外蒙古原為中國領(lǐng)土的一部分。據(jù)《八旗通志》記載：“國家龍飛東海，列圣肇基，顯庸創(chuàng)制，始立八旗，復鑲八旗。丕應(yīng)篌志，兆姓歸往，蒙古萬里，盡人版圖。正號紀元，遂成帝業(yè)。凡蒙古漢人輸誠先服者，亦各編為八旗，列在親信?！雹偾宕鷷r，以戈壁沙漠為界將蒙古分為兩部分，北部為外蒙古，南部為內(nèi)蒙古，并在外蒙古設(shè)有庫倫辦事大臣、烏里雅蘇臺將軍、科布多參贊大臣和阿爾泰辦事大臣。
中俄外蒙邊界本來早經(jīng)1728年的《恰克圖界約》劃定，但沙俄始終將外蒙古視為遠東軍事戰(zhàn)略中的重要區(qū)域。1860年，沙俄通過《中俄北京條約》取得了在蒙古通商和在庫倫設(shè)立領(lǐng)事館的權(quán)利。1862年，沙俄通過《中俄陸路通商章程》,取得了俄商在蒙古全境免稅貿(mào)易的特權(quán)。1887年，沙俄又通過《中俄伊犁條約》,取得了在科布多和烏里雅蘇臺設(shè)立領(lǐng)事館的特權(quán)，其勢力開始全面滲入外蒙境內(nèi)。日俄戰(zhàn)爭后，沙俄在中國東北的擴張受到日本的遏制，更將侵略矛頭轉(zhuǎn)向外蒙古，主要方式之一就是籠絡(luò)和收買上層封建王公、貴族、喇嘛，扶植親俄勢力，企圖以此達到擴張的目的。
為了應(yīng)付沙俄對中國北部邊疆的嚴重威脅，清政府自19世紀末開始調(diào)整對外蒙古的政策，將禁墾改為移民實邊，并允許蒙漢通婚以獎掖漢人赴蒙墾荒，同時在外蒙籌劃新政，設(shè)立了兵備處、墾務(wù)司、交涉司、商務(wù)調(diào)查局、實業(yè)調(diào)查局等機構(gòu)，加強了外蒙古與內(nèi)地的聯(lián)系。但這些舉措遭到沙俄的抵制和反對，加之這些措施與外蒙上層封建王公、貴族、庫倫活佛等人的既得利益發(fā)生了很大的矛盾，他們不甘心失去往日的特權(quán)，對清政府漸生外向之心。同時，清政府在外蒙施行的新政也帶有徒求形式，過于急切等弊端，“庫倫一城，新添機關(guān)二十余處”,所有開支費用悉取之于蒙民，“使蒙民不堪其擾，相率逃避，近城各旗，為之一空?！雹跒榇艘话忝擅耠y免產(chǎn)生埋怨之心，希望能減輕負擔。而他們這些可以理解的愿望，又被少數(shù)心懷異志的上層人物所利用，成為他們要求“獨立”的口實。
在此形勢下，沙俄加緊了對外蒙上層王公、貴族的拉攏，屢次“多所饋贈，表示親睦”,“力結(jié)”他們的“歡心”;進而慫恿、煽動外蒙活佛自做君主，斷絕與清政府的臣屬關(guān)系。1911年7月，外蒙各盟王公舉行會盟大典，沙俄乘機指使親俄派首領(lǐng)杭達多爾濟親王在會上“蠱惑活佛，密主聯(lián)俄”③,“會議的召開和通過的決議，都由會議的首創(chuàng)者通知了沙皇俄國的外交代表”。會后，杭達等人率代表團赴俄，詭稱代表全蒙王公之意，要求沙皇“承認俄國保護”,并許以種種特權(quán)，換取沙俄武力支持外蒙的“獨立”④。8月17日，沙俄政府總理斯托雷平在圣彼得堡主持召開遠東特別會議。會議認為：“中國在蒙古擬實行的新政，……尤其在緊靠近我國領(lǐng)土的地區(qū)，中國軍隊的大量出現(xiàn)，不能不使我們憂慮?！泵晒艈栴}對于俄國“具有重大意義，支持蒙人反對上述中國政府計劃的愿望完全符合我國利益”。但鑒于當時近東局勢緊張，軍事上無力兼顧，及列強可能進行開涉，所以不對外蒙進行直接的軍事干涉。而是確定以北京和庫倫居間人的身份，阻止清政府在外蒙推行新政，同時在軍事上進行必要的準備，以便選擇時機扶植外蒙“獨立”。同一天，沙俄政府還發(fā)表公報說：“我們在蒙古的某些代表在說服蒙古人方面貢獻很大，使他們確信如果和中國破裂，他們是會得到俄羅斯援助的?！雹?月28日，沙俄駐華公使廓索維慈照會清外交部，稱清政府在外蒙的政策“于兩國邦交顯示危險現(xiàn)象，致使我國于疆界上不能不籌必要之保護”。迫使清政府于9月13日下令緩辦外蒙新政。在此前后，沙俄派哥薩克騎兵800余人開至庫倫，還有幾千人在恰克圖遙為聲援。
辛亥革命爆發(fā)后，清政府全力忙于鎮(zhèn)壓南方革命，無暇北顧。沙俄認為這是“吞并中國領(lǐng)土而能達到其宿愿的大好時機”⑥。立即訓令駐華公使：“華南革命運動所給予中國政府的困難，我們可以加以利用，迫使中國政府，以書面確定它在口頭上業(yè)已承認的，我們在蒙古命運問題上的地位?！雹?11月中旬，沙俄派兵護送杭達多爾濟等人返回庫倫，并提供15 000支步槍，7 500萬發(fā)彈藥，15 000把軍刀。沙俄駐庫倫的領(lǐng)事官員到處煽動蒙人“不要放過中國發(fā)生革命這個非常有利的機會來保證喀爾喀的獨立發(fā)展”,沙俄一手策劃的外蒙“獨立”由此漸趨高潮。
11月30日，杭達多爾濟等人以庫倫活佛哲布尊丹巴的名義，向清政府駐庫倫辦事大臣三多遞交最后通牒，悍然稱外蒙“宣布獨立”,“庫倫地方已無須用中國官員之處，自應(yīng)即時全體驅(qū)逐”,限三多等于“三日內(nèi)帶同文武官員及騎隊等趕迅出境，不準逗留”⑧。旋即俄蒙軍隊包圍辦事大臣衙門，解除清軍武裝，將三多等人押送出境，經(jīng)恰克圖回內(nèi)地。12月1日，沙俄操縱下的叛亂集團發(fā)表《告民眾書》,宣布蒙古為“獨立國”。12月16日，所謂的“大蒙古國”正式成立，庫倫活佛哲布尊丹巴為“皇帝”,年號“共戴”,任命車林齊密特為“總理”,三音諾顏汗為“副總理”,杭達多爾濟為“外交大臣”等。1912年1月，沙俄外交部發(fā)表正式聲明，表示對外蒙“愿意提供友好支持”,公開了策劃外蒙“獨立”的后臺身份。
但事態(tài)的發(fā)展并未就此為止。1912年1月3日，札薩克圖汗在沙俄領(lǐng)事的策動下，宣布烏里雅蘇臺“獨立”,限令清政府駐烏里雅蘇臺將軍奎芳于五日內(nèi)離境，烏里雅蘇臺遂為庫倫當局所占。外蒙西部重鎮(zhèn)科布多自庫倫“獨立”后一直拒不響應(yīng)，庫倫當局遂于5月起兵攻打，守軍頑強抵抗，苦盼新疆援軍解圍。新疆都督楊增新本已奉命增援，但遭沙俄政府的強硬干涉，沙俄駐烏里雅蘇臺領(lǐng)事竟稱“我們系奉君令，不放你們進兵”,“若你們官兵前來，我必有以回敬”,⑨清政府只得下令作罷。8月6日，科布多鎮(zhèn)終因“援軍未至，彈藥告竭”而失陷。至此，庫倫當局基本上控制了外蒙古全境。
沙俄策動外蒙“獨立”時，辛亥革命已進入高潮，清政府的統(tǒng)治似大廈將傾，無力顧及外蒙事態(tài)的發(fā)展。及至南京臨時政府成立，外蒙問題才被提上議事日程。1912年1月1日，孫中山在《臨時大總統(tǒng)宣言書》中莊嚴宣告：“國家之本，在于人民。合漢、滿、蒙、回、藏諸地為一國，即合漢、滿、蒙、回、藏諸族為一人，是曰民族之統(tǒng)一。武漢首義，十數(shù)行省先后獨立。所謂獨立，對于清廷為脫離，對于各省為聯(lián)合，蒙古、西藏意亦同此。行動既一，決無歧趨，樞機成于中央，斯經(jīng)緯周于四至。是曰領(lǐng)土之統(tǒng)一?！雹?月28日，孫中山又致電貢桑諾爾布等蒙古各王公：“漢蒙本屬同種，人權(quán)原自天賦，自亦結(jié)合團體，共謀幸福?！砣艘靶牟?，乘機待發(fā)，蒙古情形，尤為艱險，非群策群力，奚以圖存?！韺^(qū)區(qū)之意，遍告蒙古同胞，戮力一心，共圖大計?！?11)但由于南京臨時政府實際統(tǒng)治區(qū)未及北部邊疆以及尚沒有被各國承認，未與沙俄進行實際交涉。袁世凱開府北京后，也于3月25日發(fā)布《勸諭蒙藏令》,指出：“現(xiàn)在政體改建共和，五大民族，均歸平等?！瓌?wù)使蒙藏人民，一切公權(quán)私權(quán)，均與內(nèi)地平等，以晤大同而享幸福。”(12)是時，內(nèi)蒙少數(shù)王公在外蒙“獨立”的影響下，也企圖附和庫倫當局，故此袁世凱采取了先穩(wěn)定內(nèi)蒙，再解決外蒙的方針。4月22日，袁世凱頒布關(guān)于共和政府不設(shè)理藩專部的大總統(tǒng)令，宣布取消帝政時代的藩屬名稱，“視蒙、藏、回、疆與內(nèi)地各省平等”。8月，北京政府頒布《蒙古待遇條例》,規(guī)定蒙古“與內(nèi)地一律”,不以藩屬待遇，蒙古王公原有之世襲、封號、特權(quán)一律照舊，俸餉從優(yōu)支給；蒙古各部之對外交涉及邊防事務(wù)歸中央政府辦理，但其中關(guān)系地方重要事件者，“得隨時交請地方行政機關(guān)參議，然后施行”。任用蒙人為京外文武各職等(13)。隨后，又任命蒙古親王貢桑諾爾布為蒙藏事務(wù)局總裁，那彥圖為烏里雅蘇臺將軍。對內(nèi)蒙各旗參加叛亂的官兵實行寬大政策，“但能釋兵來歸，其原有之產(chǎn)業(yè)，仍準享有，決不苛求。其原無產(chǎn)業(yè)者，應(yīng)予設(shè)法安置，俾遂其生?！?14)這些措施安撫了人心，使一度動蕩的內(nèi)蒙局勢得以穩(wěn)定，一些已“獨立”的盟旗宣布取消“獨立”,蒙古王公聯(lián)合會還于11月23日發(fā)布通告，表示蒙古各部“均經(jīng)贊成共和，協(xié)同漢滿回藏人民，共建新國”;聲明庫倫活佛哲布尊丹巴“妄稱獨立，偽立政府，……蒙古全體，并未承認?！搨握缬信c外國協(xié)商訂約等事，無論何項事件，何項條約，自應(yīng)一律無效”(15)。
但北京政府在解決外蒙問題時卻因沙俄的阻撓而陷入非常困難的境地。沙俄策動外蒙“獨立”,本系最終將其吞并的一個過渡步驟，因為當時它尚缺乏經(jīng)營整個外蒙古的實力，更擔心急于吞并會引起列強的干涉。故此，沙俄外交大臣沙查諾夫于1912年4月26日發(fā)表外交政策演說時說：“然蒙古欲完全獨立，既無一統(tǒng)御之人，又乏資力，且少軍隊。若任其自然演變，則不久又為中國所征服，而再入其版圖，未可知也。為俄國利害關(guān)系計，豈忍坐視？我國民對蒙方針，計有兩種，一則不以一切舉動為然，一則極欲取為保護國。此二者，皆趨于極端。其不以向蒙古活動為然者，即不欲向東方為活動，是直限制我國家之運命。其欲取蒙古為保護國，又易使人知我有吞并亞細亞之野心，亦非得策?！弊罱K的決策是采取一種過渡形式，由沙俄居間“調(diào)停”,促成中蒙締結(jié)條約，承認外蒙“自治”,即在形式上承認中國對外蒙有所謂“宗主權(quán)”,由俄國實際控制外蒙。沙俄將外蒙的這種“自治”視為“替我們煮了一碗好湯”,慢慢下咽，逐步從對外蒙擔任保護之責，發(fā)展為“非將外蒙加以合并不可”)(16)。正是從此目的出發(fā)，1912年6月，沙俄駐華公使向北京政府提出解決外蒙問題的三項條件：(一)中國不得在外蒙駐兵；(二)中國不得向外蒙殖民；(三)外蒙如取消“獨立”,其內(nèi)政應(yīng)由蒙人自治 (17)。之后，又利用北京政府急于平息外蒙“獨立”事件的心情，不斷向中國施加壓力，同時又就此方針與日、英等國進行交涉。是年7月，俄、日簽署第三次日俄密約。9月，沙俄又與英國在倫敦締結(jié)密約，在沙俄侵略外蒙和英國侵略西藏問題上達成“諒解”。所有這些，都為北京政府解決外蒙問題設(shè)置了重重障礙。
最初，北京政府企圖撇開沙俄，直接與庫倫方面談判解決“獨立”問題。1912年8月，袁世凱兩次致電庫倫活佛哲布尊丹巴，謂“外蒙同為中華民族，數(shù)百年來，儼如一家”,“各蒙與漢境唇齒相依，猶堂奧之于庭戶，合則兩利，離則兩傷”,“但使竭誠相待，無不可以商榷，何必勞人干涉，致失主權(quán)”,“務(wù)望大擴慈心，熟觀時局，刻日取消獨立，仍與內(nèi)地聯(lián)為一國，則危機可免，邦本可固”(18)。同時表示“已派專員前往庫倫趨謁往錫，面商一切”。但庫倫當局卻自恃有沙俄撐腰，對北京政府的呼吁置之不理，哲布尊丹巴在給袁世凱的回電中竟稱：“鹿死誰手，尚難逆料”,“與其專員來庫，徒事跋涉，莫若介紹鄰使，商榷一切之為愈也。”(19)北京政府也曾設(shè)想武力解決，但盡管外蒙軍事力量不強，卻地處偏遠，氣候惡劣，軍事行動不便，又有沙俄為其后援，使這一方案很難實行。1912年3、 4月間，正當中國東路由黑龍江調(diào)兵外蒙，西路由新疆增兵阿爾泰時，沙俄即進行粗暴阻攔，其外交部公開威脅中國駐俄公使：“中國進兵外蒙，俄當干涉?！?20)迫使北京政府下令“暫緩調(diào)動，免生交涉”。
直接談判與武力征討既然都行不通，就只有與沙俄交涉解決外蒙問題一條路了。然而，北京政府并不甘心就此向沙俄屈服。1912年8月14日，外交部發(fā)表聲明，強調(diào)“凡關(guān)于滿、蒙、藏各地之條約，未經(jīng)民國承認者，不得私訂，已訂者亦均無效”;北京政府對于這些地區(qū)“有自由行動之權(quán)，各國不得干預(yù)”;“蒙、藏反抗民國，為國法所不許，外人不得暗中主使一切”(21)。但這在當時的形勢下，不過是一種姿態(tài)，復雜的國內(nèi)外環(huán)境使北京政府在外蒙問題上陷入了拖延靜觀的處境。
這種局面很快因沙俄與庫倫當局單獨簽署《俄蒙協(xié)約》而改變。1912年8月，沙俄駐京公使庫朋斯基建議“俄蒙條約宜從速訂結(jié)”,而英國在西藏問題上的態(tài)度，使沙俄“覺得對待蒙古問題，亦有仿英辦法采取強硬手段之必要”(22)。為此，沙俄內(nèi)閣會議決定：“在蒙古問題上最好辦法是我國與喀爾喀締結(jié)一項雙邊外交協(xié)約”,這樣，可以使“中國人不得不考慮俄蒙單獨業(yè)已訂約這一既成事實”,使蒙人“同俄國保持極為重要的、而且對他們極為有利的關(guān)系”,還可以“在頗大程度上將使外國列強難于對我國在蒙古之地位施展陰謀”(23)。10月，沙俄派前駐華公使廓索維慈為特使赴外蒙與庫倫當局談判。在廓的軟硬兼施下，終于在11月3日與庫倫當局代表三音諾顏汗簽訂了《俄蒙協(xié)約》及附約《通商章程》。
《俄蒙協(xié)約》共四條，主要內(nèi)容是規(guī)定俄國扶植蒙古自治及編練蒙古國民軍，不準中國軍隊進入蒙境及華人移殖蒙地；蒙古不經(jīng)沙俄允許不得與中國或別國訂立違背本約之條約等。附約《通商章程》共十七條，主要內(nèi)容是給予俄國人廣泛的權(quán)利，如在蒙境內(nèi)自由居住、往來、經(jīng)商、租地、買房、開墾、經(jīng)營工礦林農(nóng)漁牧業(yè)、開設(shè)郵政、銀行、設(shè)領(lǐng)事，領(lǐng)事居所可設(shè)專歸領(lǐng)事管轄的貿(mào)易圈，有治外法權(quán)，進出口免稅等(24)。隨后，雙方簽署了《俄蒙開礦合同》、 《俄蒙電線條約》、 《俄蒙筑路條約》、《俄蒙秘密軍事協(xié)定》等專項協(xié)約，沙俄由此幾乎囊括了外蒙的全部權(quán)利，使外蒙實際上淪為沙俄的保護國。
《俄蒙協(xié)約》簽訂的消息傳出后，立即激起了中國各族人民的極大憤慨和強烈反對。孫中山分別致電袁世凱和參議院，指出“此事關(guān)系民國存亡”,必須堅定“否認”。各政黨團體紛紛發(fā)表通電痛斥沙俄侵略行徑，“救蒙會”、“抵制團”等團體紛紛涌現(xiàn)，抵制俄貨運動亦在各地逐漸興起。在此形勢下，11月7日，北京政府發(fā)表聲明：“蒙古為中國領(lǐng)土，現(xiàn)雖地方不靖，萬無與各外國訂立條約之資格，茲特正式聲明，無論貴國與蒙古訂立何種條款，中國政府概不承認?！?25)但沙俄利用袁世凱急于得到各國承認的心理，態(tài)度極為強硬，結(jié)果只有與沙俄談判解決外蒙問題。這對中國方面來說，是極其不利的。
自1912年11月30日始，北京政府外交總長陸徵祥和沙俄駐華公使庫明斯基在北京舉行談判。半年之內(nèi)，共會談二十多次。在沙俄的脅迫下，中俄于1913年5月20日達成協(xié)約草案六條，主要內(nèi)容為：俄國承認外蒙古為中國領(lǐng)土完全之一部分，尊重中國舊有權(quán)利，中國不更動外蒙古歷來之地方自治制度，許其有組織軍備警察之權(quán)，拒絕非蒙古籍人殖民之權(quán)，俄國不派兵至外蒙，不辦殖民，中國以和平辦法施用其權(quán)于外蒙古，中國同意《俄蒙協(xié)約》所給予俄國的商務(wù)利益(26)。
中俄協(xié)約草案于5月26日經(jīng)國務(wù)會議通過，但在國會卻遭到國民黨議員的堅決反對，認為這無異于斷送外蒙。眾議院討論該案長達40余天并提出修改意見，但陸徵祥據(jù)此與俄方交涉時，俄使竟稱“已奉有政府最后之命令，無修改余地”。在此情況下，袁世凱將草案強行交付表決，于7月8日獲眾議院通過，參議院則在7月11日將議案否決。時值“二次革命”爆發(fā)，沙俄乘機推翻前議，于7月14日照會北京政府，另提四項條款，赤裸裸地要求中國承認外蒙自治，致使談判中止。
袁世凱鎮(zhèn)壓了“二次革命”后，中俄就外蒙問題重開交涉。此時，孫寶琦已繼陸徵祥出任外交總長，擔任中方代表，俄方仍為庫明斯基。談判自9月18日開始，10月29日結(jié)束，其間共會談十次。中方要求就原議六款協(xié)商，俄方則除了堅持過去的要求外，又提出中國應(yīng)允許外蒙辦理境內(nèi)一切內(nèi)政，工商事宜，條約中應(yīng)將中俄蒙三方并列，使外蒙成為實際上的獨立國家。經(jīng)再三磋商，始議定聲明文件五款，附件四款。北京政府為了逃避國會的審議手續(xù)，竟在談判中主動提出，并經(jīng)俄方同意，談判結(jié)果不以締約形式而以互換公文方式公布。
11月5日，中俄雙方正式簽字互換《中俄聲明文件》。其正文共五款，主要內(nèi)容為：一、俄國承認中國在外蒙古之宗主權(quán)；二、中國承認外蒙古之自治權(quán)；三、中國承認外蒙古自行辦理內(nèi)政并整理本境一切工商事宜之事權(quán)，不駐兵，不派駐文武官員，不殖民，俄國亦擔任不派兵、不干涉外蒙內(nèi)政、不殖民；四、中國聲明承認俄國調(diào)處，按照上述各條及俄蒙商務(wù)專款明定中國與外蒙古之關(guān)系；五、凡關(guān)于俄中兩國在外蒙之利益及發(fā)生之問題均應(yīng)另行商定。附件共四款，主要內(nèi)容為：一、俄國承認外蒙古為中國領(lǐng)土之一部分；二、凡關(guān)于外蒙古政治、土地交涉事宜，中國政府允與俄國政府協(xié)商，外蒙古亦得參與其事；三、正文所載隨后商定事宜，當由三方面約定地點委派代表接洽；四、外蒙古自治區(qū)域以前清駐庫倫辦事大臣、烏里雅蘇臺將軍及科布多參贊大臣所管轄之境為限(27)。按照這個條約，中國除了一個空洞的“宗主權(quán)”外，幾乎喪失了對外蒙古的一切權(quán)力。故此沙俄外交大臣在給駐外蒙外交代表的信中得意地說：外蒙“雖然對中國還有一種宗屬關(guān)系，但實際上對一切事務(wù)皆可獨立處理”(28)。
根據(jù)《中俄聲明文件》,中俄蒙三方于1914年9月8日起在恰克圖舉行會議，解決各項未決問題。中方代表畢桂芳、陳篆，俄方代表密勒，外蒙方代表達錫札布(后為希爾寧達木定)出席了會議。三方各自提出了條約草案，頗多爭執(zhí)，“正式開會凡四十八次，往來回晤談判，亦不下四十次，都九閱月有奇”。爭執(zhí)的焦點在于鐵路、郵政、稅則、內(nèi)外蒙交界不殖民等問題。俄方代表在會上力圖擴大各種侵略權(quán)益，并一再威脅中方，“若會議因中國提議讓外蒙萬難承認之條件而無效，俄當一再擴充承認蒙古政府事實上自治發(fā)生之效力”。中方代表希望通過會議挽回一些權(quán)利，但適值中日關(guān)于“二十一條”的交涉正緊，北京政府惟恐再得罪沙俄，遂采用“彼有實事，我徒虛名”的方法向俄方讓步，結(jié)果使沙俄取得的權(quán)益遠遠超過了《中俄聲明文件》的規(guī)定(29)。
1915年6月7日，《中俄蒙協(xié)約》在恰克圖正式簽訂?！皡f(xié)約”正文共22款，另有兩件附約，主要內(nèi)容為：外蒙古承認《中俄聲明文件》及另件，承認中國宗主權(quán)；中、俄承認外蒙古自治，為中國領(lǐng)土之一部分；外蒙無權(quán)與各外國訂立政治與土地關(guān)系之國際條約；哲布尊丹巴呼圖克圖汗名號由中華民國大總統(tǒng)冊封，外蒙使用民國年歷，兼用蒙古干支紀年；中、俄承認外蒙辦理一切內(nèi)政及與各國訂立關(guān)于工商事宜條約之專權(quán)；中、俄不干涉外蒙現(xiàn)有內(nèi)政之制度；中國商民運貨入外蒙不納關(guān)稅，但須交納已設(shè)及將來添設(shè)之各項內(nèi)地貨捐；凡關(guān)于中蒙、中俄人民訴訟事宜，均由中蒙、中俄雙方會同審理；《俄蒙商務(wù)專條》繼續(xù)有效；外蒙自治區(qū)域以前庫倫辦事大臣、烏里雅蘇臺將軍、科布多參贊大臣所管轄之境為限，其正式劃界由中俄蒙三方會同辦理等。同時以中俄互換照會形式規(guī)定，中國特準所有附從外蒙自治官府之各蒙人完全赦罪；張家口、庫倫、恰克圖電線外蒙段落各電局，在六個月內(nèi)，由中國局員劃歸蒙古局員管理等(30)。
《中俄蒙協(xié)約》簽訂的當天，袁世凱宣布冊封哲布尊丹巴呼圖克圖汗，所有外蒙王公喇嘛的爵職名號一仍其舊，赦免所有參加外蒙“獨立”之人。兩日后，庫倫活佛致電北京政府宣布取消“獨立”及國號年號。7月19日，北京政府頒布《庫倫大員公署章程》和《烏、科、恰佐理專員公署章程》,在庫倫設(shè)辦事大員公署，任命都護使，于恰克圖、科布多、烏里雅蘇臺設(shè)佐理專員公署，任命佐理員。中國對外蒙在名義上恢復了治權(quán)，喧囂一時的外蒙問題暫時告一段落。
1917年十月革命爆發(fā)后，沙皇政府垮臺，外蒙傀儡政權(quán)頓失靠山。1918年北京政府派軍隊開進庫倫，恢復了對外蒙的主權(quán)。1919年11月7日，外蒙王公、喇嘛以請愿形式上書北洋政府，“情愿取消自治”,并宣布所訂有關(guān)條約“概無效力”,外蒙“獨立”的鬧劇宣告收場。
沙俄在煽動外蒙“獨立”的同時，還非法從中國奪取了唐努烏梁海地區(qū)。唐努烏梁海在外蒙西北部，面積17萬平方公里，自古屬于中國。1727年的《中俄恰克圖界約》、1864年的《中俄勘分西北界約記》、 1869年的《烏里雅蘇臺界約》都一再規(guī)定以薩彥嶺為中、俄兩國的分界，在法律上明確了唐努烏梁海為中國領(lǐng)土。清朝統(tǒng)治時期，一直屬于烏里雅蘇臺將軍管轄。19世紀中葉后，隨著該地金礦、煤礦和其他資源的發(fā)現(xiàn)，沙俄開始覬覦此地。1869年，沙俄強占了唐努烏梁海所屬的十佐領(lǐng)牧地。1871年，俄人維賽爾金公開撰文鼓吹俄國邊界應(yīng)從薩彥嶺向南移至唐努山。1903年，長期在此地活動的俄商薩甫洛夫親自跑到外交部，要求乘清政府軟弱衰微之機，吞并唐努烏梁海。俄外交部立即表示支持，并要其擬出詳細的報告。旋即，在俄總參謀部的主持下，各種“考察隊”,“探險隊”蜂擁而至，寫出了《西蒙古與烏梁海地區(qū)》的調(diào)查報告，繪制了具有重要軍事價值的唐努烏梁海詳細地圖，為日后吞并該地作了重要準備。
1907年，沙皇政府任命迦基洛夫大尉為國境監(jiān)查官，在烏梁海中部建立了沙俄殖民據(jù)點。辛亥革命前夕，俄總參謀部波波夫上校率領(lǐng)“遠征隊”再次闖入該地，并被任命負責管轄沙俄與唐努烏梁海相毗連的國境地帶。稍后，沙俄侵略者私自毀壞薩彥嶺上的界碑，拒絕會同中國官員查勘界線和重立界碑。1912年1月，沙俄駐華代辦謝金呈請沙皇立即占領(lǐng)烏梁海地區(qū)，但就連俄外交大臣薩查諾夫在研究了國家檔案后也不得不承認：“俄國在烏梁海地區(qū)并沒有法律上的權(quán)利?！鄙郴誓峁爬缹Υ朔浅２粷M，他提醒薩查諾夫：“中國發(fā)生了巨大的改變，我們必須更積極地解決此事，否則我們在中國邊界上就得不到什么利益?！?31)很快沙俄政府發(fā)表聲明，稱“烏梁海占有特殊的地位，是俄國的勢力范圍”(32)。旋即沙俄在該地設(shè)立了“邊疆特使”,兼具領(lǐng)事館與警察機關(guān)雙重職能，統(tǒng)籌俄國向此大規(guī)模移民事務(wù)，并由政府作出決議：在解除了烏梁海人對中國的從屬關(guān)系后，外蒙庫倫當局也不能對這個地區(qū)提出任何要求(33)。1914年初，薩查諾夫在一份備忘錄中表示內(nèi)閣關(guān)于合并烏梁海的政策是正確的。4月，沙皇批準了這一備忘錄。6月，沙俄軍隊開進唐努烏梁海地區(qū)，并宣布大俄羅斯帝國將此地“置于她的保護之下”,今后“任何國家不獲得俄國的認可，不得通過它的普通臣民、傳教士或官吏在唐努烏梁海進行任何活動”(34)。同時還任命格里哥列夫為烏梁海事務(wù)長官，組織大規(guī)模的俄國移民。1915年中俄蒙恰克圖會議時，中方代表提出了唐努烏梁海問題，沙俄代表拒絕討論。沙俄侵占唐努烏梁海地區(qū)，不僅當時中國的北京政府未予承認，以后歷屆中國政府也從未聲明放棄對這一地區(qū)的主權(quán)。