勛勞，亦以保項(xiàng)城之身家也。”(11)接著又有宋育仁等聯(lián)合國(guó)史館的守舊派人員上書(shū)呈請(qǐng)復(fù)議之說(shuō)，一時(shí)間，北京的復(fù)辟風(fēng)，大有山雨欲來(lái)之勢(shì)。
據(jù)說(shuō)，袁對(duì)清室遺老的這些輿論，初時(shí)只是“一笑置之，不欲過(guò)事追究”(12@。因?yàn)樗宄煤?，即使帝制恢?fù)，坐龍椅的又焉能再是愛(ài)新覺(jué)羅家族，看來(lái)他的一笑完全是對(duì)這群迂夫子的嘲笑。但后來(lái)又恐謠言釀成大患，遂以“杜亂防嫌，保全清室”為名決定查辦，旋即拿這幫人中在前清時(shí)官職最小的宋育仁開(kāi)刀，將其逮捕押解回原籍。勞乃宣本在濟(jì)南，聞風(fēng)逃入青島，其他遺老們也嚇得偃旗息鼓，銷聲匿跡。然其“申禁復(fù)辟邪說(shuō)”的命令，主旨在說(shuō)明“既往不咎，申戒將來(lái)”。宋育仁雖被解回四川老家，但除發(fā)給千元川資外，到原籍后還月送300元，以資養(yǎng)老。袁之此等處理方式也給人以為帝制自為預(yù)留余地的聯(lián)想。一次，他在政事堂開(kāi)會(huì)時(shí)談到清室復(fù)辟派說(shuō)：“宣統(tǒng)滿族，業(yè)以讓位，果要皇帝，自屬漢族。清系自明取得，便當(dāng)找姓朱的，最好是洪武后人，如尋不著，朱總長(zhǎng)(朱啟鈐時(shí)任交通總長(zhǎng))也可以做。”(13)故徐世昌后來(lái)也就聯(lián)想到這是他聽(tīng)到的最后一次袁不反對(duì)帝制的言論，并說(shuō)：“項(xiàng)城公開(kāi)倡言帝制自此始。此雖復(fù)辟一段小經(jīng)過(guò)，然明言皇帝不要滿族要漢族，項(xiàng)城之用心正堪尋味也?！?14)
袁世凱的帝制思想究竟起于何時(shí)，尚屬疑問(wèn)。有人說(shuō)他在辛亥革命時(shí)與倫敦《泰晤士報(bào)》駐京記者莫禮遜談話時(shí)曾說(shuō)：“余深信國(guó)民中有十分之七仍系守舊分子，……進(jìn)步一派不過(guò)占十分之三耳。今若推倒清室，將來(lái)守舊黨，必又起謀恢復(fù)帝制?！庇终f(shuō)：“深懼民主國(guó)體，不能穩(wěn)固，……不若保存清室，剝奪其實(shí)權(quán)，使僅存虛名，則國(guó)家安全，方能確保?！?15)于是據(jù)此判斷袁氏復(fù)辟帝制蓄謀已久。但這段談話最多僅能證明他的欺騙權(quán)術(shù)，并不能證明其在此時(shí)便有帝制自為的思想，因?yàn)樗蚰Y遜的表示是要保存清室的皇位，卻暗中與革命軍接觸，以取得總統(tǒng)位置作推倒清室的條件。
又有材料說(shuō)，1913年3月，湖北商人裘治平等上書(shū)呈請(qǐng)“暫改帝國(guó)立憲，緩圖共和”,當(dāng)即遭到袁世凱的痛斥：“不意化日光天之下，竟有此等鬼蜮行為，若非喪心病狂，意存嘗試，即是受人指令，志在煽惑?！辈⑾铝詈泵裾L(zhǎng)將裘治平“嚴(yán)行查拿，按律懲治”(16)。同時(shí)指天發(fā)誓：“本總統(tǒng)受國(guó)民托付之重，就職宣誓，深愿竭其能力，發(fā)揚(yáng)共和之精神，滌蕩專制之瑕穢，永不使帝制再見(jiàn)于中國(guó)?；侍旌笸粒瑢?shí)聞此言?！?17)此時(shí)袁世凱的這番話是真是假，也尚難判斷。
1915年元月間，袁克定出面，楊度作陪，邀請(qǐng)梁?jiǎn)⒊瑴礁按貉?。?jù)梁?jiǎn)⒊貞浾f(shuō)：席間“談次，歷詆共和之缺點(diǎn)，隱露變更國(guó)本求我贊同之意。余為陳內(nèi)部及外交上之危險(xiǎn)，語(yǔ)既格格不入，余知禍將作，及移家天津，旋即南下”(18)?？梢?jiàn)袁克定與楊度的活動(dòng)，早在8月23日籌安會(huì)公開(kāi)之前。
然而，其他資料表明，袁世凱本人此時(shí)尚未下定稱帝決心。例如他在1915年7月與馮國(guó)璋關(guān)于國(guó)體的一番談話中，還在對(duì)包括袁克定在內(nèi)的袁家子弟之不足成事痛而道之，不似違心之論。談話曰：“以余今日之地位，其為國(guó)家辦事之權(quán)能，即改為君主，亦未必有以加此！且所謂君主者，不過(guò)為世襲計(jì)耳，而余之大兒子克定，方在病中，二兒子克文，不過(guò)志在做一名士，三兒子更難以擔(dān)任世務(wù)，余者均年極幼稚。余對(duì)于諸子，縱與以一排長(zhǎng)之職，均難放心，乃肯以天下重任付之耶？且自古君主之傳不數(shù)世，子孫往往受不測(cè)之禍，余何苦以此等危險(xiǎn)之事，加之吾子孫也！”“余之四五兒子在英留學(xué)，余已飭在英國(guó)購(gòu)有少許田園，設(shè)他日有此等者逼余者，則余惟有徑赴外邦，營(yíng)菟裘以終老耳?！?19)又，就在楊度、袁克定會(huì)晤梁?jiǎn)⒊脑?，袁世凱曾一度嚴(yán)令帝制活動(dòng)一律停止。時(shí)值1914年底，日本帝國(guó)主義侵占山東，繼之提出“二十一條”,國(guó)勢(shì)艱危。黃興與歐事研究會(huì)部分黨人以國(guó)難為重，恐怕袁政府受內(nèi)外交攻之困難，不能專心御侮，乃紛紛通電宣言停止反袁活動(dòng)，主張一致對(duì)外。袁氏也確曾有抵抗之意，但在隨后的中日交涉中，企望歐美諸國(guó)干涉的愿望落空，英國(guó)勸其“為目前計(jì)，只有忍辱負(fù)重，接受要求”。俄國(guó)則更直接地要他“立即無(wú)條件地接受日本的最后通牒”,袁乃決定對(duì)日屈服。1915年5月25日，包括“二十一條”大部分內(nèi)容的《中日民四條約》在北京正式簽署。
中日“二十一條”交涉剛剛告一段落，“共和不適于中國(guó)國(guó)情”之類的流言又哄傳一時(shí)。但袁世凱此時(shí)仍信誓旦旦地公開(kāi)表示：“第一次革命之際，清皇族中，曾議以帝位讓余，而余不受，胡今忽欲取之。果其取之，是欺人孤兒寡婦，不仁不義，余何忍為。且由中國(guó)歷史觀之，帝王數(shù)代必逢革命，子孫絕滅，貽禍無(wú)窮。即日君主立憲，亦終不能不依君主其人以為興替。余若為皇帝，是自絕似續(xù)，而無(wú)益國(guó)家，人雖至愚并不至此?！?20)日本《朝日新聞》謂帝制由楊度、孫毓筠建議，楊、孫亦電駐日公使陸宗輿，托其在該報(bào)上更正。據(jù)此看來(lái)，袁世凱此時(shí)仍屬?zèng)Q心不定。
袁世凱決心推進(jìn)帝制運(yùn)動(dòng)應(yīng)在1915年8月3日古德諾文章發(fā)表之后，及8月14日籌安會(huì)發(fā)起以前。是古德諾及楊度的帝制主張建立在對(duì)皇權(quán)功能研究基礎(chǔ)上的意識(shí)形態(tài)色彩，去除了他在稱帝問(wèn)題上的某種心理障礙。即帝制是由于一種意識(shí)形態(tài)的需要，而不是他個(gè)人或家族的需要。這種意識(shí)形態(tài)也不是古老的孔孟之道，而是由于國(guó)情、國(guó)家安危、國(guó)體(實(shí)為政體)適應(yīng)這類現(xiàn)代政治意識(shí)構(gòu)筑起來(lái)的一道心理防線。他將不是一個(gè)傳統(tǒng)的“家天下”皇帝，只是皇權(quán)主義大總統(tǒng)“實(shí)至名歸”的一個(gè)步驟，一道程序而已。“皇帝的新衣”換舊衣，也許能使他在心理上更坦然，用不著再經(jīng)常重復(fù)一些政治謊言。
8月3日，袁政府的機(jī)關(guān)報(bào)《亞細(xì)亞日?qǐng)?bào)》發(fā)表了其憲法顧問(wèn)古德諾的《共和與君主論》,鼓吹“民智卑下之國(guó)，最難于建立共和，教各地勉強(qiáng)實(shí)行，終無(wú)善果”。且“中國(guó)數(shù)千年以來(lái)，狃于君主獨(dú)裁之統(tǒng)治，學(xué)校闕如，大多數(shù)之人民智識(shí)不甚高尚，而政府之動(dòng)作，彼輩絕不與聞，故無(wú)研究政治之能力。四年前，由專制一變而為共和，此誠(chéng)太驟之舉動(dòng)，難望有良好結(jié)果”。其結(jié)論是：“中國(guó)如用君主制，較共和制為宜，此殆無(wú)可疑者?！?br>古德諾文章見(jiàn)報(bào)的同時(shí)，內(nèi)史監(jiān)的夏壽田轉(zhuǎn)告楊度，袁世凱打算讓他出面組織一個(gè)團(tuán)體。楊即往總統(tǒng)府覲見(jiàn)。當(dāng)談及君憲問(wèn)題時(shí)，楊告之?dāng)M組織一個(gè)機(jī)關(guān)鼓吹。袁卻表示“不可，外人知我們關(guān)系，以為我所指使”。楊乃正色說(shuō)：“度主張君憲十有余年，此時(shí)如辦君憲，度是最早之一人，且有學(xué)術(shù)自由，大總統(tǒng)不必顧慮?！痹煺f(shuō)：“你可與少侯(孫毓筠)等談?wù)劇！睏钚创?lián)孫毓筠、李燮和、胡瑛、劉師培和嚴(yán)復(fù)，于8月14日聯(lián)合發(fā)起成立“以籌一國(guó)之治安”為名的“籌安會(huì)”,楊度自然是其核心人物。
“籌一國(guó)之治安者”,謀國(guó)家長(zhǎng)治久安也，非籌袁氏一家之計(jì)。楊度所以“正色”以告，就是要?jiǎng)澢暹@一界限。這既為袁世凱掃除心理障礙，也是楊實(shí)現(xiàn)自我的一種追求。世人多以袁、楊一體，同流合污為論，實(shí)際應(yīng)有區(qū)別。楊度和嚴(yán)復(fù)屬同一類型人物，是中國(guó)特色資產(chǎn)階級(jí)自由主義萌生時(shí)代的思想代表和政治活動(dòng)家。而嚴(yán)復(fù)活動(dòng)領(lǐng)域更多在思想界，楊度則頗熱衷于政治實(shí)踐。二人又都是自視甚高，進(jìn)人民國(guó)后，難以從眾，實(shí)際是難以認(rèn)同革命意識(shí)形態(tài)或民主主義意識(shí)形態(tài)，自限藩籬罷了。
楊度，字晳子，湖南湘潭人。光緒皇帝維新變法時(shí)經(jīng)濟(jì)特科所選拔之人才，后留學(xué)日本，參與創(chuàng)辦《游學(xué)譯刊》,與黃興、陳天華等交往密切。不久覺(jué)得革命黨成事不足，決心做君憲黨，與梁?jiǎn)⒊{(diào)。他曾與孫中山相約，各自為自己的理想努力，誰(shuí)先成功，另外一人即當(dāng)偃旗以從。稍后又覺(jué)得梁是慈禧太后痛恨之人，與其合作有害無(wú)利，乃獨(dú)樹(shù)一幟，以謀活動(dòng)。1906年曾為清廷出洋考察五大臣起草報(bào)告，翌年回國(guó)后，以四品京卿的榮擢，任憲政編查館提調(diào)，是為體制內(nèi)的立憲派，從而結(jié)識(shí)袁世凱。及袁被載灃放逐，雖未同時(shí)被擯，但在那種排漢的潮流中也不能得志。辛亥革命爆發(fā)，袁世凱再度出山，又與交結(jié)，并同汪精衛(wèi)組織“國(guó)事共濟(jì)會(huì)”,進(jìn)行擁袁活動(dòng)。清帝退位，孫、袁總統(tǒng)位置的授受，他與汪都是當(dāng)時(shí)重要的牽線人物。1914年被袁拉人參政院。人謂他自忖替袁出力不少，卻終不能與梁士詒并駕齊驅(qū)，分嘗鼎之一臠。熊希齡組閣時(shí)，欲謀一交通總長(zhǎng)位置又不能如愿，遂又與袁克定交好，吹捧其是當(dāng)代的李世民，而自比為房玄齡和杜如晦，想替袁家制造一具世襲皇冠，趁勢(shì)謀取袁家帝國(guó)的第一任內(nèi)閣總理。這都是與忖度嚴(yán)復(fù)獻(xiàn)媚李鴻章與袁世凱，想做大官的論斷相同，并無(wú)實(shí)據(jù)。果然如此，則又何必對(duì)袁世凱“正色”明志，順竿爬上豈不更妙？故此籌安會(huì)的出現(xiàn)，有人說(shuō)是袁借重了楊，又說(shuō)是楊借重了袁，一個(gè)要皇冠，一個(gè)要開(kāi)國(guó)總理。結(jié)果是袁的皇冠戴不成，楊的內(nèi)閣總理也徒托夢(mèng)幻。這倒是說(shuō)對(duì)了一半，不過(guò)袁借重楊其實(shí)主要是意識(shí)形態(tài)構(gòu)建的需要；楊之借重袁，是為試驗(yàn)他的君憲主義是否可行。因?yàn)樵匠雒嬉獥罱M織的團(tuán)體，并不是帝制團(tuán)體，主動(dòng)提出要將之辦成君憲主義團(tuán)體的是楊度，而袁尚猶疑。
8月23日，楊度起草的籌安會(huì)宣言公開(kāi)發(fā)表，籌安會(huì)正式宣告成立，楊度、孫毓筠任正、副理事長(zhǎng)?；I安會(huì)宣言引述了古德諾的言論后，公開(kāi)鼓吹：“彼外人之軫念吾國(guó)者，且不惜大聲疾呼，以為吾民忠告，而吾國(guó)人士乃反委生任運(yùn)，不思為根本解決之謀，甚惑。明知國(guó)勢(shì)之危，而以一身毀譽(yù)利害所關(guān)，瞻顧徘徊，憚?dòng)诎l(fā)議，將愛(ài)國(guó)之謂何？國(guó)民義務(wù)之謂何？我等身為中國(guó)人民，國(guó)家之存亡，即為身家之生死，豈忍茍安漠視，坐待其亡。因特糾集同志，組成此會(huì)，以籌一國(guó)之治安?！?21)在其通告會(huì)員書(shū)中稱，“本會(huì)宗旨在研究君主、民主國(guó)體二者孰適于中國(guó)，專以學(xué)理之是非，與事實(shí)利害為討論范圍，此外各事，概不涉及”(22)。
籌安會(huì)宣言發(fā)表后，又隨即以該會(huì)名義通電各省文武官，請(qǐng)派代表到京，并寄與古德諾論文，入會(huì)愿書(shū)及投票紙，請(qǐng)各議員書(shū)明贊否并代募會(huì)員，從此帝制運(yùn)動(dòng)進(jìn)入公開(kāi)化時(shí)期。袁世凱的態(tài)度也逐漸明朗，當(dāng)有人要求解散籌安會(huì)，逮捕楊度等人“明正典刑，以正國(guó)是”(23),肅政廳也迫于人民壓力建議取消籌安會(huì)時(shí)，袁卻以“講學(xué)家研究學(xué)理，本可自由討論”(24)批復(fù)，并且在公開(kāi)回答應(yīng)否干涉籌安會(huì)問(wèn)題時(shí)說(shuō)：“近數(shù)年來(lái)，此項(xiàng)言論，耳聞已熟，久不措意?！杷拥匚?，只知民主政體之組織，不應(yīng)別有主張。且帝王總統(tǒng)，均非所愿戀，汶上秋水，無(wú)時(shí)去懷！無(wú)論研究者作何主張，于個(gè)人固無(wú)嫌疑可。余及國(guó)人均有身家產(chǎn)業(yè)子孫親族，人情切己，自當(dāng)研究所以永保安全之法。予既受國(guó)民付托，何敢以非所愿非所戀之嫌疑而強(qiáng)加干涉乎？”又說(shuō)：“如不任令學(xué)者自由研究，則一部分主張頗力，恐以武力搖撼國(guó)體，不如以此緩和其氣?！奔案魇‰娫冋庖?jiàn)，則答以“該會(huì)為積學(xué)之士所組織，所研究君主制與民主制之優(yōu)劣，不涉政治，茍不擾亂國(guó)家治安，則政府未便干涉”(25)。摸清了袁世凱的底細(xì)，各省文武官員對(duì)于籌安會(huì)的來(lái)電無(wú)不贊成，紛紛派代表赴京。楊度本計(jì)劃各省代表到齊，開(kāi)會(huì)議決呈請(qǐng)實(shí)行帝制，但籌安會(huì)不是法定機(jī)關(guān)無(wú)呈請(qǐng)資格，于是改變方針，由各省代表以公民資格，向參政院請(qǐng)?jiān)?。但參政?月1日開(kāi)院時(shí)，各省代表仍無(wú)法到齊，于是再次改變手段，組織公民請(qǐng)?jiān)笀F(tuán)，所有請(qǐng)?jiān)笗?shū)一律由籌安會(huì)起草。各省請(qǐng)?jiān)笀F(tuán)的領(lǐng)銜人物皆為袁氏心腹，如曹錕、劉若曾、張作霖、沈云霈、趙倜、倪嗣沖、段芝貴、姜桂題、梁鴻志、葉德輝等。
與此同時(shí)，袁世凱在京的另一批黨羽梁士詒、朱啟鈐、周自齊等也不甘落后，視請(qǐng)?jiān)傅壑茷橹匦卵麑櫤捅Ｗ〗煌ㄏ档拇蠛脮r(shí)機(jī)，乃籌集巨款，調(diào)動(dòng)人馬，在北京組織了形形色色的請(qǐng)?jiān)笀F(tuán)，竟至“乞丐代表請(qǐng)?jiān)笀F(tuán)”,“妓女請(qǐng)?jiān)笀F(tuán)”也夾雜其中。由籌安會(huì)一手代辦的統(tǒng)一規(guī)格、內(nèi)容的請(qǐng)?jiān)笗?shū)似雪片般飛向參政院。稍后，梁士詒又串通各請(qǐng)?jiān)笀F(tuán)體組織了“全國(guó)請(qǐng)?jiān)嘎?lián)合會(huì)”,推沈云霈為會(huì)長(zhǎng)，并且有超過(guò)籌安會(huì)之態(tài)勢(shì)。9月28日，參政院再次開(kāi)會(huì)，梁士詒、孫毓筠等以參政身份提出，依照請(qǐng)?jiān)笀F(tuán)的要求，召開(kāi)國(guó)民會(huì)議解決國(guó)體問(wèn)題。并由梁士詒等人起草了《國(guó)民代表大會(huì)組織法》,于10月2日咨請(qǐng)政府公布施行。袁世凱即于是月8日將組織法公布。
《國(guó)民代表大會(huì)組織法》是為復(fù)辟帝制的急就篇，它規(guī)定：“各省及特別行政區(qū)域之國(guó)民代表，由國(guó)民會(huì)議各縣選舉會(huì)初選當(dāng)選之復(fù)選選舉人及有復(fù)選被選資格者選舉之?！逼渌黜?xiàng)國(guó)民代表，則由國(guó)會(huì)會(huì)議組織法所規(guī)定的單選選舉人選舉之，先由選舉人投票選舉代表，再由代表投票決定國(guó)體(26)。這一規(guī)定以國(guó)民會(huì)議初選當(dāng)選人及其他項(xiàng)單選選舉人為基礎(chǔ)，省去了許多繁重手續(xù)，是一個(gè)“立法貴簡(jiǎn)，需時(shí)貴短”的速成辦法。但袁氏黨羽仍嫌時(shí)間不速，另與各省密電交錯(cuò)，“無(wú)非密示同宜，互相商榷，對(duì)于選舉法則講求運(yùn)用之方，對(duì)于選舉人則暗施操縱之術(shù)”(27),從而構(gòu)成了近代政治史上罕見(jiàn)的黑幕。
10月25日，全國(guó)各地開(kāi)始選舉國(guó)民代表，28日始陸續(xù)舉行國(guó)體投票，投票地點(diǎn)規(guī)定在將軍或巡按使公署內(nèi)，將軍和巡按使為法定的投票監(jiān)督人。會(huì)場(chǎng)內(nèi)外軍警密布，如此情況之下，投票結(jié)果可想而知。投票之后，緊密銜接的是推戴袁世凱當(dāng)皇帝。至12月7日，北京及各省投票、推戴全部結(jié)束，總共1993票，完全主張君憲，各省推戴書(shū)的字句更是妙不可言，都是用“謹(jǐn)以國(guó)民公意，恭戴今大總統(tǒng)袁世凱為中華帝國(guó)皇帝，并以國(guó)家最上完全主權(quán)奉之于皇帝，承天建極，傳之萬(wàn)世”45字，竟無(wú)一書(shū)一字之不同。同時(shí)還一致委托參政院為國(guó)民代表大會(huì)總代表，向袁世凱恭上推戴書(shū)。
得到這一榮耀委托的參政院即于12月11日舉行會(huì)議，起草總推戴書(shū)后，連同各省送來(lái)的推戴書(shū)一并呈上。袁世凱在當(dāng)天咨復(fù)參政院，表示推讓，并申令：“惟推戴一舉，無(wú)任惶駭。天生民而立之君，大命不易，惟有豐功盛德者始足以居之。本大總統(tǒng)從政垂三十年，迭經(jīng)事變，……辛亥之冬曾居要政，上無(wú)裨于國(guó)計(jì)，下無(wú)濟(jì)于生民，追懷故君，已多慚疚，今若驟躋大位，于心何安？此于道德不能無(wú)慚者也。制治保邦，首重大信。民國(guó)初建，本大總統(tǒng)曾向參議院宣誓，愿竭力發(fā)揚(yáng)共和，今若帝制自為，則是背棄誓言，此于信誓無(wú)可自解者也?！麌?guó)民代表大會(huì)總代表等熟籌審慮，另行推戴，以固國(guó)基?！?28)既然要“另行推戴”,就是“同意”推翻民主共和；“熟籌審慮”,不過(guò)是要人替其“背棄誓詞”進(jìn)行辯解罷了。
當(dāng)天下午，參政院再次開(kāi)會(huì)，決定以總代表名義再次起草呈遞推戴書(shū)，內(nèi)稱：“至于前此之宣誓，有發(fā)揚(yáng)共和之誓言，此特民國(guó)元首循例之詞，僅屬當(dāng)時(shí)就職儀文之一。當(dāng)日之誓詞根于元首之地位，而元首之地位，根于民國(guó)之國(guó)體。國(guó)體實(shí)定于國(guó)民之意向，元首當(dāng)視乎民意為從違。民意共和，則誓詞隨國(guó)體而有效；民意君憲，則誓詞亦隨國(guó)體為變遷。今日者，國(guó)民厭棄共和，趨向君憲，則是民意已改，國(guó)體已變，民國(guó)元首之地位已不復(fù)保存，民國(guó)元首之誓詞當(dāng)然消滅。凡此皆國(guó)民之所自為，固于皇帝渺不相涉者也。”(29)有了這番為袁稱帝并無(wú)“背棄誓言”的開(kāi)脫言論，袁乃于翌日咨復(fù)參政院承認(rèn)帝位，咨文首先引述了推戴書(shū)全文后說(shuō)：“天下興亡，匹夫有責(zé)，予之愛(ài)國(guó)，詎在人后？但億兆推戴，責(zé)任重大，應(yīng)如何厚利民生，應(yīng)如何振興國(guó)勢(shì)，應(yīng)如何刷新政治，躋進(jìn)文明，種種措施，豈予薄德鮮能能所克負(fù)荷！前次掬誠(chéng)陳述，本非故為謙讓，實(shí)因惴惕文縈，有不能自已者也。乃國(guó)民責(zé)備愈嚴(yán)，期望愈切，竟使予無(wú)以自解，并無(wú)可諉避?！?30)一言以蔽之，為了俯順“民意”、“救國(guó)救民”,他只好“犧牲”自己當(dāng)皇帝了。
12月13日，袁世凱在居仁堂接受百官朝賀。12月31日，他正式下令，改民國(guó)五年為洪憲元年，總統(tǒng)府更名新華宮，擇元旦日正式登基。帝制時(shí)代乃重新開(kāi)始。
梁?jiǎn)⒊瑢?duì)這段歷史曾有精辟之見(jiàn)，他說(shuō)：“自國(guó)體問(wèn)題發(fā)生以來(lái)，所謂討論者，皆袁氏自討自論；所謂贊成者，皆袁氏自贊自成；所謂請(qǐng)?jiān)刚?，皆袁氏自?qǐng)自愿；所謂表決者，皆袁氏自表自決；所謂推戴者，皆袁氏自推自戴?！薄百|(zhì)而言之，此次皇帝之出產(chǎn)，不外右手挾利刃，左手持金錢，嘯聚國(guó)中最下賤無(wú)恥之少數(shù)人，如演傀儡戲者然。由一人在幕內(nèi)牽線，而其左右十?dāng)?shù)嬖人蠕蠕而動(dòng)；此十?dāng)?shù)嬖人者復(fù)牽第二線，而各省縣官乃至參政院蠕蠕而動(dòng)；彼長(zhǎng)官等復(fù)牽第三線，而千七百余不識(shí)廉恥之輩，冒稱國(guó)民代表者蠕蠕而動(dòng)，其丑態(tài)穢聲播于社會(huì)者何啻千萬(wàn)事！”他的結(jié)論是：“由此觀之，則此一出傀儡戲全由袁氏一人獨(dú)演”,“此次陰謀一切表里之責(zé)任，皆應(yīng)由袁氏一人完全負(fù)之”(31)。
袁世凱在世時(shí)， “心目中常覺(jué)天下人皆愚，唯吾一人獨(dú)智?！?32)然而歷史辯證法是無(wú)情的，袁世凱欲屈天下奉一人，必至盡天下人敵一人，當(dāng)其倒行逆施達(dá)到頂點(diǎn)的時(shí)候，反對(duì)帝制的烈火也正熊熊燃燒起來(lái)，并終將這個(gè)巨奸大憝燒成灰燼。