保甲制度是我國(guó)歷代所固有的地方基本政治制度。從廣義的方面說(shuō)，是我國(guó)地方的自治制度；從狹義的方面說(shuō)，就是農(nóng)村的保衛(wèi)政策。
一般認(rèn)為，西周的基層政權(quán)組織是保甲制度的雛形，到了宋代，出現(xiàn)了保甲的名稱，設(shè)立了正規(guī)的保甲制度。清王朝實(shí)行的是牌、甲、保制度，十戶為牌，十牌為甲，十甲為保。歷代保甲制度的名稱、組織情況以及保甲制度的功能，因人、事、時(shí)、地的變革，不盡相同。但是，實(shí)行保甲制度的目的卻是一致的，都是為了使政府的統(tǒng)治力及于每一家、每一人。
辛亥革命，民主的地方自治運(yùn)動(dòng)興起，一度打擊了封建的宗法性質(zhì)的保甲制度。中華民國(guó)建立后，軍閥割據(jù)，戰(zhàn)爭(zhēng)頻仍，清末既已醞釀的地方自治，始終沒(méi)能形成基層的政權(quán)體系。為了加強(qiáng)對(duì)人民的控制，鞏固統(tǒng)治，出現(xiàn)了或襲用舊的保甲制度，或以自治之名行保甲之實(shí)，或把自治體制與保甲組織糅合在一起的“支離錯(cuò)雜，各自為謀”的混亂局面①。山西以實(shí)行“村治”名聞全國(guó)，其基層政權(quán)組織仍是保甲形式的村、閭、鄰制，五家為鄰，五鄰為閭，六十閭為村?？h設(shè)保衛(wèi)總團(tuán)，區(qū)設(shè)區(qū)團(tuán)，村設(shè)村團(tuán)，凡是年滿18歲到35歲的男子都是保衛(wèi)團(tuán)的團(tuán)丁。廣東為牌、甲、保制，每十戶編為一牌，十牌為一甲，若干甲為一保。江蘇名曰保、甲、分團(tuán)，十至十五戶為一甲，三甲為一保，一村或一里為一分團(tuán)。湖南為“挨戶團(tuán)”。河南亦實(shí)行牌、甲、保制，在編組的數(shù)字上與廣東又有些區(qū)別，十戶為一牌，十牌為一甲，五甲為一保，并厲行連坐法。陜西是村、牌、甲制，十家為甲，五十家為一牌，二牌為一村。廣西是民團(tuán)制與區(qū)、鄉(xiāng)、村、甲制相結(jié)合，十戶為一甲，五甲以上為村，合數(shù)村為一鄉(xiāng)，數(shù)鄉(xiāng)為一區(qū)。
對(duì)于1932年以前各地推行的保甲制度，國(guó)民黨保甲制度專家聞鈞天評(píng)價(jià)道：“民國(guó)十七年以前，各地保甲之形式，皆范圍于民團(tuán)保衛(wèi)團(tuán)村政等項(xiàng)政令職務(wù)之內(nèi)。十七年以后，保甲運(yùn)動(dòng)大興，各地保甲之組織漸備，然仍不能離保衛(wèi)政策之胎息，而別有所稟賦?！薄坝写饲昂髢芍仃P(guān)系，故各省奉行保甲，成績(jī)卓著者少，成績(jī)不良者多；條擬虛文者多，循實(shí)遵行者少；拘泥古法者多，運(yùn)用古制者少；遵行官治或紳治者多，參酌現(xiàn)代民治精神者少；大綱方案之決議者多，細(xì)則實(shí)施之考核者少；認(rèn)識(shí)保甲局部之意義者多，建樹保甲全部之規(guī)模者少。且地方與地方，各不相謀；中央、省、縣、區(qū)、鄉(xiāng)、閭之間，脈絡(luò)亦互阻滯；遂致精神渙散，形式差池，皆為不可掩蓋之事實(shí)。”②
1930年10月，中原大戰(zhàn)結(jié)束，國(guó)民黨內(nèi)部派系斗爭(zhēng)告一段落，蔣介石立即集中力量“圍剿”紅軍。然而，1930年12月和1931年4月先后發(fā)動(dòng)的兩次“圍剿”均以失敗告終。蔣介石認(rèn)識(shí)到：紅軍不是單純地用軍事手段就能消滅的。1931年6月，醞釀發(fā)動(dòng)第三次“圍剿”時(shí)，蔣介石在“剿匪”總司令部黨政委員會(huì)內(nèi)成立了地方自衛(wèi)處。該處研究了保甲制度，草擬了保甲法規(guī)，在江西的修水等43縣率先試行“編組保甲，清查戶口”的工作，舊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)閭鄰組織一律取消，接著又將保甲制度推廣到江西全省。
1932年初，蔣介石著手組織對(duì)革命根據(jù)地的第四次“圍剿”。新政學(xué)系的重要人物，豫鄂皖“剿匪”總司令部秘書長(zhǎng)楊永泰，總結(jié)前三次慘敗的教訓(xùn)，向蔣介石獻(xiàn)計(jì)，提出了“三分軍事，七分政治”的方針。政治“剿匪”的內(nèi)容是多方面的，其核心則是以組織對(duì)組織，以民眾對(duì)民眾。方法就是整頓保甲，訓(xùn)練民兵。蔣介石說(shuō)：“辦理保甲和團(tuán)隊(duì)，是匪區(qū)最緊要的政治工作。以后我們軍隊(duì)，一方面要監(jiān)督地方長(zhǎng)官努力舉辦，而同時(shí)自己更要負(fù)起責(zé)任來(lái)切實(shí)進(jìn)行?！雹凼Y介石令豫鄂皖三省“剿匪”總司令部修訂1931年在江西試行的保甲法規(guī)。1932年8月，正式頒發(fā)了《剿匪區(qū)內(nèi)編查保甲戶口條例》,在頒發(fā)“條例”的同時(shí)，三省“剿匪”總司令部還公布了以蔣介石名義撰寫的《豫鄂皖三省剿匪總司令部施行保甲訓(xùn)令》。
蔣介石在訓(xùn)令中指出：“保甲之制本屬民眾自衛(wèi)之良規(guī)，清查戶口尤為遏滅亂萌之急務(wù)”,認(rèn)為地方自治弊端重重，必須推行保甲制度。理由是：現(xiàn)行的把地方自治事業(yè)與地方自衛(wèi)事業(yè)溶于一體，讓自治機(jī)關(guān)長(zhǎng)兼自衛(wèi)領(lǐng)導(dǎo)者的辦法，使得清鄉(xiāng)條例、保衛(wèi)團(tuán)法、及調(diào)查戶口暫行辦法等種種與自衛(wèi)有關(guān)的規(guī)章制度，必須依賴于區(qū)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)公所等自治組織的建立；而區(qū)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)公所的建立，又有待于區(qū)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、坊、閭、鄰各長(zhǎng)的民選；然而，選舉、創(chuàng)制、罷免、復(fù)決四權(quán)，“非目前漠視政治、未經(jīng)訓(xùn)練之人民所能行使，尤非各匪區(qū)蕩析流里之農(nóng)村民眾所樂(lè)與聞”,所以民選工作一時(shí)無(wú)從舉辦。自治組織不能建立，自衛(wèi)工作也就無(wú)法開(kāi)展。同時(shí)，自治與自衛(wèi)精神是矛盾的，自治是發(fā)揮自由平等的精神，自治職員必須經(jīng)選舉產(chǎn)生；而自衛(wèi)職員，因負(fù)有保安除亂的責(zé)任，凡遇到群眾或個(gè)人有妨害治安的行為時(shí)，即施行職權(quán)，予以斷然干涉；這樣一來(lái)，“使自治之領(lǐng)導(dǎo)者而兼自衛(wèi)之負(fù)責(zé)者，何異南轅北轍，結(jié)果必至寬蒙無(wú)所適從”,“自治自衛(wèi)使命皆將無(wú)術(shù)以完成”。我國(guó)農(nóng)村家族制度本極發(fā)達(dá)，“欲謀地方安定，只有沿用家族制度中之家長(zhǎng)，以為嚴(yán)密民眾組織之基礎(chǔ)，乃可執(zhí)簡(jiǎn)而馭繁”,否則是無(wú)法應(yīng)付目前嚴(yán)重而紛亂環(huán)境的。現(xiàn)行的基層政治制度，自治與自衛(wèi)不分，自衛(wèi)是自治的附庸，在百業(yè)凋零，農(nóng)村破產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)、人才均感困難的情況下，既要依保衛(wèi)團(tuán)法、清鄉(xiāng)法、清鄉(xiāng)條例及戶口調(diào)查暫行辦法辦理各種自衛(wèi)事業(yè)，又要舉辦教育、交通、農(nóng)村畜牧、衛(wèi)生、防災(zāi)、慈善種種自治事業(yè)，實(shí)無(wú)同時(shí)舉辦的能力。根據(jù)這種情況，“欲辦好自治而辦自衛(wèi)，恐自治固告無(wú)期，而自衛(wèi)亦隨之俱廢”。在現(xiàn)行的地方政治制度下，自衛(wèi)組織方面還存在著“假借團(tuán)防經(jīng)費(fèi)之名，日事抽剝，土劣利以自肥，人民益不堪命”的弊端；存在著戶口無(wú)法清查的弊端；改革這些弊端只有推行保甲制度。
訓(xùn)令闡述了推行保甲制度的必要性后，下達(dá)了三項(xiàng)指示：一、將自治與自衛(wèi)分開(kāi)，先謀自衛(wèi)之完成，再作自治之推進(jìn)；二、將團(tuán)與練分開(kāi)，保甲屬于團(tuán)的方面，編練民兵武裝等另定條例；三、將編組保甲與調(diào)查戶口一氣呵成④。
《剿匪區(qū)內(nèi)編查保甲戶口條例》,全文共四十條，主要內(nèi)容有五點(diǎn)。
第一，規(guī)定了改編保甲、編制民眾的方法與步驟。
步驟之一是，編組保甲、清查戶口?！皸l例”規(guī)定：各縣縣長(zhǎng)根據(jù)實(shí)際情形，將全縣分為若干區(qū)，依照本條例編組保甲，清查戶口。保甲編組以戶為單位，戶設(shè)戶長(zhǎng)；十戶為甲，設(shè)甲長(zhǎng)；十甲為保，設(shè)保長(zhǎng)。編余之戶，不滿一甲者，六戶以上得另立一甲；五戶以下并入鄰甲。編余之甲不滿一保者，六甲以上得另立一保，五甲以下得并入鄰近之保。寺觀廟庵之僧尼及公共住所的住戶均屬在編之列。保甲編制完成后，即由縣長(zhǎng)派員會(huì)同保甲長(zhǎng)挨戶清查人口，填寫戶口。戶口清查內(nèi)容包括：性別、年齡、婚姻、文化程度、職業(yè)、家中有無(wú)槍支、失蹤或死亡及遷居異地者。以上事項(xiàng)經(jīng)過(guò)復(fù)查核實(shí)后，當(dāng)局再將各項(xiàng)內(nèi)容造冊(cè)，并將其制成門牌，令各戶掛于戶外易見(jiàn)之處，以備軍警及保甲長(zhǎng)隨時(shí)檢查。
步驟之二是，制定保甲規(guī)約。保甲編定后，保長(zhǎng)即應(yīng)召集甲長(zhǎng)開(kāi)保甲會(huì)議，議定保甲規(guī)約。條例規(guī)定保甲規(guī)約的內(nèi)容有：一、關(guān)于保甲名稱及區(qū)域事項(xiàng)。二、關(guān)于編裝門牌及調(diào)查戶口事項(xiàng)。三、關(guān)于境內(nèi)出入人口的檢查及取締事項(xiàng)。四、關(guān)于水火風(fēng)災(zāi)的警戒及救護(hù)事項(xiàng)。五、關(guān)于匪患的警戒及救護(hù)事項(xiàng)。六、關(guān)于防匪碉樓堡寨或其他工事的籌設(shè)事項(xiàng)。七、關(guān)于公路的修筑及電桿橋梁與一切交通設(shè)備的守護(hù)事項(xiàng)。八、關(guān)于經(jīng)費(fèi)的籌集征收保管及辦理報(bào)銷事項(xiàng)。九、關(guān)于保甲職員及居民怠于職務(wù)的處罰事項(xiàng)。十、關(guān)于保甲人員的賞恤事項(xiàng)。十一、關(guān)于保甲會(huì)議事項(xiàng)。十二、關(guān)于其它保持地方安寧秩序的必要事項(xiàng)。保甲規(guī)約制定后，由保甲長(zhǎng)一律簽字，并繪制所轄區(qū)域的略圖載明所轄區(qū)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村及戶數(shù)，由區(qū)長(zhǎng)轉(zhuǎn)呈縣長(zhǎng)備案。
步驟之三是，推行聯(lián)保連坐。條例第二十三條規(guī)定：各戶戶長(zhǎng)除依前條規(guī)定一律加盟保甲規(guī)約外，應(yīng)聯(lián)合甲內(nèi)其他戶長(zhǎng)至少五人，共具聯(lián)保連坐切結(jié)，聲明結(jié)內(nèi)各戶，互相勸勉監(jiān)視決無(wú)通匪或縱匪事情，如有違犯者，他戶應(yīng)即密報(bào)、懲辦，倘瞻徇隱匿，各戶愿負(fù)連坐之責(zé)。
第二，抽選壯丁，編練民團(tuán)。條例規(guī)定，保甲長(zhǎng)應(yīng)將保甲內(nèi)18歲以上、45歲以下男子編成壯丁隊(duì)，由保長(zhǎng)督率，平時(shí)受軍事政治訓(xùn)練，必要時(shí)，編成武裝民團(tuán)，分區(qū)分期實(shí)行集合訓(xùn)練。
第三，規(guī)定了各項(xiàng)勞役和費(fèi)用。勞役有修建防匪的碉樓堡寨和公路等，費(fèi)用包括保長(zhǎng)辦公處書記的生活費(fèi)，保長(zhǎng)因公出差的旅費(fèi)，壯丁出隊(duì)時(shí)的伙食費(fèi)，保長(zhǎng)辦公的雜費(fèi)等。
第四，關(guān)于保甲長(zhǎng)的人選及職權(quán)。條例規(guī)定保甲長(zhǎng)得有眾人公推，縣長(zhǎng)查明保甲長(zhǎng)不能勝任時(shí)，可令眾人改推。保甲長(zhǎng)的職權(quán)是，保長(zhǎng)受區(qū)的指揮監(jiān)督，維持保內(nèi)的安寧、秩序，甲長(zhǎng)受保長(zhǎng)的指揮和監(jiān)督，維護(hù)甲內(nèi)的安寧和秩序。具體地說(shuō)，保甲長(zhǎng)對(duì)保甲內(nèi)的居民有教誡、處罰、看管、清查、分配任務(wù)的權(quán)力，以及協(xié)助軍警搜捕匪徒罪犯，督率保民修筑“剿匪”專用工事，催收經(jīng)費(fèi)等等任務(wù)。
第五，獎(jiǎng)勵(lì)措施。規(guī)定凡遇到下列情形之一者，除了根據(jù)保甲規(guī)約得到從優(yōu)賞恤外，還可由縣長(zhǎng)轉(zhuǎn)報(bào)政府及“剿匪總司令部”分別核獎(jiǎng)或撫恤：一、偵悉匪徒來(lái)侵的企圖，報(bào)告迅速而保全地方者。二、破獲“赤匪”之重要機(jī)關(guān)或抓獲著名匪徒經(jīng)訊明法辦者。三、搜獲匪黨密運(yùn)及埋藏的槍械及大批糧秣者。四、協(xié)助軍警搜捕匪犯異常出力者。五、能特別捐助保甲經(jīng)費(fèi)者。六、保甲職員辦事成績(jī)優(yōu)良者。七、因檢舉匪徒受報(bào)復(fù)或抵御搜捕匪徒受傷者。由獎(jiǎng)勵(lì)措施可以看出，保甲制度雖然不能說(shuō)完全針對(duì)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命，但矛頭主要指向的是中共的革命活動(dòng)。
保甲訓(xùn)令和保甲條例頒布后，豫鄂皖三省立即著手實(shí)施。實(shí)施過(guò)程以河南為例大體如下：
首先，省政府通令全省各地遵照《剿匪區(qū)內(nèi)各縣完成保甲編組限期進(jìn)度表》切實(shí)舉辦，并責(zé)成省保安處主管督促；又嚴(yán)令各行政督察專員實(shí)施督促工作。根據(jù)進(jìn)度表，河南應(yīng)從1932年10月15日開(kāi)始編建保甲，分三期共80天內(nèi)完成。由于準(zhǔn)備工作不充分，推遲到1932年12月1日開(kāi)始保甲編查，其步驟為：
第一期，20天，需要完成的工作為：一、縣政府詳細(xì)研究豫鄂皖三省“剿總”頒布的編查保甲戶口條例，然后用白話布告民眾，說(shuō)明推行保甲的理由、意義及施行的程序。二、籌措辦理編查的經(jīng)費(fèi)。三、酌情劃縣屬為若干區(qū)，指定區(qū)公所地點(diǎn)并宣布舊的區(qū)鄉(xiāng)閭鄰組織一律停辦。五、選派地方公正人士為保甲戶口編查委員，分派他們赴各區(qū)協(xié)同區(qū)長(zhǎng)辦理保甲。六、決定先行挨戶編號(hào)。上述各項(xiàng)內(nèi)容由縣長(zhǎng)主辦并按旬上報(bào)情形。
第二期，30天，主要辦理的工作為：一、區(qū)長(zhǎng)會(huì)同編查委員會(huì)先行挨戶編號(hào)，暫不查戶口；二、令各戶先行推定戶長(zhǎng)；三、區(qū)長(zhǎng)與編查委員會(huì)分批召集戶長(zhǎng)，講演編查保甲的意義及方法；四、令各戶長(zhǎng)推定甲長(zhǎng)；五、區(qū)長(zhǎng)委定甲長(zhǎng)，編好甲、戶的號(hào)數(shù)具報(bào)縣政府；六、設(shè)甲長(zhǎng)辦公處，區(qū)長(zhǎng)與編查委員會(huì)召集甲長(zhǎng)，講演甲長(zhǎng)的責(zé)任及編查保甲的意義與方法；七、推舉保長(zhǎng)，由區(qū)長(zhǎng)與編查委員會(huì)召集保長(zhǎng)講演保長(zhǎng)的責(zé)任及編查保甲的意義與方法；八、區(qū)長(zhǎng)編定保號(hào)，并請(qǐng)縣長(zhǎng)委任保長(zhǎng)；九、互推聯(lián)保主任和組織設(shè)立保與聯(lián)保辦公處；十、保長(zhǎng)編定保甲經(jīng)費(fèi)收支預(yù)算呈報(bào)區(qū)長(zhǎng)，區(qū)長(zhǎng)核定后呈報(bào)縣長(zhǎng)決定；十一、縣政府根據(jù)保甲條例規(guī)定的式樣，印制編查保甲應(yīng)用的各項(xiàng)表冊(cè)、門牌、聯(lián)保連坐切結(jié)。
第三期，30天，主要應(yīng)辦的事項(xiàng)為：一、縣長(zhǎng)召集區(qū)長(zhǎng)和編查委員會(huì)會(huì)議，決定實(shí)行編查戶口的日期及程序。二、區(qū)長(zhǎng)召集保長(zhǎng)，保長(zhǎng)召集甲長(zhǎng)，依次會(huì)議，分發(fā)表冊(cè)、門牌、切結(jié)，說(shuō)明填寫方法，并由縣長(zhǎng)指揮監(jiān)督各區(qū)長(zhǎng)，區(qū)長(zhǎng)會(huì)同編查委員會(huì)委員指揮監(jiān)督各保長(zhǎng)，保長(zhǎng)指揮監(jiān)督各甲長(zhǎng)及戶長(zhǎng)，編掛門牌以及詳細(xì)填寫戶口調(diào)查表，然后再逐級(jí)匯總復(fù)查上報(bào)。三、制定各項(xiàng)保甲規(guī)約，由保、甲、戶長(zhǎng)簽名。各甲長(zhǎng)將切結(jié)交各戶長(zhǎng)，共具聯(lián)保連坐切結(jié)并匯呈保長(zhǎng)區(qū)長(zhǎng)。四、縣長(zhǎng)親赴各區(qū)巡視，督飭各區(qū)保甲長(zhǎng)等實(shí)行各項(xiàng)任務(wù)。
河南省編查保甲工作80天期滿時(shí)，完成者不及半數(shù)。河南省政府1933年3月、6月兩次派人前往視察督導(dǎo)。1934年4月，召集全省各地區(qū)行政督察專員公署主管保甲的人員召開(kāi)整理保甲會(huì)議，對(duì)全省保甲工作予以整理，內(nèi)容有：一、限期呈報(bào)戶口異動(dòng)登記表；二、分期勸導(dǎo)人民養(yǎng)成申請(qǐng)登記的習(xí)慣；三、限期完成聯(lián)保連坐切結(jié)的辦理；四、按期呈報(bào)實(shí)行保甲規(guī)約的情況；五、限期編練壯丁，施事警衛(wèi)聯(lián)系；六、限期建筑碉堡。
繼豫、鄂、皖三省后，湖南、福建、河北等省被劃為“剿匪”省份，也一律推行保甲制度。到1936年止，全國(guó)有湖北、湖南、安徽、陜西、福建、浙江、江蘇、甘肅、寧夏、江西、河南、綏遠(yuǎn)、四川13個(gè)省及北平、南京兩市推行了保甲制度。
上述省份的保甲制度，大體上分作兩種類型，一種是贛、豫、皖、閩、鄂等省，以江西為代表，簡(jiǎn)稱贛制。其保甲體系為：縣—區(qū)—聯(lián)?！！住獞?。第二種是蘇、浙、湘等省，以江蘇省為代表，簡(jiǎn)稱蘇制，其保甲體系為：縣—區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—?！住獞?。
第一種類型是為適應(yīng)“剿共”需要設(shè)計(jì)的。贛、豫、皖、閩、鄂等省是革命根據(jù)地最多，國(guó)共斗爭(zhēng)最激烈的地區(qū)。在當(dāng)?shù)鼐幗M保甲的目的主要是配合軍事上的“剿共”,是政治“剿共”的主要方法，所以在這些省份編組的保甲，把基層政權(quán)的自治與自衛(wèi)兩個(gè)功能割裂，特別強(qiáng)調(diào)保甲的自衛(wèi)功能，偏重自衛(wèi)工作，“各該省推行保甲后，地方自治工作，即告停頓，而自治組織亦不復(fù)存在”⑤第二種類型的保甲制度，與原有的自治組織相銜接，仍保留著區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)自治組織，只是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)下面的閭、鄰兩級(jí)取消，兼顧自治與保甲，實(shí)質(zhì)是納保甲于自治組織中。
1936年9月4日，立法院開(kāi)第四屆第七十次會(huì)議，通過(guò)了《縣自治法修正案》,根據(jù)各地保甲推行的實(shí)際狀況，提出如下修正：“(一)容納保甲于自治組織之中，縣以下之組織為一級(jí)，將原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)之編制閭、鄰撤消，改為保、甲，十戶為甲，甲設(shè)甲長(zhǎng)，十甲為保，保設(shè)保長(zhǎng)，十保以上為鄉(xiāng)或鎮(zhèn)，但就地方自然形勢(shì)或習(xí)慣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之劃分及編制得酌量變更，縣政府所在地得劃分為若干區(qū)，區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)同級(jí)，其編制亦同。(二)縣保衛(wèi)團(tuán)法廢止，以免與保甲制度重復(fù)。會(huì)議認(rèn)為保甲是由縣自治法產(chǎn)生的，縣自治法不能輕易更張，保甲條例則可以隨自治時(shí)期的演進(jìn)及民權(quán)的發(fā)展程度而改易，所以保甲條例另定，而不能載于縣自治法之中。”⑥
1936年9月18日，立法院召開(kāi)第四屆第七十二次會(huì)議，通過(guò)了《保甲條例》,內(nèi)容主要有六點(diǎn)：一、說(shuō)明保甲條例是根據(jù)縣自治法產(chǎn)生的，“保甲與自治完全為一個(gè)體系”,縣之鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下，市之區(qū)以下的編制，“均改閭鄰為保甲，以期整齊劃一”;二、依縣自治法，縣以下為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，亦不因施行保甲制度而稍有變更，保甲制度對(duì)于辦理自治事務(wù)、訓(xùn)練民眾、使用四權(quán)毫不發(fā)生影響，在自治未完成前，依現(xiàn)在的事實(shí)，甲長(zhǎng)由甲內(nèi)各戶戶長(zhǎng)公推，保長(zhǎng)有本保內(nèi)各甲長(zhǎng)公推。至自治已有相當(dāng)成績(jī)時(shí)，人民已受四權(quán)使用訓(xùn)練時(shí)，保甲長(zhǎng)由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、區(qū)長(zhǎng)召集保甲內(nèi)所屬的公民公推，至于保甲編組以戶為單位，不因扶植自治、自治開(kāi)始、 自治完成時(shí)期不同而有所更易；三、清查戶口既是實(shí)行自治的內(nèi)容也是編組保甲的主要內(nèi)容；四、壯丁訓(xùn)練改為公民訓(xùn)練；五、互保連坐切結(jié)，限于必要時(shí)始得行之以便利自治的推行；六、縣保衛(wèi)團(tuán)法、市保衛(wèi)團(tuán)法均撤消⑦。
立法院通過(guò)的《保甲條例》與《剿匪區(qū)內(nèi)各縣編查保甲戶口條例》,性質(zhì)上有所不同，地位也不一樣。立法院的《保甲條例》從自治的角度出發(fā)把蔣介石推行的以“剿共”為對(duì)象、為任務(wù)的保甲制度，與國(guó)民政府一直推行的地方自治聯(lián)系起來(lái)，使本來(lái)有矛盾的雙方融合到一起，理順了地方自治與保甲制度的關(guān)系，即自治為體，保甲為用的原則。立法院《縣自治法修正案》和《保甲條例》的通過(guò)，表明保甲制度在全國(guó)的推行有了合法的依據(jù)，上升為國(guó)民政府一項(xiàng)基本的政治制度。