“大一統(tǒng)”是中國傳統(tǒng)的政治理想與治世標準。20年代初期盛極一時的聯(lián)省自治風(fēng)潮，是模仿美國聯(lián)邦民主政治的一次失敗的嘗試。
作為一種改良主義思潮，“聯(lián)省自治”淵源于清末民初以來的地方自治與聯(lián)邦制思潮。梁啟超曾在《盧梭學(xué)案》中希望中國采行聯(lián)邦制，成就一個“為萬國之師”的政體。同盟會機關(guān)報《民報》也曾提出共和政治與聯(lián)邦政體為“建設(shè)新中國無上之宗旨”。辛亥革命期間，山東咨議局向清政府提出的八條政治要求中，有“憲法須注明中國為聯(lián)邦政體；外官制、地方稅皆由本省自定，政府不得干涉；咨議局章程即為本省憲法，得自由改定之；本省有練兵保衛(wèi)之自由”等。江蘇都督程德全等倡議各省公舉代表集議上海之電，也明言以美國之制為中國他日之模范。民國初年，中國國民黨為抵制袁世凱的專制，積極主張地方自治，宋教仁提出以省為自治團體，有列舉立法權(quán)。這些主張曾起過一定反對封建專制的作用。1914年8月，袁世凱查禁了主張聯(lián)邦制度的人權(quán)急進社。
在反對袁世凱稱帝的護國運動中，聯(lián)邦論也有所影響。章士釗認為，一國政權(quán)之分配，不外邦聯(lián)、聯(lián)邦、單一三種，聯(lián)邦由邦聯(lián)或單一迤演而來，實行聯(lián)邦，不必革命，所需者僅輿論之力，聯(lián)邦制足奠民生于安利，拯國命以紛紜。張東蓀發(fā)表《地方制度之終極觀》、丁世嶧的《民國國是論》,均主張采行地方分權(quán)的聯(lián)邦論。
護法運動中南方政府的誕生，打破“北洋正統(tǒng)”局面，時局更趨動蕩。熊希齡帶頭倡導(dǎo)聯(lián)邦政治。他致函岑春煊主張派代表組織聯(lián)邦會議，定憲法頒示天下。創(chuàng)刊于1916年，李劍農(nóng)任編纂主任的《太平洋》雜志是一份鼓吹地方自治與聯(lián)邦制的重要刊物。1917年冬，李劍農(nóng)在《太平洋》第一卷第八、九期上撰文提出，中國地方勢力的增長，已經(jīng)到了一種聯(lián)邦狀態(tài)的時候?！暗胤絼萘σ逊侵醒胝芸刂?，非采聯(lián)邦制不能恢復(fù)中央政府的實力”。他先后發(fā)表《時局罪言》、《地方制之終極目的》,主張省自治基礎(chǔ)上的聯(lián)邦制。
20年代初，皖系軍閥“武力統(tǒng)一”之夢在直皖戰(zhàn)爭中幻滅，要求和平的呼聲日益高漲，厭戰(zhàn)情緒彌漫全國。孫中山在護法運動中利用軍閥倒軍閥，結(jié)果反被軍閥所利用，“護法統(tǒng)一”的旗幟也失卻原有的色彩，“恢復(fù)法統(tǒng)”的號召再難喚起民氣軍心。這樣，“聯(lián)省自治”就成為超然于南北之上的第三種政治主張，一時間席卷全國二十多個省份，有思想、綱領(lǐng)，也有嘗試、實踐，成為軍閥、官僚、政客趨之若鶩的一面旗幟，也成為一些學(xué)者、名人崇尚的濟世良藥。
省自治是聯(lián)省自治運動的第一階段。聯(lián)省自治包括兩方面含義：一是首先實行省自治，由各省自定憲法并依省憲組織省政府；二是由各自治省選派代表，組成聯(lián)省會議，制定聯(lián)省憲法，使全中國成為統(tǒng)一的聯(lián)邦制國家。
省自治運動肇始于湖南。湖南處于南北兩政府的夾縫中，各省客軍云集，人們備受兵災(zāi)。1920年7月，湘軍譚延闿、趙恒惕打敗了北京政府任命的督軍張敬堯。湘省人民得喘息的機會，“湘人治湘”就成了強烈的愿望。22日，譚延闿以湘軍總司令名義宣布湖南自治宗旨。熊希齡還擬出湖南自治大綱寄給譚，催其實行自治。11月2日，譚延闿宣布“湘人自治，以樹聯(lián)省自立之基，不受何方之干涉，亦不侵略各方”①。同時表示堅持護法。11月28日，林支宇就任湖南省長，宣布湖南實行自治。
正式提出“聯(lián)省自治”的是一些名流、學(xué)者。據(jù)稱，“聯(lián)省自治”一詞的發(fā)明者是張繼、章太炎。譚延闿邀請章太炎去湖南襄助自治時，章提出結(jié)成川、湘“自治同盟”,并征求張繼的意見。張繼以蒲魯東的無政府主義學(xué)說告之，并將“自治同盟”的口號改為“聯(lián)省自治”。如何打破“割據(jù)的專制”呢，章太炎獨創(chuàng)了一種“為各國所未有”的“聯(lián)省制度”:“自今以后，各省人民，宜自制省憲法，文武大吏，以及地方軍隊，并以本省人充之； 自縣知事以至省長，悉由人民直選，督軍著由營長以上各級軍官會推?！辈粌H巡閱使、聯(lián)軍總司令之類要取消，連中央政權(quán)也要虛設(shè)。在他看來，總統(tǒng)總理權(quán)重，釀成變亂，置國會也是以卵觸石，“虛置中央政府，但令有頒給勛章，授予軍官之權(quán)，其余一切，毋得自擅。”②他甚至主張連外交大權(quán)都交付各省。顯然，這的確是一種帶無政府主義色彩的方案。之后，聯(lián)省自治論者對其觀點有所補充、修正，形成比較完整的政治主張。
趙恒惕趕走譚延闿，任湘軍總司令后，仍繼續(xù)鼓吹聯(lián)省自治。他于12月25日通電稱：“茍省悉自治，則地方有各自發(fā)展之能，茍省相聯(lián)結(jié)，則舉國有提挈并進之道。為今之計，欲順世界之新潮，解積年之糾紛，舍此幾無他途可由?！雹巯孳妼㈩I(lǐng)還聯(lián)合通電表示，北方統(tǒng)一之幻想，西南護法之精誠，皆不如自治之積極進行。
四川是宣布自治的第二個省，也是軍閥混戰(zhàn)的重災(zāi)區(qū)。川境內(nèi)除派系林立的川軍外，還有滇黔軍。聯(lián)合驅(qū)逐滇黔軍出省后，1920年12月10日，川省各派系將領(lǐng)在重慶開會，議決實行自治，制定省自治法。1921年1月12日四川督軍熊克武宣布拒絕就任北京政府任命的省長，稱興兵是“反對聯(lián)軍統(tǒng)治，保持自主資格，建設(shè)自治制度為職志”,對于護法與統(tǒng)一皆失望：“川人固始終護法，惟于有名無實之護法，未敢茍同。希望統(tǒng)一，惟于朝三暮四之統(tǒng)一，未敢盲附。且川人以為護法統(tǒng)一皆屬抽象名詞，不若根據(jù)事實自求解決方法……”④1月21日，川軍將領(lǐng)劉湘、但懋辛、劉成勛等宣布否定北京政府對四川的人事任命，“曩者以川人自力自救，今決以川人自力自治，不受何方之支配，不任外力之干涉，順應(yīng)潮流，尊崇民意。內(nèi)以鞏固地方之基礎(chǔ)，外之促進國家之統(tǒng)一，必自中華民國合法政府告成，乃能承認其命令之效力?！雹?br>4月2日，貴州代總司令盧燾、省長任可澄通電宣布貴州自治，“邇來自治思潮彌滿全國，武人政治已不適于生存，亟宜順應(yīng)潮流，由各省自治進而為聯(lián)省自治，黔省改革，即以此為正鵠?！雹蕻敃r，劉顯世的另一部下袁祖銘，從北方獲得軍械、軍餉，組織“定黔軍”回省攻打盧燾，盧本人并非黔籍，原對自治口號很冷淡，但不得不在這個時候打出自治旗號抵制北京政府支持的袁祖銘。
6月4日，浙江督軍盧永祥也發(fā)出“豪電”,宣布省自治：“先以省憲定自治基礎(chǔ)，繼以國憲謀統(tǒng)一之舊觀?！雹卟⑻岢龈魇∨沙鋈珯?quán)代表，擬出妥善辦法，再付諸國民公決。盧永祥是皖系的殘部，不甘心被直奉兩派排擠，地盤被瓜分，當時，北京政府已撤換另一名皖系督軍陳樹藩，盧借機自保。他還正式提出聯(lián)省政府的主張，很快得到各省趙恒惕、盧燾、陳炯明、劉湘等的響應(yīng)。云南顧品珍在驅(qū)逐唐繼堯之后，也附和盧永祥的主張。他們紛紛派出代表，同盧永祥商量有關(guān)召集省治會議、研究省憲、籌備聯(lián)防、共編聯(lián)防軍等問題。盧還下令搞了一個聯(lián)省的綱要：“(1)聯(lián)省制系依法則之結(jié)合，造成真正統(tǒng)一，不受第三者之牽制。關(guān)于中央政令，亦由聯(lián)省商榷進行；(2)聯(lián)省手續(xù)依省憲法案辦理之。凡屬非法之事，概行拒絕。彼此有互助協(xié)商義務(wù)，及應(yīng)得各項權(quán)利；(3)聯(lián)省法則與規(guī)約，以簡單易于明了而與共和國之約法不相違背為宗旨……”⑧盧本是失意的皖系殘余，也因倡聯(lián)省自治身價倍增。
在粵軍討伐出兵廣西討伐桂系后，廣西省議會于6月8日通電，稱征得省長同意，實行自治：“(一)根據(jù)省之地位及價值，制定省法，以立民治基礎(chǔ)；(二)發(fā)揚省之本能，求各個發(fā)達，蘄以行省自治為國家中堅；(三)于不害自治限度內(nèi)，承認統(tǒng)一，以自治為統(tǒng)一之導(dǎo)源，以統(tǒng)一為自治之歸宿，對于各省采互助主義，冀以各省實力之融和形成國家……”⑨
皖系陳樹藩也試圖以“自治”來挽回落敗。1921年5月25日，北京政府任命直系閻相文為陜西督軍，調(diào)陳為祥威將軍。陳要部下聯(lián)名請北京政府收回成命，又派人聯(lián)絡(luò)西南，準備“聯(lián)省自治”。6月20日，他通電響應(yīng)盧永祥的主張。還授意陜西省議會組織省憲會議。但是，在直系與于右任的夾攻下，不得不逃往漢中，但仍自稱“西北自治后援軍總司令”。
1920年11月陳炯明驅(qū)逐桂系回師廣東，任省長兼粵軍總司令。他也熱心省自治。1921年2月，在會見《字林西報》的記者時，陳炯明闡述了在廣東實行自治的決心：“吾信吾廣東如試行成功，則他省人民必紛紛效法，而此種運動，將遍于全中國，吾人倘能得一二省加入，即可與彼等聯(lián)合，而遂漸推廣至其余各省，最后使中國成為一大聯(lián)省政府也。”⑩孫洪伊、汪精衛(wèi)、吳稚暉等也曾支持這一主張。
制定省憲法是省自治運動的重要內(nèi)容。湖南率先成立省憲籌備會，聘王正廷、蔣方震、彭允彝、李劍農(nóng)等為省憲起草委員。各縣選派審查委員，縣選一人，大縣兩人。以省議會議長彭兆璜、國會議員吳景鴻、鐘才宏等主持籌備。1921年4月26日，制成湖南省憲法草案，共13章136條，宣布“湖南為中華民國之自治省”,“省自治權(quán)屬于省民全體”。1922年元旦，湖南公布實施省憲法。這是全國第一部也是惟一一部付諸實行的省憲法。對于這一“中國聯(lián)省自治憲法的第一個驕子”、“聯(lián)省自治空氣中惟一的產(chǎn)兒”,有人批評說：“麓山名人制憲的結(jié)果，還只能產(chǎn)生出來一個中產(chǎn)階級適用的憲法，不能給無產(chǎn)階級的人們一線生機，實在是一個根本的缺點。不能算全人民的權(quán)利書?！?11)在浙江，盧永祥組織人馬搞了個“九九憲法”,后省議會以憲法未經(jīng)全省公民投票，決定由省民自行提出憲法草案，形成紅、黃、白三種，名曰“三色憲法草案”。廣東省議會推出憲法起草委員，起草省憲法，并討論通過《廣東省憲法草案》135條。其他四川、云南、廣西、貴州、陜西、江蘇、江西、湖北、福建等省也紛紛籌備起草省憲。各省的憲法草案多以湖南的為藍本。這些憲法草案的條文后多不了了之。
省自治運動中的廣東、湖南還試行民主選舉。廣東省是省自治的“模范省”。1921年8月，陳炯明在廣東嘗試了縣長民選。至11月，選出85位縣長。湖南省還實行省長民選。趙恒惕于1922年10月1日當選為所謂全國第一個“民選省長”。
省自治運動也在社會各界中引起反響。1920年11月6日，江蘇、湖北、河南、山東、甘肅、江西、四川、福建、廣東、安徽、山西、廣西等省，舉代表在北京江西會館召開自治聯(lián)合大會，宣告成立各省區(qū)自治聯(lián)合會。以后，北京還成立了一個各省區(qū)民治運動聯(lián)合會。除此，各地還有自治運動同志會、 自治促進會、自治籌備會等。各省一些旅京、旅滬同鄉(xiāng)會組織也踴躍參預(yù)其中。這些鼓吹自治的組織有相當?shù)哪芰浚３Ｊ贡本┱娜耸氯蚊淞丝?，不得已改派當?shù)厝藫问￠L一職。
對于這股自治的聲浪，北京政府欲以國民導(dǎo)師自任，于1920年11月17日宣布籌備地方自治。1921年4月15日，下令施行《地方行政會議組織規(guī)則》。5月4日，正式召開地方行政會議，以章宗祥為會長，各省43名代表出席。會議舉行了一個多月，議決縣自治施行細則、縣議會議員選舉規(guī)則、省參事會條例、市自治制、鄉(xiāng)自治制等五案。當時即有人指出：北京政府以縣、市自治來敷衍省自治、聯(lián)省自治，是“此為和緩潮流之政策”、“政府敷衍之手段”?。6月18日頒布《縣自治施行細則》、《縣議會議員選舉規(guī)則》等。以后又規(guī)定了一系列地方自治的條文如《省參事會條例》、《市自治實施細則》等。
各省紛紛搞起“省自治”后，還有人想搞第二步，即召開聯(lián)省會議，組織聯(lián)省政府，選舉聯(lián)省總統(tǒng)，實現(xiàn)聯(lián)省自治。
最先試圖實行聯(lián)省自治的是湖南趙恒惕。1921年春，湖北發(fā)起了驅(qū)逐王占元的運動。蔣作賓等到湖南請求趙恒惕出兵援鄂，支持湖北自治。他們成立了臨時自治政府，以蔣作賓為總監(jiān)，孔庚為政務(wù)院長，夏斗寅為自治軍司令，宣布驅(qū)逐王占元后兩省共同促成聯(lián)省自治。趙恒惕聯(lián)合川軍組織援鄂軍趕走了王占元，并于8月11日通電各省，建議在漢口召開國民大會，討論“聯(lián)省自治”,取消南北政府，組織全國統(tǒng)一的“聯(lián)省自治”政府。在這之前，他得到粵、滇、川、黔的贊同。但吳佩孚調(diào)兵遣將，大軍壓境，很快就打敗了湘、川援鄂軍，重新控制了湖北，并攻占湖南岳陽。雙方謀和時，吳佩孚堅決拒絕了趙恒惕的主張，要求湖南取消自治。湘軍援鄂失敗，對軍閥的聯(lián)省自治運動是一個重大打擊。趙恒惕軍事失利，“聯(lián)省自治”政府之議一度落空。
1922年5月，直系在直奉戰(zhàn)爭中取得勝利，并欲借口恢復(fù)舊國會、臨時約法而取消南方護法。黎元洪在“法統(tǒng)重光”中重新登臺后，為取得南方的支持，對聯(lián)省自治派有所妥協(xié)。主張聯(lián)省自治的各軍閥則對黎稱“大總統(tǒng)”,以圖通過對法統(tǒng)的承認換得對聯(lián)省自治的承認。7月1日，黎元洪下令稱尊重地方自治，“地方自治，原為立憲國家根本要圖。……將來制定憲法，所有中央與各省權(quán)限，必能審中外之情形，救偏畸之弊害。”(13)聯(lián)省自治的呼聲再度高漲。
再次推動聯(lián)省自治的是實力派軍閥唐繼堯、陳炯明、趙恒惕等。唐繼堯糾集舊部，回師云南成功后，成了聯(lián)省自治的積極鼓吹者。1922年6月29日，他致電黎元洪表示擁戴，旋發(fā)表對時局的通電，指出：“恢復(fù)國會及總統(tǒng)復(fù)職，固為護法各省所主張，惟根本解決之方，則在速集南北各省代表，開一聯(lián)席會議，解決以前糾紛。”在他看來，解決時局糾紛在政治不在武力，“此時仍惟有實行聯(lián)省自治為救國不二法門。果能由自治而聯(lián)合各省，即由聯(lián)省而組織政府，使地方政治有自由發(fā)展之機。再統(tǒng)一國家，亦得免分崩之患?！?14)對于唐繼堯的主張，時人稱之為“云南之門羅主義”。此后，唐改組省政府，頒布了一系列市、縣、村的自治條例，實行“民治”。
趙恒惕也重申其聯(lián)省自治的決心不可動搖。7月1日，他致電曹錕稱：“觀察現(xiàn)時之潮流，與人心之趨向，非實行聯(lián)省自治主義不足以解糾紛而維國是。并宜本此主義以制國憲。至于湘省，無論環(huán)境如何變化，誓必抱此宗旨，積極厲行，決不為外界人所搖動?！?15)趙恒惕還發(fā)表《與曹吳論國是書》,陳述實施聯(lián)邦制度之必要。
陳炯明一直醉心于把廣東變成中國的普魯士，把中國建設(shè)成德意志式的聯(lián)邦。“自治”廣東后，他進而鼓吹聯(lián)省自治。1922年5月，陳組織人馬精心制作《聯(lián)省自治運動》一文，指出，民國政治分崩離析，在于政治組織之不適，刷新政治一在于地方分權(quán)，一在于軍、民分治。他在致曹、吳的電報中說：“此后國家之安寧，中國領(lǐng)土廣大，民俗各異，仍應(yīng)仿照美國，建立聯(lián)省制度?！?
7月2日，川、湘、粵、黔各省派出四十多名代表在云南舉行“西南會議”,討論建立新的聯(lián)盟、聯(lián)省自治等問題。他們決議“掛出聯(lián)省自治招牌，以成一種新式之聯(lián)盟，并以此聯(lián)絡(luò)北方各省，促成統(tǒng)一局面。對于廣州之孫文，幾有無形脫離之勢”?。7月14日，浙江善后督辦盧永祥致電唐繼堯贊同各省聯(lián)席會議，“確為時局妥協(xié)必須之手段，永祥極表贊同，尚望毅力主持，以期一致?！贝撕?，他們還籌劃在上海召開聯(lián)省會議。
連東北王張作霖，在第一次直奉戰(zhàn)爭中失敗被北京政府免職后，也“聯(lián)省自治”了。1922年5月28日，他聯(lián)名東北將領(lǐng)，宣布東三省自治，與西南及長江各省采取一致行動?；氐椒钐旌?，他自行就任東三省保安總司令，搞軍民分治、民選省長，完成東三省的“聯(lián)省自治”。
一些社會團體，也紛紛籌劃聯(lián)省自治。1922年3月15日，上海商界、教育界及農(nóng)、工、銀行、律師、報界、省議會等八團體，召開中華民國八團體國是會議，主張各省自制省憲，各省聯(lián)合制定國憲。稍后，他們成立了一個“八團體國是會議國憲草擬委員會”,公布了一個聯(lián)邦分權(quán)的國憲大綱。7月22日，章太炎、曹亞伯在上海組織聯(lián)省自治促進會，南方數(shù)省多派代表參加。在北京，也有人成立“修正憲法草案請愿團”,要求制定聯(lián)邦制憲法。在江西，北軍蔡成勛入贛后，以武力政策拒絕謝遠涵任省長，被江西人斥為“民治蟊賊”。1922年9月8日，旅京江西人發(fā)起“江西自治促進會”,宣言推倒軍閥，促進贛省自治：“非驅(qū)逐蔡成勛，不足以謀江西之民治及挽救現(xiàn)時贛局之危機?！薄胺谴龠M江西之自治，不足以謀統(tǒng)一之發(fā)展，為將來地方分權(quán)之保障?！?并提出不僅是贛人治贛，要進一步“贛賢治贛”。南昌、九江等地還相繼罷學(xué)、罷市。
直系吳佩孚堅持武力統(tǒng)一，堅決反對聯(lián)省自治。7月7日，他致電唐繼堯：“愚意但求自治之實，不必求聯(lián)省自治之名?！袢袅黹_聯(lián)省會議，非徒有蔑視國會之嫌，正恐枝節(jié)橫生，紛糾益集，且亦非護法諸公所宜出也?！?17日，曹錕、吳佩孚電趙恒惕稱：“我國本屬單一國家，數(shù)千年來因襲已久，”“然果由合而強趨于分之勢，恐遂邦家于割據(jù)，酌情度勢，要在擴充自治之精神，不宜采取聯(lián)邦制之形勢。”但表示“將來國會制憲，地方制度一章，必能斟酌損益，期于至善”。
8月1日，吳佩孚以長文致電國會，警告國會不要“同流合污，取悅多口”。他說：“若以一時之政象，特殊之幻狀，遂不惜分崩割裂，以立法施之，豆剖瓜分則可，若以列強環(huán)視之國家供冥想之試驗，則期期不敢贊同”,“宜民自治，不宜軍自治，宜全民政治之自治，不宜少數(shù)階級冒名自治，宜集權(quán)于國，分權(quán)于民，不宜于削除中央，變相酋長皇帝之后，而復(fù)演無量之小酋長小皇帝，以荼毒吾民?！?他尤其強調(diào)，省長必須由中央任命，民選只能添亂，軍權(quán)必須集中于國，以省軍代國軍是亡國之道。8月27日，沈鴻英通電指摘聯(lián)省自治形同割據(jù)，反對于國會外另開會議解決聯(lián)省自治，吳佩孚的部下蕭耀南、馮玉祥等通電附和。章太炎據(jù)理反駁，稱：統(tǒng)一之權(quán)應(yīng)屬中央，“而非強藩悍將所能假冒”,而吳佩孚“遙制朝權(quán)”、“擅自征討”,“對于中央是否視若弁髦，對于地方是否實行割據(jù)”(21)。
軍閥們搞聯(lián)省自治，有為其割據(jù)尋求法理上的合理性的一面，也有被輿論、民心所迫的一面。有人形象地揭露了他們倡行或反對聯(lián)省自治的各種心態(tài)：“力能進取的軍閥，便倡武力統(tǒng)一，或主張強有力的中央政府(如曹、吳);僅能自?；蛳D自保的軍閥，便倡聯(lián)省自治或籌備制省憲，舉省長(如川滇);同一軍閥，進攻時宣布武力統(tǒng)一，退守時宣布聯(lián)省自治(如奉張)……凡此種種，無非是封建的殘局之下，軍閥專政、軍閥割據(jù)的必然現(xiàn)象和趨勢。”(22)8月19日，國會憲法審議會通過“省之事權(quán)取概括主義，中央事權(quán)取列舉主義”,26日，通過“各省于不抵觸國憲范圍內(nèi)得自制省憲”、“地方制度章內(nèi)應(yīng)規(guī)定關(guān)于省憲各原則”兩項議案。聯(lián)省自治達于最高潮，總算在法律上留下些許影子。
聯(lián)省自治風(fēng)潮所致，使更多的學(xué)者熱衷于此，《東方雜志》、《改造》等也成為學(xué)者們鼓吹聯(lián)省自治的重要陣地，理論探討也逐步深入，并與現(xiàn)實政治問題如廢督裁兵、制定憲法等聯(lián)系起來。李劍農(nóng)指出：“欲廢督必先裁兵；欲裁兵必先統(tǒng)一；欲統(tǒng)一必先確定聯(lián)邦制。”(23)楊端六提出聯(lián)省自治有助于提高政治參與，“聯(lián)省自治之精神，在于省長民選，使中央政府無直接干涉地方行政之權(quán)，誠如是，則地方人民對于本地政治，必漸引起參與之趣味?！?24)章士釗鼓吹了一段聯(lián)邦制后感到，在中國不但聯(lián)邦辦不到，邦聯(lián)也還太早，故提出“造邦”說，“由造邦而邦聯(lián)”,“由邦聯(lián)而聯(lián)邦”,“由聯(lián)邦而統(tǒng)一”(25)。有人還提出直接將各省改為聯(lián)邦：“宜明文賦予各省以廣大之自治權(quán)，使含有聯(lián)邦之性質(zhì)。……我國當制定憲法時首宜研究及之者，即為各地方自治權(quán)問題。或徑改為聯(lián)邦，固亦無不可也?！?26)寧協(xié)萬在北京憲法講演會上從國際法、國法學(xué)的角度演說聯(lián)邦制的好處，認為應(yīng)該把中國分成二三十個受中央統(tǒng)治權(quán)支配的“準國家”,“中央的權(quán)限不如從前那樣多，各省的權(quán)限不如從前那樣少，創(chuàng)成一種虛國聯(lián)省制”,通過人人的富強，達到家、省、國的富強(27)。
《努力周報》是胡適鼓吹聯(lián)省自治的陣地。9月3日，他在《這一周》里講： “只有 ‘省自治’可以執(zhí)行‘分權(quán)與民’和‘發(fā)展縣自治’的政策。只有‘聯(lián)邦式的統(tǒng)一’可以打破現(xiàn)在割據(jù)局面。只有公開的各省代表會議可以解決現(xiàn)今的時局。只有公開的會議可以代替那終究必失敗的武力統(tǒng)一?！?月10日，胡適更進一步提出：“打倒軍閥割據(jù)的第一步是建設(shè)在省自治上面的聯(lián)邦的統(tǒng)一國家，”“增加地方的實權(quán)；使地方能充分發(fā)展他的潛勢力，來和軍閥作戰(zhàn)，來推翻軍閥。這是省自治的意義，這是聯(lián)邦運動的作用?！?28)他還在《努力周報》發(fā)表《假使我們做了國務(wù)總理》,“馬上召集聯(lián)省會議，議決裁兵、財政、國憲的制定和各省自治的進行計劃”。
一些外國學(xué)者也對中國的聯(lián)省自治給予充分的注意。羅素曾經(jīng)認為：“我想中國政治的改革如其要變成可能，那非采用聯(lián)邦制不可，非讓每省都有大部分的自治權(quán)不可。把這塊大地方分成各省的事情，由來已久，所以省區(qū)的感情是非常強盛的?！薄跋裎宜鶗缘玫拇蟛糠值倪M步的中國人，除了軍備、外交及關(guān)稅委托中央政府之外，現(xiàn)在都贊成聯(lián)邦制的憲法?！?29)
聯(lián)省自治甚囂塵上的時候，遭到有識之士的反對。1922年6月10日，在加利福利亞大學(xué)的康白情提出“自治的統(tǒng)一與統(tǒng)一的自治”,認為中國無邦可聯(lián)，章士釗“造邦”一說是削足適履，“中國的紛擾，不在國家統(tǒng)治權(quán)過盛，也不在個人自由過盛，而實在這兩種都一樣的薄弱，不足以制裁少數(shù)過盛的官閥、軍閥”(30)。董修甲對比聯(lián)邦與委員制之優(yōu)劣，認為聯(lián)邦制不適應(yīng)于中國：“我國為單一制之國家，若仿聯(lián)邦制改為聯(lián)省制，勢必先解散中央政府及國會，由各省自由草訂憲法，組織各省新政府，始能產(chǎn)出新聯(lián)邦政府。如斯舉動，國家先陷于無政府地位，險象環(huán)生，吁可畏矣！”(31)
孫中山等部分國民黨人對聯(lián)省自治持反對態(tài)度。1920年12月湖南省長林支宇致函孫中山，請設(shè)聯(lián)省政府，促成各省制憲。孫中山批示道：“以分縣自治為立國基礎(chǔ)，聯(lián)省只能成官治，不能達自治?！?32)1921年4月，邵力子在《民國日報》指出：“現(xiàn)在講聯(lián)省自治的人，上足以妨礙國家底統(tǒng)一，下足以阻遏民權(quán)底發(fā)展”, “只是督軍或總司令之 ‘聯(lián)’,只是藩鎮(zhèn)或封建式之‘治’。”(33)陳炯明叛變后，孫中山在赴上海途中專門同隨員談到聯(lián)省自治的危害。他說：“中國此時所最可慮者，乃在各省藉名自治，實行割據(jù)，以啟分崩之兆耳。故聯(lián)省自治制之所以不適于今日之中國也。至言真正民治，則當實行分縣自治?！寥缃裰Q為聯(lián)省自治者，如果成立，則其害：上足以脫離中央而獨立，下足以壓抑人民而武斷；適足為野心家假其名而行割據(jù)之實耳。”(34)國民黨一大宣言指出，聯(lián)省自治派僅僅“欲藉各省小軍閥之力以謀中央政府之權(quán)能”,“推其結(jié)果，不過分裂中國，使小軍閥各占一省， 自謀利益，以與挾持中央政府之大軍閥相安于無事而已?！?br>新生的中國共產(chǎn)黨，明確反對聯(lián)省自治。1922年8、9月間，陳獨秀接連發(fā)表《對于現(xiàn)在中國政治問題的我見》、《聯(lián)省自治與中國政象》等，予以揭露，“不過聯(lián)省自治其名，聯(lián)督割據(jù)其實，不啻明目張膽提倡武人割據(jù)，替武人割據(jù)的現(xiàn)狀加上一層憲法保障”,如按聯(lián)省自治論者的辦法，“上不能集權(quán)于政府，下不能分權(quán)于人民，徒使軍閥橫梗其間，統(tǒng)一與民權(quán)兩受其害。”“拿聯(lián)省自治救濟中國，簡直是藥不對癥，不但不能減少病痛，而且還要增加病痛?！?35)蔡和森提出了與胡適截然不同的“打倒軍閥的第一步”: “民主的革命”。他認為，中國內(nèi)亂的根源是“階級斗爭”,“新舊支配階級同時并存”,故政治問題不是通過創(chuàng)法改制可以解決，必須以革命解決，“所以我們現(xiàn)在所需要的不是強有力的中央政府，但是強有力的革命黨；不是武力的統(tǒng)一，但是革命的統(tǒng)一?！庇谩白钅芨锩墓と穗A級的勢力來統(tǒng)一”(36)。
“聯(lián)省自治”一度壓倒“武力統(tǒng)一”、“護法統(tǒng)一”,表明其一定程度地表達了人們反對封建軍閥制度的要求。一戰(zhàn)后，世界民族自決的浪潮極大地鼓動著民心、民氣，民眾對“自治”、“民主”等向往之至。美國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，在世界政治中的影響日益加重，更使人們?nèi)菀装衙绹暈榘駱?，以為?lián)邦制是富國之道。加上中國人歷來的籍貫鄉(xiāng)土觀念，都使聯(lián)省自治具有一定群眾心理基礎(chǔ)。盡管不少主張聯(lián)省自治的人們懷著救國濟世的善良愿望，終究也有免不了被軍閥利用，成為其擁兵自重、維護割據(jù)而把玩的騙局。此外，原云集在護法旗幟下的西南各省熱中于自治，使護法北伐大生阻隔。這也是孫中山尋求新的道路、思想實現(xiàn)新飛躍的契機。聯(lián)邦自治政治在中國的扭曲與變形，表明西方民主政治制度移植到中國的排拒性。到1924年、1925年以后，進步力量聚集在“國民革命”的口號下，聯(lián)省自治的影響就低微了。1925年1月，得知胡適列名善后會議之名單，趙恒惕還專門寫信給胡適，表白自己“飽經(jīng)風(fēng)雨，堅守省憲，始終弗渝”,希望胡適在善后會議上提倡聯(lián)省自治：“公倡聯(lián)治，為世所宗，此次招聘列議會席，知道必乃此良機發(fā)揮主張，以弘建樹，臨風(fēng)懷想，預(yù)卜成功?！?37)但是，這鼓吹“聯(lián)省自治”的文武干將的最后“合軌之望”,也因胡適退出善后會議而破滅。此后，鼓吹聯(lián)省自治的軍閥如趙恒惕、陳炯明、唐繼堯等自身也相繼被其他軍事力量擊破，聯(lián)省自治就煙消云散了。