五四運(yùn)動(dòng)發(fā)生后，其范圍逐漸由北京擴(kuò)向全國，由學(xué)界擴(kuò)大到各界，由下層擴(kuò)大到部分上層，由自發(fā)性行動(dòng)發(fā)展為有組織的行動(dòng)。特別是南北和會(huì)破裂后，安福系分子猖獗一時(shí)，一再公開指責(zé)政府的內(nèi)外政策，不斷向徐世昌、錢能訓(xùn)施加壓力。在這種情況下，北京政府決定調(diào)整對(duì)內(nèi)政策。此外，在對(duì)外政策上，北京政府在對(duì)德和約是否簽字問題上，一直猶豫不決。盡管舉國輿論均反對(duì)簽約，但是北京政府在帝國主義與人民大眾之間作了一番權(quán)衡后，決定服從帝國主義的意志。這樣，在5月下旬，北京政府做出了兩項(xiàng)決定，一是公開主張對(duì)德和約應(yīng)簽字；二是嚴(yán)厲鎮(zhèn)壓學(xué)生運(yùn)動(dòng)。為此，政府采取了一系列強(qiáng)硬措施，在下令停止南北議和，單方面撤回北方代表的同時(shí)，還加強(qiáng)了對(duì)輿論界的控制。
5月23日，北京《益世報(bào)》被封閉，原因是該報(bào)曾轉(zhuǎn)載一份山東第五師官兵反對(duì)出賣山東的通電，而山東督軍兼第五師師長張樹元否認(rèn)該師曾發(fā)此電，于是該報(bào)被封，總編輯潘智遠(yuǎn)等人并被逮捕。盡管研究系律師劉崇佑為他們作了長篇辯護(hù)，但他們?nèi)砸苑梁χ伟沧?、侮辱官吏罪等罪名被判處有期徒刑一年。該?bào)總發(fā)行人李雪舫等，也被判處有期徒刑兩個(gè)月。
23日晚，京師警察廳開始派專人對(duì)研究系機(jī)關(guān)報(bào)《晨報(bào)》實(shí)行新聞檢查。
21日，徐世昌下令，任命王懷慶任步軍統(tǒng)領(lǐng)，替換了鎮(zhèn)壓學(xué)生運(yùn)動(dòng)不力的李長泰。
這時(shí)，日本官方也改變了五四運(yùn)動(dòng)爆發(fā)以來相對(duì)沉默的態(tài)度。5月21日，日使小幡向中國外交部提出一份抗議照會(huì)，其中指責(zé)道：“外交委員會(huì)委員，干事長林長民君，五月二日，晨報(bào)、國民公報(bào)等特揭署名之警告，文內(nèi)有：今果至此，則膠州亡矣，山東亡矣，國不國矣，愿合我四萬萬眾誓死圖之等語，似有故意煽動(dòng)之嫌。此事與五月四日北京大學(xué)生釀成縱火傷人暴動(dòng)之事，本公使之深以為遺憾者。”^[1]
5月25日，北京日本人所辦的《順天時(shí)報(bào)》公布了小幡照會(huì)。同日，林長民向徐世昌提出辭職。辭呈中說：他撰文“激勵(lì)國民，奮于圖存，天經(jīng)地義，不自知其非也”?！皠?wù)乞大總統(tǒng)準(zhǔn)予開去外交委員，暨事務(wù)主任兼差，俾得束身司敗，以全邦交”^[2]。林長民的辭職書，不如說是抗議書，不少報(bào)刊予以轉(zhuǎn)載，并就此發(fā)表評(píng)論，贏得了廣泛的同情。
同日，徐世昌對(duì)學(xué)生運(yùn)動(dòng)下達(dá)一道措詞強(qiáng)硬的命令，禁止集會(huì)、游行、演說、散布傳單，否則就要實(shí)行鎮(zhèn)壓。令文說：“著責(zé)成京外該管文武長官剴切曉諭，嚴(yán)密稽察，如再有前項(xiàng)事情，務(wù)當(dāng)悉力制止。其不服制止者，應(yīng)即依法逮辦，以遏亂萌?！?sup>[3]
在這期間，北京政府做出的最重要的決定是，主張對(duì)德和約應(yīng)當(dāng)簽字。政府的考慮是，簽字是有害的，而不簽字也是有害的，兩相比較后，認(rèn)為簽字的危害輕一些，于是決定簽字。駐法公使胡惟德等人也力主簽字。
5月24日，國務(wù)院致電各省，通告政府簽約的決定，同時(shí)再度征求各地意見，意思是希望支持政府的決定。電稱：“經(jīng)熟思審處，第一步自應(yīng)力主保留，以俟后圖；如果保留實(shí)難辦到，只能簽字。當(dāng)經(jīng)征詢兩院議長(李盛鐸、王揖唐)及前段總理意見，亦屬相同。因時(shí)期促迫，已于昨日電復(fù)陸專使照行。”^[4]同日，為配合政府這一決定，段祺瑞親自出馬，致電各省軍政高級(jí)官員，力主簽約。他說：“歐洲和約事，當(dāng)局最后主張，業(yè)經(jīng)電達(dá)。青島問題，顧、王兩使?fàn)巿?zhí)直接交還，國家有力，未嘗不是……以英日現(xiàn)在之國力，我欲一筆抹煞得乎？”“歐約如不簽字，國際聯(lián)盟不能加入，所得有利條件一切放棄”。他還攻擊愛國學(xué)生運(yùn)動(dòng)是“借愛國以禍國也”,要求各地維持治安，“贊襄政府”^[5]。這是段祺瑞自五四運(yùn)動(dòng)爆發(fā)以來頭一次公開表態(tài)。他公開宣傳失敗主義論調(diào)，甘認(rèn)我國無力直接收回青島，無力與英、日對(duì)抗，因而只能俯首簽約。
以上兩電發(fā)出后，一時(shí)間泛起一股濁浪。5月25日，安徽督軍倪嗣沖復(fù)電響應(yīng)政府決定，他首先重復(fù)段祺瑞的論調(diào)，認(rèn)為我國國力弱，因而無法直接收回青島，最后表示：“今但以青島之故拒絕簽字，若將來爭執(zhí)無效，或反將其他有利益之條件同歸消滅，則失敗更甚于今日，而挽救亦絕無希望，固不如斷之于先之為愈也?！?sup>[6]倪嗣沖的電報(bào)，把失敗主義理論發(fā)揮到了一個(gè)高峰，他們看問題的出發(fā)點(diǎn)，不是怎樣去爭取成功，而總是考慮如果失敗怎么辦。
但是，這段時(shí)間大多數(shù)實(shí)力人物要么不表態(tài)，繼續(xù)沉默，要么含糊其詞，模棱兩可。河南督軍趙倜就是一個(gè)典型。他于5月26日復(fù)電段祺瑞表示：“倜一介武夫，智識(shí)短淺，事關(guān)國際，唯一聽政府之主持。”^[7]
北京政府在5月下旬對(duì)內(nèi)采取的一系列強(qiáng)硬措施，造成全國的政治氣氛更加緊張。但是，人民群眾的愛國斗爭仍然在向前發(fā)展，運(yùn)動(dòng)的廣泛性達(dá)到了空前規(guī)模。另一方面，統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部也矛盾重重，有時(shí)甚至達(dá)到相當(dāng)尖銳的程度，例如，直系、研究系同皖系的矛盾，在相當(dāng)程度上超過了他們同人民群眾的矛盾，因此，統(tǒng)治階級(jí)難以形成統(tǒng)一的力量來鎮(zhèn)壓群眾運(yùn)動(dòng)。局勢的發(fā)展究竟有利于何方，決定于下一階段各派政治力量的消長。